王俊秋

（德州學(xué)院政法系，山東德州 253023）

【民主與法】

城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村社會(huì)保障研究*
——以德州市為例

王俊秋

（德州學(xué)院政法系，山東德州 253023）

德州市已初步建立起以農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和農(nóng)村新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障體系，但農(nóng)村社會(huì)保障體系與城市相比還比較薄弱，需進(jìn)一步完善。逐步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有序接軌，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的重要目標(biāo)和重要內(nèi)容。

社會(huì)保障;最低生活保障;合作醫(yī)療;社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn);城鄉(xiāng)一體化;資金投入;參保意識(shí)

社會(huì)保障是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是社會(huì)化大生產(chǎn)、市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的產(chǎn)物。我國社會(huì)保障制度產(chǎn)生于建國初期，到60年代中期，我國已經(jīng)建立起以國家和單位為核心、與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度［1］。改革開放前，我國職工的養(yǎng)老和醫(yī)療完全由國家和單位承擔(dān)，農(nóng)村社會(huì)保障制度一直滯后，其養(yǎng)老主要依賴土地和家庭，在醫(yī)療保障方面實(shí)行的是農(nóng)村合作醫(yī)療制度。改革開放以后，特別是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)以后，原有的依靠國家和單位一包到底的模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家開始探索由國家、企業(yè)、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障制度，但是這種探索主要體現(xiàn)在職工基本保險(xiǎn)制度上，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)依然處于空白狀態(tài)。黨的十六大提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)，十六屆六中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》提出了到2020年“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障工作成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。此后，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系成為社會(huì)保障制度的目標(biāo)，農(nóng)村社會(huì)保障制度正式啟動(dòng)，新農(nóng)村合作醫(yī)療和新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立惠及廣大農(nóng)村地區(qū)，在一定程度上解決了農(nóng)民看病難和養(yǎng)老難的問題。但是，受我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展依然落后，保障水平低下，影響了社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，阻礙了和諧社會(huì)的構(gòu)建。本文以山東省德州市農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展為例，在分析農(nóng)村社會(huì)保障制度現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，提出了解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中農(nóng)村社會(huì)保障滯后問題的具體措施。

一、德州市農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，德州市已初步建立起以農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障體系的基本框架。

1.農(nóng)村最低生活保障制度的建立和發(fā)展

德州市2007年開始建立農(nóng)村最低生活保障制度。1997年，市政府印發(fā)了《關(guān)于建立農(nóng)村最低生活保障線制度的通知》，確定了農(nóng)村居民的低保標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時(shí)的農(nóng)村低保工作主要局限于農(nóng)村孤寡老人和部分因病喪失勞動(dòng)能力的特困人群。2006年5月，為進(jìn)一步健全完善城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系，推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障工作制度化、規(guī)范化，切實(shí)保障農(nóng)村低收入農(nóng)民的基本生活，市政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于建立完善農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，規(guī)定德州市2007年開始全面實(shí)行農(nóng)村低保制度，凡是人均年收入低于600元的農(nóng)村居民，按照補(bǔ)齊600元的標(biāo)準(zhǔn)，全部納入農(nóng)村低保范圍。此后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和消費(fèi)水平的提高，德州市3次提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，目前農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)為1200元。據(jù)德州市統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2009年底德州市享受低保的農(nóng)村人口為156489人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.70%。

2.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度取得重要進(jìn)展

德州市新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度于2003年開始試點(diǎn)，2007年達(dá)到全面覆蓋。2002年，我國在總結(jié)以往農(nóng)村合作醫(yī)療制度歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)時(shí)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展實(shí)際，決定建立與完善以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，重點(diǎn)解決農(nóng)民出現(xiàn)的因病致貧、返貧問題。2003年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國推廣，德州市進(jìn)入首批試點(diǎn)城市。為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，切實(shí)保障參合農(nóng)民利益，2011年德州市進(jìn)一步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度籌資水平，人均籌資額提高到150元，其中各級(jí)政府的補(bǔ)助不低于120元。2009年，全市共有422.59萬農(nóng)民參合，參合率達(dá)99.35%;年度籌集資金42259.27萬元，前3季度報(bào)銷補(bǔ)償30458.57萬元，受益人口206.86萬人次［2］。

3.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍逐步擴(kuò)大

我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從1986年開始探索，1991年開始建立試點(diǎn)。2009年以前，德州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將農(nóng)民個(gè)人繳納養(yǎng)老金和集體補(bǔ)助相結(jié)合，資金全部記入個(gè)人賬戶，實(shí)行完全個(gè)人賬戶積累的模式，俗稱老農(nóng)保。由于這種保障形式屬于積累型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，資金籌集以個(gè)人繳納為主，沒有政府補(bǔ)貼，所以社會(huì)保障程度極低，影響了農(nóng)民參保的積極性。為調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，讓廣大農(nóng)民享有社會(huì)發(fā)展的成果，國務(wù)院決定2009年在全國10%的縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。新農(nóng)保是個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，還增加了由國家財(cái)政全部保證支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。德州市首批試點(diǎn)為禹城市，禹城市參加新農(nóng)保的共有28萬人，其中60周歲以上人員6.4萬人，參保繳費(fèi)人員21.6萬人，適齡參保率達(dá)91%。2010年底，德州市德城區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和運(yùn)河開發(fā)區(qū)“三區(qū)合一”，被列入全國新農(nóng)保試點(diǎn)，約有4萬名60歲以上未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村居民開始領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

4.被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題逐步得到解決

被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題關(guān)乎失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，直接影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。2007年，人保部和國土資源部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》，提出盡快將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系。同年，德州市政府頒布《德州市被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障實(shí)施辦法（試行）》，規(guī)定:因城市建設(shè)，由當(dāng)?shù)貒临Y源管理部門依法實(shí)施統(tǒng)一征地，被征地時(shí)享有第二輪土地承包權(quán)的在冊農(nóng)業(yè)人員，均列入被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障對(duì)象，保障資金由村（社區(qū)）集體、個(gè)人和政府三方共同承擔(dān)。村（社區(qū)）集體和個(gè)人出資部分約占保障資金總額的70%。政府出資部分不低于保障資金總額的30%，所需資金由政府從土地收入中列支。被征地農(nóng)民從男年滿60周歲、女年滿55周歲的次月開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。男60周歲以上、女55周歲以上的被征地農(nóng)民，從參加基本養(yǎng)老保障的次月開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。

二、德州市農(nóng)村社會(huì)保障存在的主要問題

從整體上說，德州市已經(jīng)初步形成了農(nóng)村社會(huì)保障的制度框架，社會(huì)保障的覆蓋面不斷擴(kuò)大。但是，德州市農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展程度與構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展一體化的要求相比，與農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的強(qiáng)烈需求相比，還存在法律制度不健全、社會(huì)保障水平低、籌資困難和城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接困難等問題。

1.現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度缺乏有力的法律制度支撐

雖然《憲法》、《老年人權(quán)益保障法》、《婚姻法》、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》等法律法規(guī)都對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的相關(guān)內(nèi)容作了規(guī)范和要求，但是從總體上說，農(nóng)村社會(huì)保障立法仍然處于非常滯后的狀態(tài)，存在法律法規(guī)嚴(yán)重缺乏，現(xiàn)有法律法規(guī)不具體、不規(guī)范、不全面，可操作性條文較少等問題。目前，農(nóng)村社會(huì)保障立法層次低、立法主體混亂，我國迄今還沒有一部專門規(guī)范農(nóng)村社保工作的基本法律，在國務(wù)院已經(jīng)制定的條例中也極少涉及規(guī)范農(nóng)村社保制度的條文。目前，多數(shù)規(guī)范性文件都是由國務(wù)院或各部委制定的行政法規(guī)或部門規(guī)章以及由地方政府制定的地方性法規(guī)，在一定程度上缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。2011年7月1日起施行的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行了原則性規(guī)定，但是保險(xiǎn)法中關(guān)系農(nóng)村社會(huì)保障的條款極少，特別是缺乏規(guī)定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)過程中農(nóng)村社會(huì)保障、城市居民社會(huì)保障和職工基本保障之間相互轉(zhuǎn)化的具體條款，加之配合執(zhí)行的政策法規(guī)還不完善，造成農(nóng)民權(quán)益由于缺乏可操作性的措施而不能很好地實(shí)現(xiàn)。近些年，德州市政府出臺(tái)了一些關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的政策和意見，但基本上是照搬上級(jí)制度安排，未能結(jié)合地方實(shí)際情況加以修改完善。同時(shí)，基層缺乏社保機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街、村無社保專職人員，造成社保信息不對(duì)稱、權(quán)益實(shí)現(xiàn)難的情況。地方政府缺乏在農(nóng)村社保領(lǐng)域改革的積極性和主動(dòng)性，缺乏因地制宜的、靈活性較強(qiáng)的、具有可操作性的農(nóng)村社會(huì)保障相關(guān)制度。

2.與城市社會(huì)保障相比，農(nóng)村社會(huì)保障水平偏低

農(nóng)村社保項(xiàng)目保障水平有限，造成制度供給與需求之間的錯(cuò)位。不管是新型養(yǎng)老保險(xiǎn)、新合作醫(yī)療還是最低生活保障，它們的保障水平都極其有限。根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國家統(tǒng)計(jì)局2007年發(fā)布的《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)，36%城鎮(zhèn)居民享受的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等社會(huì)保障支出占社會(huì)保障支出總數(shù)的99.4%，而占全國人口總數(shù)約64%的農(nóng)民享受的社會(huì)保障支出僅占總數(shù)的0.6%。2010年，德州市新調(diào)整的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每年1200元，而同期城市為2640～2880元。農(nóng)村最低生活保障金水平?jīng)]有與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)相協(xié)調(diào)，造成最低生活保障不能保障最低生活的狀況［3］。新農(nóng)保目前處于試點(diǎn)階段，還沒有普遍惠及廣大農(nóng)民。試點(diǎn)縣區(qū)超過60歲的農(nóng)村老人每月領(lǐng)取55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，對(duì)生活改善的作用不大。在農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)方面，受政府投入和農(nóng)民自己交費(fèi)水平的限制，醫(yī)療保險(xiǎn)還不能從根本上解決看病難的問題。德州部分縣市籌資水平有限，保險(xiǎn)資金的支出能力也有限，縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)病人的補(bǔ)償金額與農(nóng)民看病所花費(fèi)用相差甚遠(yuǎn)，超支現(xiàn)象較為普遍。2009年，政策報(bào)銷僅為農(nóng)民醫(yī)療人均支出126.12元，影響了合作醫(yī)療制度的鞏固。

3.農(nóng)村社會(huì)保障投入少，籌資水平低

從總體上看，政府在社保資金上投入比例偏低，甚至出現(xiàn)逐年略有下降的趨勢，而在有限的投入中，受城鄉(xiāng)二元體制的影響，更多的資金投入了城市。2002年，全國財(cái)政支出用于社會(huì)保障支出的比重為13.5%，2003年降為12.4%，2004年下降到12.1%，2005年進(jìn)一步下降到11.9%，2006年只有10.79%，離“十五”規(guī)劃確定的“社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重提高到15%～20%”的目標(biāo)差距較大。農(nóng)村社會(huì)保障是政府財(cái)政投入最為薄弱的環(huán)節(jié)，2005年，中央財(cái)政用于城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)基金和城市低保的財(cái)政支出為660億元，而用于農(nóng)村救濟(jì)和新合作醫(yī)療的財(cái)政支出僅為5.43億元［4］。從養(yǎng)老保障資金來看，2007年全國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)總支出為6005億元，其中城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出5965億元，占支出總數(shù)的99.3%，農(nóng)村僅支出40億元［5］。由于國家在城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障資金的投入存在巨大差異，造成城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平也存在很大差距，廣大農(nóng)民無法同城鎮(zhèn)居民一樣更好地享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的成果。

農(nóng)村社保資金中除了國家的投入，地方政府也負(fù)擔(dān)了相當(dāng)大的比例。但是由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于政府財(cái)政困難，加上市縣鄉(xiāng)三級(jí)財(cái)政的責(zé)任分擔(dān)沒有處理好，造成基層財(cái)政補(bǔ)貼不能兌現(xiàn)，從而加劇了農(nóng)村社保資金緊張的現(xiàn)象。以新農(nóng)合為例，德州市2010年新農(nóng)合資金籌集額為每人每年130元，各級(jí)政府承擔(dān)的比例為:中央、省財(cái)政補(bǔ)助每人每年70元，市財(cái)政補(bǔ)助5元，縣財(cái)政補(bǔ)助25元。顯然，市財(cái)政承擔(dān)的比例偏低，縣財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力較大，造成部分縣財(cái)政出現(xiàn)補(bǔ)助不及時(shí)、不到位的情況，導(dǎo)致農(nóng)村社保資金緊張。

4.城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的銜接不完善

城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系銜接不完善，阻礙了各類農(nóng)村居民參保。2009年，全國外出農(nóng)民工總量為14533萬人，在這些農(nóng)民工中，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的比例分別為7.6%和12.2%［6］，說明絕大部分農(nóng)民工不能享受職工基本社會(huì)保障。已經(jīng)繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民工，由于缺少保險(xiǎn)繳費(fèi)接續(xù)和轉(zhuǎn)移的具體制度，他們達(dá)到退休年齡后不能像城鎮(zhèn)職工一樣按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，而只能選擇一次性領(lǐng)取養(yǎng)老待遇，或?qū)⒁淮涡源鰟澽D(zhuǎn)到本人所在區(qū)縣的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，按“新農(nóng)?！币?guī)定享受待遇，致使參保農(nóng)民的利益受損。2010年之前，農(nóng)民工領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)要求連續(xù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金15年，由于農(nóng)民工本身具有較大的流動(dòng)性，加上養(yǎng)老保險(xiǎn)無法轉(zhuǎn)移，所以他們很難最終獲取養(yǎng)老金，只能一次性領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的存儲(chǔ)額。

另外，被征地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)的銜接也存在問題?，F(xiàn)有的規(guī)章和政策沒有明確失地農(nóng)民失地后的身份，有些農(nóng)民在失地的同時(shí)失去了農(nóng)民的身份和土地的績效福利，他們雖然獲得了市民社會(huì)保障的待遇，卻沒有同時(shí)獲得失業(yè)保障和城市最低生活保障。有些農(nóng)民失去了土地后，變成了既不是農(nóng)民、也不是一般市民、更不是失業(yè)工人的特殊群體。另外，政策規(guī)定被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金原則上由農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)村集體、當(dāng)?shù)卣餐袚?dān)，具體比例、數(shù)額結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定，由于沒有強(qiáng)制性規(guī)定政府、集體和個(gè)人的出資比例，造成各地方在為征地農(nóng)民繳納社會(huì)保障金時(shí)個(gè)人繳納比例偏高，有些地方政府制定的措施也缺乏可操作性，造成被征地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施起來比較困難。另外，征地補(bǔ)償中忽視了土地的市場增值因素，農(nóng)民所獲取的只是土地流轉(zhuǎn)收益中的極少部分，而與土地市場價(jià)值相當(dāng)?shù)睦娣蓊~卻在其失地的同時(shí)也隨之流失［7］，農(nóng)民按照一次征地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)加入城保，致使對(duì)他們的保障水平較低。

5.商業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面狹窄，慈善救助能力較差

商業(yè)保險(xiǎn)和慈善事業(yè)作為補(bǔ)充保障，在社會(huì)保障體系中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，在農(nóng)民眼中商業(yè)保險(xiǎn)還屬于比較奢侈的商品，加上農(nóng)村居民自身文化水平的限制，傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老、儲(chǔ)蓄看病的風(fēng)險(xiǎn)防御思想依然占據(jù)主流，造成農(nóng)村商業(yè)保險(xiǎn)的普及率低，不能更好地發(fā)揮其補(bǔ)充保障的功能。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū)，農(nóng)村商業(yè)保險(xiǎn)主要集中在父母為子女繳納的健康險(xiǎn)和教育險(xiǎn)，老年人健康險(xiǎn)和養(yǎng)老險(xiǎn)的覆蓋面比較狹窄。

山東省慈善事業(yè)發(fā)展在全國處于前列，據(jù)中國民政部慈善捐助信息中心2009年披露，2009年上半年，捐贈(zèng)量超過億元的省份共11個(gè)，排在第一位的是山東（13.13億元）、第二名是江蘇（12.47億元），第三名是浙江（7.28億元）。但是，山東省慈善事業(yè)的發(fā)展存在著不均衡的現(xiàn)象，城市與鄉(xiāng)村發(fā)展不均衡，東西部發(fā)展不均衡。雖然慈善組織在山東省已經(jīng)普及到鄉(xiāng)一級(jí)，但是農(nóng)村善款的募集水平有限，救助能力偏低，特別是在德州市這樣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，慈善組織的籌資能力和救助能力都相對(duì)落后，加之救助信息不暢，造成許多需要救助的農(nóng)村居民得不到應(yīng)有的救助。

三、完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的對(duì)策建議

完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度，首先應(yīng)在制度設(shè)置上堅(jiān)持公平正義的價(jià)值理念。其次，考慮到城鄉(xiāng)之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的現(xiàn)實(shí)差異，農(nóng)村社會(huì)保障應(yīng)分階段、分步驟地向城市社會(huì)保障逐步看齊。本文結(jié)合德州市農(nóng)村社會(huì)保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀與問題，提出以下幾點(diǎn)建議。

1.加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度體系建設(shè)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障就要對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、協(xié)同推進(jìn)，逐步建立覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)保障體系。針對(duì)目前我國在社會(huì)保障方面存在的二元結(jié)構(gòu)，在制定法律制度時(shí)，要立足農(nóng)村實(shí)際，建立符合農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的社會(huì)保障體系，以縮小城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障的差距為原則。農(nóng)村社會(huì)保障法應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的主要內(nèi)容及形式、管理體制、資金來源、保障發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保障監(jiān)督、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，并根據(jù)農(nóng)村社會(huì)保障法的要求，制定相應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)等規(guī)章制度，促使農(nóng)村社會(huì)保障法律規(guī)定具體化，不斷增加其可操作性。

在農(nóng)村社會(huì)保障立法相對(duì)滯后的形勢下，地方政府可先以頒布政府令的形式，就地方財(cái)政撥款支持的額度和逐年增長的比例，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，資金的籌集、管理和發(fā)放等作出具體規(guī)定。界定農(nóng)村社保繳費(fèi)的責(zé)任主體，明確個(gè)人、集體、企業(yè)和各級(jí)基層政府的責(zé)任和義務(wù)，加大農(nóng)村社保體系建設(shè)的推進(jìn)力度。完善農(nóng)村社保工作的組織體系和人員隊(duì)伍建設(shè)，盡快建立健全由市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組成的專兼職結(jié)合的農(nóng)村社會(huì)保障四級(jí)管理服務(wù)體系。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層農(nóng)村社保人員少、任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)情況，整合現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政和勞動(dòng)保障等各部門的資源，成立綜合性社會(huì)保障辦公室，統(tǒng)一組織實(shí)施轄區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)村居民的社保工作。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社保工作人員的培訓(xùn)，提高他們的政策水平和業(yè)務(wù)能力，以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障工作的可持續(xù)發(fā)展。

2.加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社保的投入，提高農(nóng)村社保資金籌資能力

從一些國家農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源中財(cái)政支持所占比例來看，德國和奧地利為70%，芬蘭為75%，希臘為90%。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家波蘭對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)到94%，財(cái)政補(bǔ)貼占國家財(cái)政收入的5% ～6%，占到GDP的約2%［8］。國際經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)離不開財(cái)政支持，中央財(cái)政、地方財(cái)政都要適當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把農(nóng)村社保資金足額納入每年的財(cái)政預(yù)算，預(yù)算安排的農(nóng)村社保資金要及時(shí)足額撥付到位。財(cái)政社?！笆濉币?guī)劃要求各級(jí)財(cái)政加大社保投入，將目前社保支出占財(cái)政支出的10%提高到約25%，并要求“十二五”期間社會(huì)保障工作的重心和財(cái)政投入的重點(diǎn)開始向農(nóng)村傾斜，逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障在各方面的差距。因此，中央和各級(jí)地方政府應(yīng)該真正承擔(dān)起國家保障的社會(huì)責(zé)任，把財(cái)政優(yōu)先安排農(nóng)村社會(huì)保障支出作為一項(xiàng)基本預(yù)算原則［9］。

國家在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的前提下，應(yīng)明確規(guī)定每年投入農(nóng)村社保資金在財(cái)政預(yù)算中的比例，而且要保障投入比例逐年增加，對(duì)一些經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)給予適當(dāng)扶持。通過發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加集體積累，將其中一部分積累返還到社會(huì)保障事業(yè)中，用于農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)。發(fā)展慈善事業(yè)，提高善款的募集能力，使慈善救助真正起到補(bǔ)充保障的作用。建立健全基金管理制度，堅(jiān)決執(zhí)行收支兩條線，嚴(yán)格實(shí)行?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁擠占挪用。此外，政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障基金管理，在保障投資安全的前提下，社?；鹂梢詤⑴c國家長期債券投資以及國家基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)投資，以實(shí)現(xiàn)其保值增值。

3.加大農(nóng)村社會(huì)保障宣傳力度，提高農(nóng)民參保意識(shí)

建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的社會(huì)保障制度是全面建設(shè)小康社會(huì)、加快我國現(xiàn)代化進(jìn)程的重大歷史任務(wù)，通過社會(huì)保障體系建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)人民生活的改善。目前，造成農(nóng)民參保率偏低一個(gè)很重要的原因就是農(nóng)民對(duì)相關(guān)制度政策的了解不夠。許多農(nóng)民根本不知道新農(nóng)保的存在，更談不上了解其內(nèi)容。對(duì)于農(nóng)村居民普遍參加的新農(nóng)合，也很少有農(nóng)民了解合作醫(yī)療保險(xiǎn)中國家、地方和個(gè)人承擔(dān)資費(fèi)的比例、報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)以及最高報(bào)銷限額等問題，這影響了廣大農(nóng)民更好地享受社會(huì)保障權(quán)所帶來的利益。對(duì)于最低生活保障制度，許多農(nóng)民根本不知道申請的標(biāo)準(zhǔn)和程序，有的甚至不知道還有農(nóng)村低保。以上情況的存在，勢必影響農(nóng)民參保的積極性。

廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社保發(fā)展及其具體實(shí)施享有知情權(quán)，地方政府應(yīng)該通過宣傳相應(yīng)的法律法規(guī)告知其權(quán)利和義務(wù)，提高他們對(duì)相關(guān)政策的認(rèn)可度?？梢酝ㄟ^傳統(tǒng)媒體和新媒體、社團(tuán)等不同的渠道，向農(nóng)民宣傳相關(guān)法律制度的內(nèi)容和參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的程序和條件以及以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)最有利等，以此提高廣大農(nóng)民參保的積極性，使其真正享有老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)的社會(huì)保障制度。

4.做好城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的銜接工作

做好城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的銜接，主要是指社會(huì)保險(xiǎn)政策銜接和基金劃轉(zhuǎn)兩個(gè)方面，政策應(yīng)體現(xiàn)出保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的雙向性，基金要體現(xiàn)出勞動(dòng)者繳費(fèi)的連續(xù)性。在實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，可以根據(jù)不同的情況采用不同的保障方式。對(duì)于城市周邊民改居的群體，通過土地出讓金收入、集體經(jīng)濟(jì)積累和個(gè)人繳費(fèi)等方式籌集資金，一次性躉交社會(huì)保障資金，全部納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系［10］;對(duì)于合村并居的農(nóng)民，其出讓的土地納入政府規(guī)劃后，政府除了進(jìn)行房屋改造補(bǔ)貼外，應(yīng)該按照農(nóng)民實(shí)際宅基大小計(jì)算土地增值部分，按照增值部分一次性為農(nóng)民繳納社會(huì)保障金，如果是企業(yè)使用農(nóng)民的宅基地則由企業(yè)繳納。在這里，關(guān)鍵要明確的是在被征地農(nóng)民社會(huì)保障金構(gòu)成上，一定要特別關(guān)注農(nóng)民利益，大部分保障金應(yīng)該從政府和（或）集體補(bǔ)償金中支出，減少農(nóng)民個(gè)人繳納部分。社會(huì)保障金的政府補(bǔ)貼和個(gè)人繳納部分除了一次性繳納，也可以選擇按照年度繳納。與此同時(shí)，應(yīng)建立“社會(huì)保障卡”制度，在“社?？ā鄙辖€(gè)人永久賬號(hào)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，將城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合“三保合一”，由人社部門統(tǒng)一管理，城鄉(xiāng)居民不分身份、不設(shè)門檻，可以自由轉(zhuǎn)換。通過這種城鄉(xiāng)社會(huì)保障銜接方式，能夠加快我國城市化、工業(yè)化和農(nóng)民市民化的進(jìn)程，保持社會(huì)穩(wěn)定。

5.提高商業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面和慈善救助能力

在做好社會(huì)基本保障的同時(shí)，還必須同時(shí)提高對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)和慈善救助補(bǔ)充保障重要性的認(rèn)識(shí)。為提高商業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村的覆蓋面，保監(jiān)會(huì)應(yīng)積極發(fā)展涵蓋種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)房、農(nóng)機(jī)等多個(gè)領(lǐng)域，具有保障適度、保費(fèi)低廉、保單通俗、核保理賠簡單等特點(diǎn)的財(cái)產(chǎn)性小額保險(xiǎn)、意外傷害保險(xiǎn)、定期壽險(xiǎn)等農(nóng)村小額保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，提高商業(yè)保險(xiǎn)在社會(huì)保障體系中的作用。

應(yīng)提高慈善組織的救助能力，對(duì)于確實(shí)因?yàn)?zāi)、因病等造成生活困難的群眾給予及時(shí)的救助。目前，山東省的慈善組織已經(jīng)覆蓋到縣鄉(xiāng)一級(jí)，慈善組織和政府的民政部門基本是一套班子，這就要求政府的民政部門和慈善組織能夠及時(shí)掌握需要救助者的信息，及時(shí)進(jìn)行救助。在善款困難的情況下，可以組織有針對(duì)性的募捐活動(dòng)，給民眾以獻(xiàn)愛心的機(jī)會(huì)，也給被救助者以生命的尊嚴(yán)，以此提高慈善救助在社會(huì)保障中的作用。

四、結(jié) 語

建立與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、覆蓋城鄉(xiāng)居民的、普惠性的社會(huì)保障體系，對(duì)于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義有著非常重要的意義，對(duì)于緩解社會(huì)矛盾、提高農(nóng)民建設(shè)和諧社會(huì)的積極性有極大的促進(jìn)作用。政府應(yīng)加大在農(nóng)村社會(huì)保障中的投入力度，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，完善社會(huì)保障制度，提高農(nóng)民參保的積極性和主動(dòng)性，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度有序接軌，使廣大農(nóng)民共享我國改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

［1］黃清峰，石靜，蔡霞．建國60年中國社會(huì)保障制度變遷路徑分析:基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角［J］．社會(huì)保障研究，2010（3）:60－68．

［2］韓超．山東省德州市共有422萬余農(nóng)民參加“新農(nóng)合”［EB/OL］．［2009－11－22］．http://www．dzwww．com/rollnews/shandong/200911/t20091130_5170044．htm．

［3］趙子祥，王廣林．改善民生重在增加城鄉(xiāng)居民收入:進(jìn)一步增加遼寧城鄉(xiāng)居民收入政策和措施的建議［J］．沈陽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2008（1）:24－28．

［4］人力資源和社會(huì)保障部，國家統(tǒng)計(jì)局．2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］．［2008－02－15］．http://www．moc．gov．cn．

［5］何平，汪澤英．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度發(fā)展的思考［J］．勞動(dòng)保障世界，2010（2）:42－51．

［6］國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司．2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告［EB/OL］．［2010－03－19］．http://www．stats．gov．cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281．htm．

［7］張學(xué)浪，李俊奎．困境與突破:城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建新探［J］．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（3）: 69－73．

［8］林義，林熙．國外農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的新探索及其啟示［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（4）:111－116．

［9］宋生瑛．政策非中性與農(nóng)村社會(huì)保障制度缺失［J］．西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2008（1）:15－19．

［10］李繼延．完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程［J］．新視野，2009（6）:61－62．

Research on rural social security under background of urban and rural integration: a case of Dezhou City

WANG Jun-qiu
（Department of Politics and Law，Dezhou University，Dezhou 253023，China）

Dezhou City has basically established the rural social security system which includes rural minimum living security system，new-type rural cooperative medical care system，and new-type rural social pension insurance system． However，the rural social security system is still weaker than in cities，which needs to be further improved． It is the important objective and content of promoting harmonious development of local economy and society during the coordinating development in urban and rural areas to pefect the rural social security system gradually，and to realize the orderly integration of urban and rural social security systems．

social security; minimum living security; cooperative medical care; social pension insurance; urban and rural integration; fund investment; insurance awareness

C913.7

A

1674－0823（2012）02－0168－06

2011－04－11

山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（08CSHJ04）。

王俊秋（1963－），女，山東臨邑人，教授，主要從事社會(huì)學(xué)、社會(huì)保障等方面的研究。

* 本文已于2011－10－25在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版，DOI為CNKI:21－1558/C．20111025．1534．002，http://www．cnki．net/kcms/detail/21．1558．C．20111025．1534．002．html．

（責(zé)任編輯:郭曉亮）