張東雁

（廣西大學，廣西 南寧 530004）

國家政權建設背景下的行政控制
——南京國民政府“鄉(xiāng)村自治”的實踐路徑、歷史困局及當代啟示

張東雁

（廣西大學，廣西 南寧 530004）

20世紀20、30年代，南京國民政府以法律形式將鄉(xiāng)村自治確定為國家政治制度。由于國民政府以“行政控制”為實踐路徑，嚴重背離了地方自治的制度精神，導致政府與農村社會之間缺乏良性互動與有效合作。農村社會的排拒使“鄉(xiāng)村自治”制度最終在多數(shù)地方流于形式。

國家政權建設；地方自治；南京國民政府；鄉(xiāng)村自治

一、文獻綜述及問題的提出

對于20世紀20、30年代南京國民政府地方自治，近年來有些學者采用國家政權建設的分析框架進行研究，研究者或是從宏觀把握，對南京國民政府地方自治的起因、措施及成效進行全面考察；或是就南京國民政府地方自治的某個具體問題進行探討；或是側面切入，從保甲制度的歷史復興揭示南京國民政府“地方自治”的困境[1]。綜以觀之，學界對這一課題研究的落腳點基本上都聚焦于南京國民政府地方自治對農村基層政治結構變遷的影響，由此剖析南京國民政府地方自治的成敗得失。研究者普遍認同國民政府推行地方自治，既是為了奠定憲政基礎，又是為了鞏固基層政權，但是成效不佳，既沒有實現(xiàn)基層政治體制的現(xiàn)代化，又沒有完成加強基層社會控制的目標。至于“地方自治”運動受挫的原因，研究者從社會政治環(huán)境、經濟發(fā)展水平以及國民參政素質和能力等方面考量，認為主要是人才不足、資金匱乏、長期戰(zhàn)爭環(huán)境等制約因素致使南京國民政府地方自治深陷困境而失敗，而對于南京國民政府的實踐路徑在地方自治制度推行中的地位和作用則缺乏充分的關注。事實上，地方自治制度的推行所選擇和依賴的路徑在很大程度上會直接影響政策和措施的效果，并決定最終的結果。南京國民政府出于政治功利的目標，采取“行政控制”的實踐路徑來推行地方自治，一方面違背了自治的制度精神，使其推行的“地方自治”具有濃厚的“官治”色彩，遭到社會輿論的質疑和指責；另一方面還加劇了農村政治生態(tài)的惡化，導致農村社會的“國家政權建設內卷化”，激起民眾強烈的不滿。最終，這場行政嵌入式的鄉(xiāng)村治理變革，因為農村社會的逆反應而流于形式，成為一場虛應的故事。由此可見，路徑選擇既是南京國民政府地方自治的基本內容，又是直接影響地方自治演進軌跡的重要變量，應該受到研究者足夠的重視。

基于上述認識，筆者選擇了20世紀20、30年代南京國民政府“鄉(xiāng)村自治”這段歷史做個案研究，把20世紀20、30年代南京國民政府“鄉(xiāng)村自治”放在國家政權建設這個大背景下進行考察，并以其實踐路徑作為突破點，希望通過這一個案研究來解釋其推行地方自治的行為動機以及如何導致最終失敗的結果。

二、南京國民政府的“鄉(xiāng)村自治”與國家政權建設

1928年9月，國民政府頒布《縣組織法》，開始啟動地方自治進程，初步規(guī)定縣以下地方為自治區(qū)域，設置區(qū)、村（里）、閭、鄰四個層級的自治組織。1929年6月，南京國民政府修訂《縣組織法》，將村、里改稱為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并頒布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實行法》、《區(qū)自治實行法》，同年，國民黨第三次全國代表大會通過6年內完成地方自治的決議，由此，“鄉(xiāng)村自治”制度在全國全面鋪開。

按照1929年6月國民政府修正公布的《縣組織法》，各縣按戶口及地方情形分為若干區(qū)，每區(qū)由20-50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成；凡百戶以上的村莊地方為鄉(xiāng)，百戶以上的街市地方為鎮(zhèn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民以二十五戶為閭，五戶為鄰。每區(qū)置區(qū)公所，設區(qū)長一人，管理區(qū)自治事務；每鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長一人，管理該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自治事務；閭設閭長一人，鄰設鄰長一人，分掌閭鄰自治事務[2](P90-95)。同年9月，國民政府公布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治區(qū)域的劃定、自治機構的產生、自治人員的選舉和罷免等作了具體規(guī)定，同時也明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治機關需要辦理的自治事項，涉及內容包羅宏富，共計21項事業(yè)，涉及戶口調查及人事登記；土地調查；道路、橋梁、公園及一切公共土木工程的建設修理；教育及其他文化事項；保衛(wèi)；國民體育；衛(wèi)生療養(yǎng)；水利；森林培植及保護；農工商業(yè)改良及保護事項；糧食儲備及調節(jié)；墾牧漁獵保護及取締；合作社組織及指導；風俗改良；育幼養(yǎng)老濟貧救災等設備事項；公營業(yè)事項；自治公約擬定；財政收支及公款公產管理；預算決算編造；縣政府及區(qū)公所委辦事項；等等[2](P102-103)。

從國家政權建設的理論視角來看，20世紀20、30年代，南京國民政府以孫中山“地方自治”思想繼承者自命，用法律形式將鄉(xiāng)村自治確定為國家政治制度，希望通過鄉(xiāng)村自治制度的推行，尋求國家與社會的平衡點，實現(xiàn)國家對農村社會的有效治理。無可否認，“鄉(xiāng)村自治”的制度設計表明國民政府確曾不乏憲政理想，有意按照孫中山的建國理論改革和重建基層體制，培育鄉(xiāng)村社會的自治能力，促進鄉(xiāng)村社會由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉型。但另一方面，出于鞏固政權的目的，南京國民政府又通過“制定法律政策，力圖使所有鄉(xiāng)村社會與政府之間保持明確的隸屬關系”，可見，南京國民政府的“鄉(xiāng)村自治”仍帶有強烈的國家政權建設的色彩。

國家政權建設（State building）是由查爾斯·蒂利等西方學者從西歐近代民族國家的演進過程中提煉出來的重要分析框架。作為一個學術術語，“國家政權建設”是指現(xiàn)代化過程中以民族國家為中心的制度與文化整合措施、活動及過程，其基本目標是要建立一個合理化的、能對社會與全體民眾進行有效動員與監(jiān)控的政府或政權體系。正如于建嶸所指出：“國家政權建設，并非只涉及權力擴張，更為實質性的內容是，它必定還涉及權力本身性質的變化、國家公共（政府）組織角色的變化，與此相關的各種制度——法律、稅收、授權和治理方式的變化，以及公共權威與公民關系的變化?！盵3]從這個意義上講，國家政權建設的內涵并不止于國家政權向基層社會滲透，強化國家權力對基層社會的控制；它還包含政府治理方式的變化；公民權力和義務逐步擴大；政權與社會之間的良性互動與合作等要義。

20世紀20、30年代，南京國民政府在國家政權建設的大背景下，以遵從孫中山“地方自治”思想相標榜，推行“鄉(xiāng)村自治”制度。國民政府試圖在基層政權中輸入現(xiàn)代化的自治因素，使基層體制具備現(xiàn)代化的職能，表明其不乏對現(xiàn)代憲政的理想和追求；但同時，國民政府出于鞏固政權的需要，力圖將國家權力向鄉(xiāng)村社會擴張，構建嚴密的鄉(xiāng)村社會權力網(wǎng)絡，實現(xiàn)對農村社會的政治控制和經濟資源提取。最終，現(xiàn)實需求壓倒了政治理想，強化基層社會政治控制的價值取向使國民政府選擇了行政控制的實踐路徑來推行鄉(xiāng)村自治制度。由于“鄉(xiāng)村自治”的實踐層面與制度安排背道而馳，這場由行政力量推動甚至完全包辦而被嚴重扭曲了的“自治”，在當時就遭到社會輿論的激烈批評和指責，也加深了國家政權與農村社會的隔膜和頡頏。鄉(xiāng)村自治的基礎歸根到底還是在農村社會，南京國民政府與農村社會之間無法建立最佳合作關系，發(fā)生良性互動，決定了“鄉(xiāng)村自治”制度的推行屢受挫折最終失敗的必然結果。

三、行政控制：“鄉(xiāng)村自治”制度的實踐路徑與時代困局

國民政府實行“鄉(xiāng)村自治”，選擇了行政控制的實踐路徑，即通過自上而下的行政方式，利用行政組織和技術來推行鄉(xiāng)村自治制度。這主要是出于加強政治統(tǒng)治的考慮：一是將國家權力下沉到鄉(xiāng)村社會，強化基層行政控制。清末以后，隨著農村社會以地方士紳為主體的治理格局被打破，農村地方社會出現(xiàn)了權威真空，基層管理混亂無序，土豪劣紳稱霸鄉(xiāng)里。農村社會混亂無序的狀況顯然不利于政權的穩(wěn)固和發(fā)展，因此，國民政府打著地方自治以“立機關”為先的旗號，力圖通過健全基層行政組織，將國家政權的觸角下沉到鄉(xiāng)村社會，構建一張嚴密高效的農村社會控制網(wǎng)絡，強化基層行政能力，使政府的命令可暢通貫徹到農村社會。二是為了與中共爭奪農村。大革命失敗后，中共將革命重心逐漸由城市轉移到農村。20世紀20年代末30年代初，中共在農村開展的“工農武裝割據(jù)”已由“星星之火”漸成“燎原之勢”，根據(jù)地遍及鄂豫皖贛等廣大農村，這種狀況迫使國民政府不得不把強化基層行政控制作為與中共爭奪農村的重要手段。三是經費、人才等客觀條件的制約。國民政府實行“鄉(xiāng)村自治”，實質上是對農村社會進行大規(guī)模社會改造和社會重建，需要增設大量機構人員、擴張政府職能、興辦各項事業(yè)，因而對人才、經費的需求急劇增加。在國民政府看來，農村經濟殘破，缺乏自治資金，農民文化知識水平低下，如果依靠民眾的力量推行“鄉(xiāng)村自治”很難有良好進展，必須依靠政府的力量指導人民，訓練人民，推行“鄉(xiāng)村自治”的重大責任應該落在政府肩上，由政府以政治的力量推動進行。出于上述考慮，南京國民政府推行“鄉(xiāng)村自治”，始終帶有明顯的行政控制的色彩，導致國民政府在提高基層行政效率的同時，其自治實踐活動卻嚴重背離原有的制度安排，也因此被輿論譏諷為“名為自治，實為官治”[4](P229)。

1933年10月，國民政府內政部在闡述地方自治的根本精神時就強調：“縣行政與地方自治，不可勉強分立，整理縣政，尤為實現(xiàn)縣自治之先決問題。”[5](P798)次年，內政部更進一步明確指出：“在訓政時期縣市政府所有設施，應注重由上而下，實行訓政，縣市行政與自治，須打成一片，不可勉強分開?！盵6](P324)行政控制的實踐路徑，無疑對基層行政效率的提高有一定作用，但相比之下，其對鄉(xiāng)村自治制度推行所產生的負面影響卻更加深遠。

1.行政控制的路徑取向導致自治機關普遍行政化，偏離了自治的制度精神

區(qū)公所名義上是地方自治的主導機關，實際運行中卻成為縣政府下派的行政機關。比如，1930年7月，江蘇省公布的《江蘇省區(qū)公所辦事通則》對區(qū)公所的行政運行作了如下具體規(guī)定：區(qū)長受縣政府之監(jiān)督指揮；區(qū)長任職期間的工作表現(xiàn)須由縣長考評，成績優(yōu)異者得酌予連任；區(qū)公所助理員亦由縣長委任，其雇員及區(qū)丁數(shù)額由縣長確定；區(qū)公所經費及人員之生活費由縣長就本縣經濟狀況決定發(fā)放，預算決算都要經縣政府核準；區(qū)公所決定事項最后要呈報縣政府核準施行[7]。顯然，《通則》把區(qū)公所置于縣政府的下級行政單位的地位。結果，江蘇各地縣政府名正言順地將各種行政事務委托區(qū)公所辦理，包括各種調查統(tǒng)計、征工浚河筑路、查禁煙賭、地方保衛(wèi)、舉辦合作、植樹造林等等，而最繁重的工作還是征派稅款?！爱斂h府奉令派款時，便召集各區(qū)區(qū)長，按地域的大小，田畝的多寡，議定各區(qū)應派的數(shù)額”[8](P58)。區(qū)公所作為地方自治主導機關，最終完全異化為國家政權控制地方、征賦斂財?shù)男姓ぞ?。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治工作的運作情況也是差強人意。比如，江蘇江寧縣早在1927年至1928年間就已著手訓練鄉(xiāng)村自治人才，籌備實行鄉(xiāng)村自治，但至1932年，江寧的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治工作仍毫無建樹。對此，時人評論說，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體不僅沒有獨立的自治權，也沒有民主選舉制度，實際上是自治形式下的政府行政工具，這顯然有違國民黨所標榜的總理地方自治的遺教的根本精神?！盵9](P148)

2.行政控制的路徑取向導致國家權力下沉過程中遭到地方紳權的激烈反彈

在中國傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)村社會的實際統(tǒng)治者一直是地方士紳。作為基層社會的主導性力量，地方士紳在國家政治中起到了協(xié)調政府與地方基層社會的潤滑劑作用，是封建國家進行統(tǒng)治的重要支柱力量。但近代以來，隨著傳統(tǒng)文化對鄉(xiāng)村社會的規(guī)范作用日益弱化，加上傳統(tǒng)士紳階層的逐漸凋零和外來崇“利”尚“力”觀念的不斷沖擊，到了20世紀30年代，鄉(xiāng)村士紳在特質上與傳統(tǒng)的士紳階層開始有所不同，比較缺乏傳統(tǒng)文化所賦予的修齊治平的社會使命感，對權和利有了更多的追求，即由“保護型經紀”轉變?yōu)椤坝徒浖o”[10](P28)。其中最落后、反動、保守的一部分蛻變?yōu)樯鐣刃虻钠茐恼?，被稱為土豪劣紳，他們倚仗團練盤踞地方，對抗國家，魚肉百姓。國民政府推行“鄉(xiāng)村自治”的過程中，隨著政府的權能日益向農村基層擴展，政府與地方權紳之間圍繞地方社會的控制權展開或明或暗的爭奪較量，“即使在江蘇這個國民黨統(tǒng)治最嚴密的地方，與地方權貴的爭斗也一直沒有平息”[11](P293)。地主權紳極力抵制國家權力的排擠，一面憑借著自己在鄉(xiāng)村社會中擁有的影響力，同時又運用人際關系方面的影響力直接改變上峰的政策，使鄉(xiāng)村自治的政策法令無法得到真正落實，政令“往往傳到省政府時打了一個折扣，傳到縣政府時再打一個折扣，落到區(qū)鄉(xiāng)長的手里的時候，便已所剩無幾”[12](P313)。更有甚者，他們竭力擠進各級自治權力機關，繼續(xù)把持地方政權，謀求自身利益最大化。當?shù)胤秸绕涫青l(xiāng)村政治組織充滿著豪紳勢力時，就很難希望它來忠實地執(zhí)行反封建的改良政策。比如，南京國民政府的“鄉(xiāng)村自治”包括了土地整理、田賦整頓以及租佃改良等鄉(xiāng)村改造舉措，由于地方行政系統(tǒng)仍然被豪紳勢力把持，土地占有制度沒有改變，進行這類改革無異于與虎謀皮，遭到地主豪強的極力抵制，有關的法令根本難以付諸實施。當時，政府為了整理土地，“專門成立了地政機構，動員了大批學生來參與清查丈量土地，結果卻收效甚微，連南京眼皮底下的江浙兩省十年清查的結果，不超過全部土地的五分之一，其他省份幾乎就等于零”[13](P109)。這樣，土地整理工作最后無法執(zhí)行下去。同樣，田賦整頓無多少效果可言，租佃改良到30年代中期也完全失敗。

3.行政控制的路徑取向導致自治的行政成本增加，加重了農民的負擔

20世紀20、30年代，國民政府推行鄉(xiāng)村自治，由于國家財力空虛，自治事業(yè)的經費絕大部分是以田賦附加或攤派作為主要來源，任何一項鄉(xiāng)村改造計劃的實施都意味著一項新稅的出臺，導致農民在遭受來自于地主和市場的雙重剝奪之后，還要承受著政府的各種苛捐雜稅。以浙江省為例，“1933年，該省每個縣都有二十至三十種附加稅”[11](P242)。然而，賦稅如此之多，卻很少用于有益于農民的事務上，這才是最苛刻而讓農民無法忍受的事情。在許多地方，從農民手中獲得的錢款“除了應支幾個職員的薪俸和開銷一些辦公費，此外均未能切切實實的做事”[9](P143)，即使是在地方自治啟動較早的廣東中山縣也不例外。此外，行政控制的實踐路徑也導致一些自治事務完全脫離農村實際，變成國家權力強加給農村社會的一種“義務”，不僅沒有增進農村公共利益，改善農民生活，反而打亂了農村原有的生產生活秩序，加重了農民的負擔，遭致農民的怨恨不滿。比如，在劃定區(qū)、鄉(xiāng)、閭、鄰等自治區(qū)域時，國民政府強以人工劃分，不顧地方實際情形，湖南湘鄉(xiāng)竟一度劃為“百數(shù)十鄉(xiāng)，每鄉(xiāng)都安排有一批吃官糧的‘公務人員’，結果害得農民負擔奇重，苦不堪言”[13](P108)。對于“鄉(xiāng)村自治”推行中所表現(xiàn)出的行政控制優(yōu)先，脫離農村社會實際的做法，時人有著嚴厲批評，指責其“重在推行上級機關的政治，注意鄉(xiāng)區(qū)鄰閭或保甲的編制；而忽略了就人民需要，指導自動改進其生活。其結果不僅未能增進人民幸福，甚至增加人民負擔，益增痛苦”[12](P284)。

自治意味著公民具有足夠的政治權力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督。1929年9月頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》規(guī)定：“中華民國人民無論男女，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內居住一年或有住所達二年以上，年滿二十歲，經宣誓登記后為鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民，有出席鄉(xiāng)民大會或鎮(zhèn)民大會及行使選舉罷免創(chuàng)制復決之權”[2](P98)。然而，在國民政府“鄉(xiāng)村自治”推行中，農民的各種政治權力并沒有得到真正落實，“行政控制”的路徑安排使各級鄉(xiāng)村自治機關并非真正地由公民選舉產生，而是取決于上級權力部門的意志，“所謂鄉(xiāng)民大會或者閭鄰居民會議基本上是存在于紙上的”。[13](P108)此外，民眾對自治權力機構的監(jiān)督權也沒有得到真正落實，真正能對自治機關進行有效制約的往往是上級權威機關，監(jiān)督權最終落在行政權威身上。這種狀況顯然嚴重悖離了以權力的下放和民眾政治參與為重要標識的“自治”思想。

總之，農民沒有享受到“鄉(xiāng)村自治”應該賦予的權利及各種利益，卻要為啟動“自治”事業(yè)承擔各種重負和損害?？梢哉f，“鄉(xiāng)村自治”的推行一開始就失去了農民的信任，而得不到農民的支持，“鄉(xiāng)村自治”就變成了無根之木，無源之水。

四、“鄉(xiāng)村自治”失敗原因及啟示

由于國民政府以行政控制作為路徑依賴來推行“鄉(xiāng)村自治”制度，嚴重背離了“地方自治”的基本精神與原則，再加上農村社會的普遍抵制，政府與農村社會之間沒有建立起良性互動與合作的關系，“鄉(xiāng)村自治”制度最終流于形式，沒有實效。

國民政府“鄉(xiāng)村自治”的首要步驟是清理和健全鄉(xiāng)村行政系統(tǒng)，建立區(qū)、鄉(xiāng)、閭、鄰各級自治組織。國民政府規(guī)定各縣政府在接到《縣組織法》施行日期命令后，應于兩個月內劃定各基層組織。但實行過程中弊端叢生，“新的鄉(xiāng)村行政區(qū)劃，劃分得既粗糙又倉促，而且往往只考慮政府管理的方便，而忽視農民的習慣與便利”[13](P108)。再加上自治組織分區(qū)、鄉(xiāng)、閭、鄰四級，層級過多、機構龐大，導致行政效率反而降低，而財政開支則日益見絀，結果，各地“依法組織者非常少”[14](P56)，農民對于區(qū)、鄉(xiāng)、閭、鄰也不認同，在實際生活中還是依舊稱呼老的里、甲、都坊和村屯。到1932年底，區(qū)、鄉(xiāng)、閭、鄰基層組織也未真正建立起來。

各級自治機構的成立及其職能發(fā)揮也與制度設計相差甚遠。按照法令法規(guī)，縣以下自治機構分別為區(qū)民大會、區(qū)監(jiān)察委員會、區(qū)公所；鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所；閭鄰大會和閭鄰長。1928年公布的《縣組織法》明確規(guī)定，區(qū)長由區(qū)民選任（區(qū)長民選于該法施行一年后，在區(qū)長民選實行以前，區(qū)長由民政廳就訓練考試合格人員委任之）；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民大會選任或罷免；閭長鄰長由本閭鄰居民會議選舉或罷免改選。區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設監(jiān)察委員會，由區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會選舉數(shù)人組成，監(jiān)督區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，糾舉區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長違法失職等事[2](P93-95)。然而，實際運作情況與所規(guī)劃的相去甚遠。大多數(shù)地方“只有閭鄰長的選舉比較名副其實，區(qū)長的選舉則從未實行過”[2](P31)。到1934年3月，全國依然只有“少數(shù)省份做到召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)民大會，選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察委員，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所”[15](P79)。從法理上講，各級自治機構是治理當?shù)厣鐣臎Q策者和管理者，但多數(shù)地方的自治機關在辦理地方自治事務的同時，更多的是承辦上級政府委派的各種行政事項，儼然是上級權力部門的一個下派行政機關。

區(qū)、鄉(xiāng)、閭、鄰制度推行不力，基層行政系統(tǒng)無法健全，再加上各級自治機關的建立不盡人意，各項自治事業(yè)自然也難以展開。比如，戶口調查工作在大多數(shù)地區(qū)都不甚了了，因為沒有哪一縣的戶政機構與設備是健全而普遍建立了的；土地清丈的情形更是“收效甚微，連南京眼皮底下的江浙兩省十年清查的結果，不超過全部土地的五分之一，其他省份幾乎就等于零”[13](P109)。其他諸如發(fā)展農村教育、改良農業(yè)技術和品種、移風易俗、治安保衛(wèi)等自治事業(yè)，也由于種種制約因素而進展困難。

國民政府曾經躊躇滿志，計劃用6年的時間，在1934年完成地方自治。但事與愿違，“鄉(xiāng)村自治”的基本制度如選舉制度、決策制度、管理制度、監(jiān)督制度等在實踐中并沒有得到真正的貫徹落實，各項自治事業(yè)屢遭挫折，進展困難，最終，國民政府的“鄉(xiāng)村自治”成為一場虛應的故事。

20世紀20、30年代，在國家政權建設的大背景下，南京國民政府推行“鄉(xiāng)村自治”制度，希望以此作為國家政權與農村社會之間的平衡點，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理。國家政權建設意味著國家權力自上而下向基層社會下沉，但也并非只涉及國家權力的擴張，它還強調政治國家與公民社會之間建立合作與良性互動的新穎關系，即公民社會的參與作用。從這個意義上說，“鄉(xiāng)村自治”的基礎在農村社會，沒有農村社會各個階層的自愿合作和積極參與，就不可能實現(xiàn)真正意義的“鄉(xiāng)村自治”。

面對近代以來地方精英日益迫切的分享地方政權的政治心理需求，國家政權應因勢利導，使地方精英通過合法手段進入各級自治權力機關，參與地方公共事務管理。尤其是在南京國民政府建立未久，國家政權在鄉(xiāng)村社會的權威并不強大的情況下，依靠鄉(xiāng)村精英分子參與鄉(xiāng)村治理，既可以彌補政府治理能力的不足，又可以有效地防止他們成為與合法的鄉(xiāng)村公共權威和政府相抗衡的力量。同時，廣大農民是農村社會的主體力量，他們的素質、能力和政治參與熱情直接影響“鄉(xiāng)村自治”實施的成效，而要廣泛地動員廣大農民積極支持并投身于“鄉(xiāng)村自治”運動，就必須使自治的各項事業(yè)與農民的利益需求相結合，重視農民生產生活條件的改善，注重其文化教育程度的提高。20世紀30年代，南京國民政府推行“鄉(xiāng)村自治”，雖然采取了“行政嵌入”的強力推進方式，著力加強國家權力對鄉(xiāng)村社會的控制，但卻帶來了未曾預想到的后果，加劇了社會的矛盾。一方面，國家權力在下沉過程中與地方精英發(fā)生激烈的爭斗，并導致農村基層政權“內卷化”；另一方面，“鄉(xiāng)村自治”給農民帶來難以承受的負擔和損害，使其無法實現(xiàn)對農民的廣泛動員。農村社會的排拒，導致農村民間力量在國民政府“鄉(xiāng)村自治”推行中嚴重缺位，由此也折射出國家權力與農村社會之間深厚的隔膜與頡頏，缺乏良性互動與有效合作。20世紀20、30年代，“鄉(xiāng)村自治”制度在實踐中屢屢碰壁，最終流于形式，使國民政府只是部分地實現(xiàn)了國家政權建設的目標，相對于政府對農村社會的資源榨取，國家對農村社會的整合與控制能力實在是微不足道。

南京國民政府“鄉(xiāng)村自治”已經成為歷史的煙云，但它留下的歷史教訓如此豐富并值得我們深思。比如，國家日益擴大其在基層社會權能時，如何留給社會以足夠的自治空間，如何將農村精英有效地整合到合法的自治過程發(fā)揮其作用，如何使自治事業(yè)與農民利益相關，如何使民主與法治落到實處，如何提高農民的參政熱情與素質，等等，這些仍然是當今鄉(xiāng)村治理中無法回避，需要努力探索的時代課題。

[1]李偉中.20世紀30年代縣政建設實驗研究[M].北京：人民出版社，2009.

[2]徐秀麗.中國近代鄉(xiāng)村自治法規(guī)選編[C].北京：中華書局，2004.

[3]于建嶸.國家政權建設與基層治理方式變遷[J].文史博覽，2011，（1）.

[4]王培棠.江蘇省鄉(xiāng)土志[Z].民國刊本.

[5]劉振東，焦如橋.縣政資料匯編：下冊[C].南京：“中央政治學校研究部”，1939.

[6]劉振東、焦如橋.縣政資料匯編：上冊[C].南京：“中央政治學校研究部”，1939.

[7]江蘇省區(qū)公所辦事通則[N].“江蘇省政府公報”（第 488期），1930-07-13.

[8]周承緒，傅鐵獅.蕭縣縣政：中冊[Z].南京：南京圖書館特藏部手寫本，1934.

[9]李德芳.民國鄉(xiāng)村自治問題研究[M].北京：人民出版社，2001.

[10][美]杜贊奇.文化、權力與國家：1900-1942年的華北農村[M].南京：江蘇人民出版社，2003.

[11][美]易勞逸.1927-1937年國民黨統(tǒng)治下的中國[M].北京：中國青年出版社，1992.

[12]薛暮橋，馮和法.中國農村論文選[M].北京：人民出版社，1983.

[13]張鳴.鄉(xiāng)村社會權力和文化結構的變遷（1903-1953）[M].南寧：廣西人民出版社，2001.

[14]程方：中國縣政概論[M].上海：上海書店，1992.

[15]胡次威.民國縣制史[M].上海：大東書局，1948.

張東雁（1968-），女，湖南株洲人，廣西大學政治學院副教授，主要研究地方政治史。

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A

1671-7155（2012）03-0023-05

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.03.005

2011-12-05

廣西大學科研基金項目“近代中國鄉(xiāng)村建設的路徑比較研究”（項目編號：XGS100004）；教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“集體產權視角下的農地流轉機制主體創(chuàng)新研究”（項目編號：11YJA810006）。

（責任編輯 葉劍鋒）