李勛

我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展歷程研究

李勛

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是我國獨(dú)有的審計(jì)形式，自20世紀(jì)80年代產(chǎn)生以來，先后經(jīng)歷了起步階段、探索發(fā)展階段和規(guī)范提高階段。在二十多年的發(fā)展過程中，中共中央、國務(wù)院、各省市地方政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)、規(guī)定，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的快速健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任;審計(jì);法律依據(jù)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間因其所任職務(wù)，依法對(duì)本地區(qū)、本部門(系統(tǒng))、本單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、義務(wù)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是由國家各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受干部管理或監(jiān)督部門的提請(qǐng)和委托，對(duì)各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、有關(guān)部門經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人和國有企業(yè)法定代表人在其職責(zé)范圍內(nèi)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況，依法運(yùn)用一定的方法，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，遵循相應(yīng)的程序，進(jìn)行審查、分析和評(píng)價(jià)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革而產(chǎn)生的，自20世紀(jì)80年代起，經(jīng)過二十多年的探索與實(shí)踐、發(fā)展與深化，逐步走向法制化、制度化、規(guī)范化軌道，并取得了明顯的成效。截至目前，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展大體分為三個(gè)階段。

一 起步階段(1985年－1998年)

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)產(chǎn)生的歷史背景。

中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)后，政府對(duì)國有企業(yè)實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，推行廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制。在此原則之下，國有企業(yè)承包經(jīng)營制、租賃制、股份制、資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制等多種經(jīng)營形式不斷涌現(xiàn)。在增加了企業(yè)活力的同時(shí)，企業(yè)經(jīng)營者的權(quán)力也隨之放大，出現(xiàn)了一些問題。如有的企業(yè)經(jīng)營者(承包者)弄虛作假虛報(bào)政績，有的揮霍公款鋪張浪費(fèi)，有的侵吞公款中飽私囊。針對(duì)這些問題，1985年，黑龍江省齊齊哈爾市、安徽省淮南市等地的審計(jì)機(jī)關(guān)從企業(yè)著手，開始探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并取得了良好的成效。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的初步形成。

1986年9月，為適應(yīng)我國國有企業(yè)深化改革的需要，中共中央、國務(wù)院頒布了《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》，明確規(guī)定:“廠長離任前，企業(yè)主管機(jī)關(guān)(或會(huì)同干部管理機(jī)關(guān))可以提請(qǐng)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)廠長進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)議”。同年12月，審計(jì)署制定下發(fā)了《關(guān)于開展廠長離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作幾個(gè)問題的通知》，對(duì)廠長(經(jīng)理)離任審計(jì)的范圍、內(nèi)容、程序和要求等方面作了規(guī)定。

1988年，國務(wù)院頒發(fā)的《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》中規(guī)定:“實(shí)行承包經(jīng)營制，由國家審計(jì)機(jī)關(guān)及其委托的其他審計(jì)組織對(duì)合同雙方及企業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行審計(jì)”。這兩項(xiàng)規(guī)定的頒布實(shí)施，成為我國早期開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要依據(jù)，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)由各地審計(jì)機(jī)關(guān)的自發(fā)探索到初步形成。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的推廣。

隨著國有企業(yè)廠長(經(jīng)理)離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的深入開展，黑龍江、山東、遼寧、安徽、浙江、四川等省、市、自治區(qū)先后頒布了地方性法規(guī)和政府規(guī)章。這些地方法規(guī)和政府規(guī)章的公布，對(duì)進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作起到了積極的推動(dòng)作用，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的規(guī)范化、制度化、法制化奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已不僅僅局限于對(duì)廠長(經(jīng)理)離任時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)。

1995年至1997年，山東省菏澤地區(qū)在全地區(qū)黨政機(jī)關(guān)和企業(yè)、事業(yè)單位普遍實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人離任審計(jì)制度，把任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績、兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲、選拔任用的必經(jīng)程序，納入干部監(jiān)督管理軌道，取得了顯著的成效。有135名領(lǐng)導(dǎo)干部未過審計(jì)關(guān)，其中:82名因虛報(bào)成績被取消受獎(jiǎng)資格或榮譽(yù)稱號(hào);53名因工作平庸、虛報(bào)浮夸、吃喝浪費(fèi)甚至貪污腐化、造成重大損失而受到誡勉、降職、免職處分或由執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)處理，引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。1997年9月5日新華社《國內(nèi)動(dòng)態(tài)詳情》一篇題為《菏澤三年中135名一把手未過“離任審計(jì)關(guān)”》的文章，引起了時(shí)任中共中央政治局常委、書記處書記、國家副主席胡錦濤同志的重視并作出批示:“此事對(duì)加強(qiáng)監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)很有好處。需研究有關(guān)范圍及辦法，先試行起來，然后總結(jié)、推廣”。1997年10月，中紀(jì)委調(diào)查組赴菏澤實(shí)地考察后，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為發(fā)揮了“管干部、正黨風(fēng)、促發(fā)展”以及“在微觀上出思路、在宏觀上出規(guī)范、在經(jīng)濟(jì)上出效益、在廉政上出效應(yīng)”的作用。1998年1月胡錦濤同志又在中紀(jì)委對(duì)菏澤經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的調(diào)查報(bào)告上批示:“贊成擴(kuò)大試點(diǎn)，然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定辦法，逐步試行?！?/p>

4.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度的確立。

1998年1月，中紀(jì)委二次全會(huì)明確提出:“國有企業(yè)、縣(市)直屬部門和事業(yè)單位，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部，要實(shí)行離任審計(jì)制度，未經(jīng)審計(jì)的不得離任。有條件的地區(qū)可擴(kuò)大實(shí)行這項(xiàng)制度的范圍”。1998年2月中央五部委印發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈關(guān)于菏澤地區(qū)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度的調(diào)查報(bào)告〉的通知》，要求全國各地、各部門學(xué)習(xí)、借鑒菏澤經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥、有步驟地推行黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)法定代表人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作在全國的推行，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一項(xiàng)制度在我國正式確立。

二 探索發(fā)展階段(1999年－2003年)

1.開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要依據(jù)。

1999年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》，為開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供了依據(jù)。

此時(shí)一些地方和部門在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作實(shí)踐中積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，但從整體上看，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作仍處于探索階段，還不夠規(guī)范，存在一些亟待解決的問題。如開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的組織、機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)問題，如何界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容、程序、評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)，如何加強(qiáng)相關(guān)部門在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中的協(xié)調(diào)配合等。

為了貫徹落實(shí)兩個(gè)《暫行規(guī)定》，解決經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中存在的矛盾和問題，黨中央、國務(wù)院及有關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了一系列文件，推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的深入開展。2000年6月，中辦、國辦《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)中央紀(jì)委等部門＜關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)中辦［1999］20號(hào)文件切實(shí)做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的意見＞的通知》(中辦發(fā)［2000］16號(hào))、2001年1月20日中央五部委《關(guān)于進(jìn)一步做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的意見》(審辦發(fā)［2001］7號(hào))、2003年3月5日中央五部委經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議辦公室關(guān)于印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作中有關(guān)部門協(xié)調(diào)與配合的意見》的通知(經(jīng)審辦字［2003］3號(hào))等文件，提出了加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)部門之間的配合、健全機(jī)構(gòu)、落實(shí)經(jīng)費(fèi)、抓好部門管理的領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作、擴(kuò)大審計(jì)范圍等意見。

2.成立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)專門機(jī)構(gòu)。

2000年12月，經(jīng)中央紀(jì)委、中央組織部、監(jiān)察部、人事部同意，審計(jì)署出臺(tái)了《縣以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》(審辦發(fā)［2000］121號(hào))，2003年7月8日，中央五部委印發(fā)了《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)若干問題的指導(dǎo)意見》(經(jīng)審辦字［2003］6號(hào))。上述文件明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的指導(dǎo)思想、管轄范圍、實(shí)施時(shí)間、程序、內(nèi)容、方法、評(píng)價(jià)和審計(jì)成果利用等，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作制度化、規(guī)范化建設(shè)提高到了新的水平。按照上述文件的要求，審計(jì)署及各地審計(jì)機(jī)關(guān)相繼成立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)專門機(jī)構(gòu)、配備了專職人員、建立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議制度或成立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組(委員會(huì))、建立完善了有關(guān)規(guī)章制度。全國各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在黨中央、國務(wù)院和各級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，全面推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。

三 規(guī)范提高階段(2004年－現(xiàn)在)

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍的擴(kuò)大。

2004年9月19日，中國共產(chǎn)黨十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出了“建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、述職述廉制度、民主評(píng)議制度、談話誡勉制度和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，依法實(shí)行質(zhì)詢制、問責(zé)制、罷免制”的要求，為全面開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作提供了依據(jù)。

2004年11月24日，在一些省市探索開展地廳級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作基礎(chǔ)上，中央五部委下發(fā)了《關(guān)于將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍擴(kuò)大到地廳級(jí)的意見》(審經(jīng)責(zé)發(fā)［2004］65號(hào))，要求從2005年1月1日起，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍由縣級(jí)以下擴(kuò)大到地廳級(jí)，審計(jì)署于2005年也對(duì)省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的層次逐步提高。

2.有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步完善。

2006年修正后的《審計(jì)法》第二十五條明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法律地位，為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作提供了最堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)和保障;2007、2008年，各地探索了對(duì)縣(市、區(qū))長和書記同步審計(jì)、村級(jí)組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，擴(kuò)大了審計(jì)覆蓋面。2007年1月16日，中央五部委聯(lián)席會(huì)議辦公室印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作指導(dǎo)意見的通知》(經(jīng)審辦［2007］2號(hào))，對(duì)內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作提出了明確要求。同時(shí)，開始了審計(jì)廳(局)長的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督也逐步開展起來，形成了全方位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)格局，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作全面、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

2007年11月15日中國共產(chǎn)黨十七大報(bào)告指出:“重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督條例，加強(qiáng)民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”。將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作提升到一個(gè)新的高度。

2007－2010年，中央五部委經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議辦公室連續(xù)印發(fā)了4個(gè)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作指導(dǎo)意見，提出經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要關(guān)注民生、關(guān)注發(fā)展等國家重大宏觀經(jīng)濟(jì)政策貫徹落實(shí)情況，同時(shí)對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)審計(jì)計(jì)劃管理、嚴(yán)格界定審計(jì)內(nèi)容、科學(xué)規(guī)范評(píng)價(jià)等提出了要求。

3.有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的全面規(guī)定。

2010年10月12日，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》(中辦發(fā)［2010］32號(hào))，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象、組織協(xié)調(diào)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用等方面作出了明確規(guī)定，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作發(fā)展具有里程碑作用。目前，中央五部委經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議正在研究制定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施細(xì)則或貫徹實(shí)施意見等。隨著這些規(guī)范性文件的出臺(tái)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)將步入規(guī)范、深化、發(fā)展的新階段。

通過對(duì)我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展歷程的研究，有利于我們總結(jié)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容，全面、客觀、公正地對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行履職評(píng)價(jià)，加強(qiáng)審計(jì)規(guī)范化建設(shè)和健全完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在新的歷史條件下，更好地發(fā)揮其監(jiān)督、評(píng)價(jià)作用，更好地為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展服務(wù)。

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On Development of Economic Responsibility Audit System in China

Li Xun

The economic responsibility audit is the unique audit system in China.Since the nineteen eighties generation，the economic responsibility audit has gone through the initial stage，exploration stage of development and specification stage.During the more than 20 years of development，the CPC Central Committee，the State Council，the provincial and local government has promulgated a series of laws，regulations and rules to lay a sound foundation for the fast and healthy development of the economic responsibility audit.

Economic responsibility;Auditing;Legal basis

F239.49

A

1672－6758(2012)02－0059－2

李勛，碩士，高級(jí)審計(jì)師，黑龍江省審計(jì)廳，黑龍江·哈爾濱。郵政編碼:150001

Class No.:F239.49Document Mark:A

(責(zé)任編輯:鄭英玲)