王海峰

(中共湖南省委黨校副教授、博士)

在集體領(lǐng)導(dǎo)中加強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子能力建設(shè)

王海峰

(中共湖南省委黨校副教授、博士)

政治路線確定之后，干部就是決定的因素。胡錦濤同志指出，“黨員干部是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的骨干力量，領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵所在”。［1］從整體上來(lái)看，當(dāng)前各級(jí)黨組織通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)班子的思想、組織、作風(fēng)和制度建設(shè)的實(shí)踐，領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的能力建設(shè)取得了很大成效。就基層黨組織而言，領(lǐng)導(dǎo)班子和干部領(lǐng)導(dǎo)能力發(fā)揮得如何，直接關(guān)系到一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的快與慢、社會(huì)秩序的穩(wěn)與亂、基層組織建設(shè)的強(qiáng)與弱。領(lǐng)導(dǎo)能力對(duì)于一個(gè)組織而言是至關(guān)重要的，但是，領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)揮和提高必須通過(guò)制度體系和運(yùn)行機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，這是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。缺乏科學(xué)規(guī)范的制度體系和運(yùn)行機(jī)制去保障領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的領(lǐng)導(dǎo)能力，即使有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)能力也未必能夠建設(shè)起來(lái)強(qiáng)大的黨組織。只強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的領(lǐng)導(dǎo)能力而忽視相應(yīng)的制度建設(shè)和機(jī)制建設(shè)，是很難切實(shí)有效地加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)的。推進(jìn)基層黨組織建設(shè)中的制度建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，在集體領(lǐng)導(dǎo)中加強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子能力建設(shè)，是當(dāng)前建設(shè)高素質(zhì)基層黨組織干部隊(duì)伍的科學(xué)選擇。

一、組織制度:領(lǐng)導(dǎo)班子能力發(fā)揮和提高的基本前提

領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的領(lǐng)導(dǎo)能力主要包括整體駕馭能力、科學(xué)決策能力、團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)和凝聚能力、知人善任能力、學(xué)習(xí)新知和自我提高能力、創(chuàng)新能力、依法行政能力、人格魅力與道德感召力等。當(dāng)前基層黨組織建設(shè)中存在的一個(gè)突出問(wèn)題就是單純重視領(lǐng)導(dǎo)能力的建設(shè)，僅僅對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的各種能力進(jìn)行培育和開(kāi)發(fā)，這雖然是必須的，但如果僅僅局限于此的話，就會(huì)使得基層黨組織建設(shè)的努力大打折扣，因?yàn)榫邆漕I(lǐng)導(dǎo)能力是一回事，使得這些能力有效地發(fā)揮出來(lái)并轉(zhuǎn)化為黨組織發(fā)展內(nèi)在的動(dòng)力和活力則是另一回事。

領(lǐng)導(dǎo)班子是在制度的體系中發(fā)揮能力。領(lǐng)導(dǎo)班子是由組織中的若干領(lǐng)導(dǎo)成員根據(jù)組織發(fā)展需要按照組織的基本制度有機(jī)結(jié)合而成的集體。領(lǐng)導(dǎo)班子作為組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，是從組織中選擇優(yōu)秀的人有機(jī)組成一個(gè)集體以實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)和任務(wù)，組織的制度既是維系組織的支撐性力量，也是組織功能發(fā)揮、效應(yīng)產(chǎn)生的表現(xiàn)形態(tài)，組織性和制度性領(lǐng)導(dǎo)班子最為重要的兩個(gè)基本屬性。從領(lǐng)導(dǎo)班子的基本屬性可知，領(lǐng)導(dǎo)班子作為組織的一部分，運(yùn)作的基本原則是組織的制度，運(yùn)作的實(shí)踐形態(tài)也是組織的制度。因此，任何一個(gè)組織的領(lǐng)導(dǎo)班子的能力是在組織的制度中發(fā)揮出來(lái)的，領(lǐng)導(dǎo)班子的能力并不取決于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的能力，而是由規(guī)定組織的制度所決定，也就是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)班子是在制度的體系中發(fā)揮能力的。領(lǐng)導(dǎo)班子將自身置于制度的體系之中，能力才會(huì)發(fā)揮出來(lái);領(lǐng)導(dǎo)班子若是將制度拋到九霄云外，能力不但不能發(fā)揮，反而會(huì)有害于領(lǐng)導(dǎo)集體。從根本上說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)班子與制度的這種關(guān)系是由人與制度關(guān)系的基本原理所決定的。政治生活的主體，歷來(lái)是兩極四大要素所構(gòu)成:一極是人;另一極就是制度。道格拉思·諾思認(rèn)為“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范。”［2］P225－226制度不僅僅包括一個(gè)國(guó)家的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)制度，它還應(yīng)該包涵著特定社會(huì)的傳統(tǒng)習(xí)俗和行為與文化模式以及構(gòu)成制度的規(guī)則、規(guī)定、規(guī)章等。從自然狀態(tài)過(guò)渡到社會(huì)狀態(tài)的契約、原始社會(huì)的不成文協(xié)議、口頭約定、習(xí)慣等等，就是制度的最早形式，這些制度直接規(guī)范著人類的日常行為方式。當(dāng)人類生產(chǎn)不斷進(jìn)步，人類的組織形式也日益不斷發(fā)展，人們?cè)噲D組織更有效的和更優(yōu)良的組織和共同體來(lái)生存，于是國(guó)家應(yīng)運(yùn)而生，國(guó)家的本質(zhì)其實(shí)也是一種制度和組織，它界定個(gè)人權(quán)利和公共權(quán)力的范圍和界限，保障個(gè)人自由和社會(huì)民主的正常運(yùn)行。與此同時(shí)，制度一經(jīng)形成，就能深刻地塑造歷史過(guò)程和個(gè)人生活，并影響其發(fā)展方向。二十世紀(jì)中葉以后，由于人們對(duì)現(xiàn)代政治中的國(guó)家權(quán)力及其制度形式有了比較普遍的共識(shí)，于是不僅僅關(guān)注應(yīng)該建構(gòu)怎樣的制度，還思考如何使現(xiàn)有的制度獲得合理與有效的運(yùn)行，也就是人與制度的不斷互動(dòng)構(gòu)成政治生活的主題:人在完善制度，制度在塑造人。制度塑造人的影響是顯著的:“它完全不必靠對(duì)青年人或老年人進(jìn)行書(shū)本上的教育，就能隨著它所帶來(lái)的不同的活動(dòng)或者不同的環(huán)境而把人變成為積極或者懶惰，兇猛或者溫和，文雅或者野蠻……社會(huì)制度依據(jù)保障的原則今后必然在一切自愿受這些社會(huì)制度有利影響的人們身上產(chǎn)生這種利益?！保?］P221因此，制度被創(chuàng)設(shè)和完善的過(guò)程，也就是制度變遷的過(guò)程，也就意味著人的不斷塑造和解放，人終歸是在制度的環(huán)境和制度的體系中生存和發(fā)展。

制度的權(quán)威保證領(lǐng)導(dǎo)班子的能力發(fā)揮。對(duì)于組織中的領(lǐng)導(dǎo)班子而言，任何行為都是組織的行為，而制度是任何組織的本質(zhì)規(guī)定，組織的行為歸根到底是制度的功能與效應(yīng)的發(fā)揮。因此，領(lǐng)導(dǎo)班子的行為是由制度所規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)班子的能力發(fā)揮體現(xiàn)為保證組織制度的權(quán)威性，制度的權(quán)威保證領(lǐng)導(dǎo)班子的能力有效發(fā)揮。這個(gè)基本判斷是來(lái)自于對(duì)組織學(xué)基本原理的分析。在任何一個(gè)組織中，組織與制度的存在是一個(gè)矛盾體，在一定條件下，制度是組織的保護(hù)力量，制度的健全將給組織帶來(lái)生機(jī)和活力，但在一定條件下，制度也可能成為組織的障礙性力量，制度時(shí)常會(huì)遇到來(lái)自權(quán)力的侵?jǐn)_，甚至是破壞。一旦制度被破壞，組織也往往會(huì)因制度的危機(jī)和失敗而陷入困境和危機(jī)。所以，越是成熟和穩(wěn)定的組織，越是要?jiǎng)?chuàng)造制度來(lái)保護(hù)自身，越是要運(yùn)行規(guī)定組織基本屬性的制度，而且越是要把組織制定的制度固定為權(quán)力和組織自身都無(wú)法輕易改變的一種權(quán)威。［4］P217制度的權(quán)威對(duì)于組織來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的，從一定意義上講，制度的權(quán)威是組織生存和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有制度的權(quán)威，組織就會(huì)一盤(pán)散沙，四分五裂;沒(méi)有制度的權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)班子的能力就失去了最強(qiáng)有力的保障，能力的提高更是無(wú)從談起。制度的權(quán)威對(duì)于組織的意義主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是制度的有效性。有效的制度既可以保證組織內(nèi)每個(gè)成員的權(quán)利和義務(wù)的正常行使，也可以保證組織的主要結(jié)構(gòu)和基本功能得到正常運(yùn)行。制度的有效性保證了組織自身生存和發(fā)展所必需的內(nèi)在穩(wěn)定性;二是制度的不可逾越性。作為組織的制度，一經(jīng)產(chǎn)生和運(yùn)行，任何個(gè)人的行為都不能改變，任何個(gè)人權(quán)利都不能超越制度的規(guī)范，都必須遵守和執(zhí)行制度。制度的不可逾越性保證了組織必須適應(yīng)社會(huì)變遷和社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性，這也是保證組織穩(wěn)定與組織發(fā)展的基本原則。鄧小平在總結(jié)“文化大革命”教訓(xùn)時(shí)就告誡全黨:制度問(wèn)題是關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色的問(wèn)題。他說(shuō):“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！@個(gè)教訓(xùn)是極其深刻的。不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！保?］P333胡錦濤在建黨90周年講話中也明確指出:“90年來(lái)黨的發(fā)展歷程告訴我們，建設(shè)好、管理好一個(gè)有幾千萬(wàn)黨員的大黨，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性?！敝贫鹊臋?quán)威能有效保證領(lǐng)導(dǎo)班子能力的發(fā)揮，而領(lǐng)導(dǎo)班子的能力在實(shí)踐中也主要體現(xiàn)為遵守制度、執(zhí)行制度、保護(hù)制度，使制度落實(shí)和制度到位。制度落實(shí)制度到位的過(guò)程，不僅是確立制度和創(chuàng)設(shè)制度的過(guò)程，而且更重要的是保證運(yùn)行制度和保證制度的功能得以有效發(fā)揮。因?yàn)椋霸谥贫冗\(yùn)行和制度功能到位的條件下，制度就不會(huì)因陷入用制度來(lái)彌補(bǔ)制度失效的惡性循環(huán)之中。一旦陷入這個(gè)循環(huán)，制度的不斷繁殖必將使制度越來(lái)越失去規(guī)范組織行為的能力，從而使組織面臨制度越建，制度化程度越低的窘境?！保?］P220

二、集體領(lǐng)導(dǎo):黨的組織制度體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵制度

有專家統(tǒng)計(jì)指出，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨初步提出和形成了下述具有重大意義的22項(xiàng)制度，這分別是:黨內(nèi)情況通報(bào)制度;黨內(nèi)情況反映制度;重大決策征求意見(jiàn)制度;黨的常委會(huì)向全委會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作的制度;黨的代表大會(huì)代表提案制度;代表提議的處理和回復(fù)制度;市、縣實(shí)行黨代會(huì)常任制度;干部民主推薦制度;干部民主測(cè)評(píng)制度;干部差額考察制度;干部任前公示制度;干部公開(kāi)選拔制度;干部競(jìng)爭(zhēng)上崗制度;全委會(huì)投票表決制度;領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度;黨內(nèi)選舉制度;巡視制度;談話誡勉制度;領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度;質(zhì)詢制;問(wèn)責(zé)制;罷免或撤換制。大體說(shuō)，以上22項(xiàng)制度的前7項(xiàng)屬于黨內(nèi)民主生活方面的制度規(guī)定，第8至第16項(xiàng)屬于干部管理方面的制度規(guī)定，第17至第22項(xiàng)屬于權(quán)力制約監(jiān)督方面的制度規(guī)定。［6］黨內(nèi)民主生活、干部管理和權(quán)力制約監(jiān)督這三大制度體系的形成，有效地加強(qiáng)了黨的制度體系建設(shè)，有力地改進(jìn)了黨的建設(shè)的規(guī)范化、程序化和制度化。但是，在我們黨組織龐大的制度體系中，集體領(lǐng)導(dǎo)是處于高階位的制度，是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，是黨的制度體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性制度。

集體領(lǐng)導(dǎo)是黨委制的根本要求。中國(guó)共產(chǎn)黨在自身的組織制度體系建設(shè)的探索和實(shí)踐中，黨委制是黨內(nèi)最基本的也是最重要的制度，而維系黨委制，同時(shí)也是最能體現(xiàn)黨委制根本性質(zhì)的就是黨內(nèi)的集體領(lǐng)導(dǎo)，集體領(lǐng)導(dǎo)是黨委制的根本要求。集體領(lǐng)導(dǎo)是一種領(lǐng)導(dǎo)方式，它要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)工作中，凡屬重大或全局性的問(wèn)題都要由黨的委員會(huì)集體討論之后決定，而不得由個(gè)人或少數(shù)人專斷。中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)規(guī)定:“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問(wèn)題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎(jiǎng)懲，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論作出決定。黨的委員會(huì)成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé);同時(shí)要關(guān)心全局工作，積極參與集體領(lǐng)導(dǎo)。”［7］1927年中共五大通過(guò)的《組織問(wèn)題決議案》首次明確規(guī)定黨內(nèi)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的原則。1956年，在黨的八大上，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程報(bào)告》中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào):“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度?！窈髲闹醒刖种恋匚瑥那拔谅梦约败妳^(qū)(軍分會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組)、政府黨組、民眾團(tuán)體黨組、通訊社和報(bào)社黨組，都必須建立健全黨委會(huì)議制度，一切重要問(wèn)題(當(dāng)然不是無(wú)關(guān)重要的小問(wèn)題或者已經(jīng)會(huì)議討論解決只待執(zhí)行的問(wèn)題)均須交委員會(huì)討論，由到會(huì)委員充分發(fā)表意見(jiàn)，做出明確決定，然后分別執(zhí)行?！保?］1996年4月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》，這個(gè)試行條例對(duì)地方黨委如何有效地實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的根本組織原則作了比較全面的制度安排:(1)黨的地方各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬全委會(huì)或常委會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)決定的問(wèn)題，必須由集體討論決定。任何個(gè)人或少數(shù)人無(wú)權(quán)決定重大問(wèn)題;(2)黨的地方各級(jí)委員會(huì)決定重要問(wèn)題，應(yīng)充分醞釀?dòng)懻?，然后進(jìn)行表決;(3)全委會(huì)和常委會(huì)必須實(shí)行民主的科學(xué)的決策;(4)黨的地方各級(jí)委員會(huì)應(yīng)向同級(jí)代表大會(huì)報(bào)告執(zhí)行本條例的情況，接受審議。黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，對(duì)同級(jí)黨的委員會(huì)和下級(jí)黨的委員會(huì)及其成員執(zhí)行本條例的情況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。［9］P263－271對(duì)于集體領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐運(yùn)作原則，江澤民作了科學(xué)且準(zhǔn)確的規(guī)定:集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定。這個(gè)原則對(duì)于明確集體領(lǐng)導(dǎo)的組織意義，完善黨委內(nèi)部的議事程序和決策機(jī)制，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)在黨委制中的功效有著重要的指導(dǎo)性意義。集體領(lǐng)導(dǎo)是黨90年發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的正確總結(jié)，實(shí)踐證明，集體領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行得好，黨的方針政策的正確保障性就大，集體領(lǐng)導(dǎo)做得不好，黨的方針政策出現(xiàn)失誤甚至嚴(yán)重錯(cuò)誤就多，集體領(lǐng)導(dǎo)是黨委制最基本的，最為根本性的原則和規(guī)范。

集體領(lǐng)導(dǎo)是民主集中制的必然形式。民主集中制是黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，民主集中制是民主與集中的有機(jī)結(jié)合，民主集中制良性運(yùn)行的必然形式是民主基礎(chǔ)上的集體領(lǐng)導(dǎo)，而不是個(gè)人專制或獨(dú)裁。毛澤東指出:“民主集中制，它是民主的，又是集中的，將民主和集中兩個(gè)似乎相沖突的東西，在一定形式上統(tǒng)一起來(lái)。”［10］P383在黨的七大上，毛澤東進(jìn)一步指出，民主集中制就是“在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主”［11］P1057。鄧小平在1956年明確指出:“民主集中制是我們黨的列寧主義的組織原則，是黨的根本的組織原則，也是黨的工作中的群眾路線在黨的生活中的應(yīng)用?！保?］P225作為黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度形態(tài)，民主是黨的性質(zhì)和宗旨的內(nèi)在要求，集中則是黨的組織體系凝聚統(tǒng)一和黨有效領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)的現(xiàn)實(shí)要求。對(duì)于民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主，劉少奇在黨的七大上表述得十分清楚:“為什么說(shuō)黨的集中制是民主基礎(chǔ)上的集中呢?這就是說(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是在民主基礎(chǔ)上由黨員群眾所選舉出來(lái)并給予信任的，黨的指導(dǎo)方針與決議是在民主基礎(chǔ)上由群眾中集中起來(lái)的，并且是由黨員群眾或者是黨員的代表所決定、然后又由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)協(xié)同黨員群眾堅(jiān)持下去與執(zhí)行的。黨的集中制是建立在民主基礎(chǔ)上的，不是離開(kāi)民主的，不是個(gè)人專制主義。為什么說(shuō)，黨的民主制是在集中指導(dǎo)下的民主呢?這就是說(shuō)，黨的一切會(huì)議是由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)召集的，一切會(huì)議的進(jìn)行是有領(lǐng)導(dǎo)的，一切決議和法規(guī)的制訂是經(jīng)過(guò)充分準(zhǔn)備和仔細(xì)考慮的，一切選舉是有審慎考慮過(guò)的候選名單的，全黨是有一切黨員都要服從的統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的。這就是說(shuō)，黨內(nèi)民主制，不是沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)的民主，不是極端民主化，不是黨內(nèi)的無(wú)政府狀態(tài)?！保?2］P458王貴秀指出:“民主集中制的準(zhǔn)確內(nèi)涵是民主的集中制，其本質(zhì)內(nèi)涵是民主，民主是基礎(chǔ)，是來(lái)源，它規(guī)定著制度的性質(zhì)和方向，而集中則給民主以保障和規(guī)范，同時(shí)又要接受它的制約?！保?3］因此，在民主集中制中，集中是制度的實(shí)際形態(tài)和表現(xiàn)形式，民主則是制度形態(tài)和形式的內(nèi)在屬性規(guī)定。也就是說(shuō)，在民主集中制良性運(yùn)行的前提下，集體領(lǐng)導(dǎo)是這一制度的表現(xiàn)形式。在民主集中制中，集體領(lǐng)導(dǎo)的主要內(nèi)容是:由黨的組織和統(tǒng)一的、正式的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在尊重和保障黨員平等權(quán)利的基礎(chǔ)上，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則形成的正式的、統(tǒng)一的黨的共同意志，包括黨的理論、綱領(lǐng)、章程、制度、紀(jì)律和決定等，并以此作為全體黨員必須服從的統(tǒng)一意志。民主集中制中的集體領(lǐng)導(dǎo)是對(duì)黨員民主權(quán)利的保障和規(guī)范，它反對(duì)無(wú)組織無(wú)紀(jì)律行為，反對(duì)絕對(duì)權(quán)利自由的黨內(nèi)無(wú)政府主義，要求所有的人，不論是領(lǐng)導(dǎo)干部還是普通黨員，都要服從按照多數(shù)人的意見(jiàn)所形成的統(tǒng)一意志與統(tǒng)一行動(dòng)。

集體領(lǐng)導(dǎo)為個(gè)人負(fù)責(zé)提供政治保障。領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人負(fù)責(zé)是民主集中制的題中應(yīng)有之義，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人負(fù)責(zé)，集體領(lǐng)導(dǎo)就徒有虛名，流于形式。但是，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人負(fù)責(zé)的組織前提是集體領(lǐng)導(dǎo)的組織原則和制度機(jī)制，集體領(lǐng)導(dǎo)為個(gè)人負(fù)責(zé)提供有效的政治保障。領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)烧咧g的內(nèi)在邏輯聯(lián)系集中體現(xiàn)為集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)，這既是民主集中制在黨內(nèi)政治生活中的具體體現(xiàn)，也是民主集中制對(duì)黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的客觀要求。作為領(lǐng)導(dǎo)班子的帶頭人和主要負(fù)責(zé)人，必須對(duì)該領(lǐng)導(dǎo)班子的組織、建設(shè)和發(fā)展負(fù)起全責(zé)，擔(dān)負(fù)全責(zé)指的是作為一把手的干部要在集體領(lǐng)導(dǎo)的原則下切實(shí)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，為該組織的團(tuán)結(jié)和整合發(fā)揮積極的引導(dǎo)和推動(dòng)作用。這實(shí)際上指出了各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子必須堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)的組織制度形式，也明確了領(lǐng)導(dǎo)班子切實(shí)堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)是各級(jí)黨組織有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的可靠政治保障。領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人分工負(fù)責(zé)主要是說(shuō)在集體領(lǐng)導(dǎo)下各個(gè)班子成員在其職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展工作。這里就存在一個(gè)集中性與自主性互動(dòng)的邏輯，領(lǐng)導(dǎo)班子的集體領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)出黨組織作為一個(gè)集體必須將各方面的意見(jiàn)和建議集中起來(lái)，進(jìn)而民主地做出決策;作為領(lǐng)導(dǎo)班子組成部分的每個(gè)成員在領(lǐng)導(dǎo)班子中可以就自己職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)提出自己的意見(jiàn)和建議，在領(lǐng)導(dǎo)班子的集體領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮一定的自主性和創(chuàng)造性。在此，自主性是在集中性中實(shí)現(xiàn)的，沒(méi)有集中性，個(gè)人的自主性就無(wú)從談起，集中性是為了保障更加有效的自主性。按照集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)的內(nèi)在邏輯關(guān)系，集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)的良性運(yùn)作形態(tài)應(yīng)是:切實(shí)堅(jiān)持重大事項(xiàng)集體討論，徹底消除“一言堂”式的假民主和“群言堂”式的假集中，做到事事有人管、人人有專責(zé)。［14］集體領(lǐng)導(dǎo)是保證包括全體黨委成員在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)集體重大問(wèn)題的決策主體地位，就是在黨委會(huì)內(nèi)部實(shí)行“少數(shù)服從多數(shù)”的民主原則。個(gè)人分工強(qiáng)調(diào)的是在堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)的前提下，領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人作為具體工作的執(zhí)行主體，必須進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)格的分工負(fù)責(zé)，以保證黨委集體決策的貫徹執(zhí)行。這就表明，在各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部之間存在著辯證的關(guān)系:一方面，積極實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)結(jié)和集體領(lǐng)導(dǎo)的有效實(shí)現(xiàn)，就必須大力提倡和支持領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)能力以及自主性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，并對(duì)其實(shí)行個(gè)人負(fù)責(zé)原則，從而為領(lǐng)導(dǎo)班子帶來(lái)生機(jī)和活力;與此同時(shí)，干部的個(gè)人負(fù)責(zé)原則也必須在集體領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持和貫徹下去，這樣可以保障黨組織決策的真正有效地去落實(shí)，從而為領(lǐng)導(dǎo)班子集體領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)提供可靠的政治保障。

三、機(jī)制運(yùn)作:集體領(lǐng)導(dǎo)中班子能力建設(shè)的實(shí)踐性探索

機(jī)制是指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過(guò)程和方式，機(jī)制是特定的體制和制度在實(shí)際操作中的運(yùn)作形態(tài)。制度需要機(jī)制來(lái)承載和運(yùn)作，沒(méi)有實(shí)際有效的工作機(jī)制，制度只會(huì)變成一紙空文，只會(huì)永遠(yuǎn)掛在墻上。實(shí)踐表明，工作機(jī)制是否科學(xué)有效，極大地影響著各種資源的優(yōu)化配置，極大地影響著領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政能力。客觀而言，當(dāng)前基層黨組織建設(shè)中特別是領(lǐng)導(dǎo)班子與干部領(lǐng)導(dǎo)能力的建設(shè)中仍然存在不少的問(wèn)題，如不善于學(xué)習(xí)，缺乏理論素養(yǎng);思想不解放，缺乏創(chuàng)新意識(shí);黨性不強(qiáng)，缺乏事業(yè)心;實(shí)踐能力差，缺乏開(kāi)拓創(chuàng)新能力;領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制不健全，缺乏有效的監(jiān)督制約，等等。這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重制約著基層黨組織的活力和戰(zhàn)斗力。因此，必須將領(lǐng)導(dǎo)班子能力建設(shè)和黨的組織制度建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，大力堅(jiān)持和完善集體領(lǐng)導(dǎo)制度，探索和創(chuàng)新使集體領(lǐng)導(dǎo)真正運(yùn)轉(zhuǎn)、切實(shí)發(fā)揮功效的工作機(jī)制，在集體領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)關(guān)鍵性的制度建設(shè)中不斷提高基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子能力。

健全基層黨委會(huì)議事決策的運(yùn)行機(jī)制。黨內(nèi)民主生活規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)與決策體制是黨的制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的載體。作為集體領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，黨委會(huì)的確立以及實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程必須以集體領(lǐng)導(dǎo)為根本原則。1980年，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》中就著重闡述了領(lǐng)導(dǎo)體制改革的問(wèn)題，指出權(quán)力過(guò)于集中是領(lǐng)導(dǎo)體制的最大弊端。黨的“集體領(lǐng)導(dǎo)，民主集中，個(gè)別醞釀，會(huì)議決定”的十六字方針是黨內(nèi)民主機(jī)制的具體運(yùn)用，是進(jìn)一步完善黨委內(nèi)部的議事和決策機(jī)制、發(fā)揮好黨委職能、防止權(quán)力專斷的重要方針。黨的十六大報(bào)告指出:“完善黨委內(nèi)部的議事和決策機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮黨的委員會(huì)全體會(huì)議的作用?！?003年召開(kāi)的黨的十六屆三中全會(huì)就將報(bào)告工作列入全會(huì)議程，中共中央政治局嚴(yán)格執(zhí)行了向中央委員會(huì)報(bào)告工作的制度。這些原則和實(shí)踐對(duì)于發(fā)揮好黨委會(huì)的作用有重要的指導(dǎo)意義。新時(shí)期，健全黨的委員會(huì)運(yùn)作機(jī)制主要是以完善自身的功能，提高自身的工作能力，并以走向制度化和規(guī)范化為方向。在具體落實(shí)過(guò)程中，要嚴(yán)格科學(xué)地設(shè)定議事和決策程序，要科學(xué)安排重大事項(xiàng)和程序的運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)格按照程序進(jìn)行。上級(jí)組織部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)集體議事和會(huì)議表決情況的檢查監(jiān)督，積極受理有關(guān)投訴并按規(guī)定做出相應(yīng)的處理。健全會(huì)議表決制，重大問(wèn)題的決策，必須實(shí)行會(huì)議表決，以此體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)集體的意志，這是建立黨委內(nèi)部的議事和決策機(jī)制的核心內(nèi)容。同時(shí)，要推行決策的民主化、科學(xué)化，堅(jiān)持黨委內(nèi)部的決策，堅(jiān)持“從群眾中來(lái)到群眾中去”的決策程序，集思廣益，充分尊重群眾的首創(chuàng)精神，及時(shí)總結(jié)來(lái)自基層和實(shí)踐的豐富經(jīng)驗(yàn)，反映和代表廣大黨員和人民群眾的意愿。要建立健全決策的反饋、調(diào)查制度，在決策的執(zhí)行過(guò)程中要深入基層和群眾中間，認(rèn)真收集決策的實(shí)施情況，便于修正和改進(jìn)決策，開(kāi)展廣泛的調(diào)查研究，不斷提高黨委集體決策的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。當(dāng)前工作重點(diǎn)應(yīng)在兩個(gè)方面:一是要改變一年或者半年召開(kāi)一次全會(huì)的慣例，根據(jù)不同情況適當(dāng)增加全委會(huì)的次數(shù)，定期舉行，形成制度。二是要建立健全黨委全委會(huì)、黨委常委會(huì)、黨委書(shū)記辦公會(huì)的工作制度和運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)要建立健全三者之間以及這三者與黨的代表大會(huì)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，防止職責(zé)不清而導(dǎo)致職權(quán)錯(cuò)位、越位情況的發(fā)生，做到既避免黨委常委中個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)對(duì)常委和黨的委員會(huì)全體會(huì)議的影響，又要保證黨的委員會(huì)全體會(huì)議具體功能的實(shí)現(xiàn)。

健全基層黨委會(huì)內(nèi)部民主生活會(huì)的運(yùn)行機(jī)制。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要參加自己所在黨支部的組織生活會(huì)，還要參加黨委或黨組召開(kāi)的民主生活會(huì)?，F(xiàn)階段，提高黨委民主生活會(huì)的質(zhì)量是今后這項(xiàng)制度建設(shè)的關(guān)鍵，其中需要特別注意兩點(diǎn):一是要嚴(yán)格警惕“家長(zhǎng)制”思想。這是破壞黨內(nèi)民主生活的重要因素，歷史上我黨在這方面的教訓(xùn)極為深刻。今天，家長(zhǎng)制思想和作風(fēng)在一些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部中仍然存在。扭轉(zhuǎn)和改變破壞黨內(nèi)民主的家長(zhǎng)制作風(fēng)，尤其重要的是領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，率先垂范，成為黨的作風(fēng)建設(shè)的模范和先進(jìn)。“領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部要在作風(fēng)建設(shè)中起表率作用，要求下級(jí)做到的，上級(jí)要首先做到，一級(jí)帶一級(jí)，一級(jí)抓一級(jí)，做出榜樣，抓出成效?！保?5］二是嚴(yán)格黨的紀(jì)律和制度面前黨員人人平等的原則。平等是開(kāi)展民主生活的基礎(chǔ)，沒(méi)有平等的地位是無(wú)法使廣大的干部和普通黨員在民主生活上的平等的。

健全干部選拔任用考核激勵(lì)的民主運(yùn)行機(jī)制。以憑實(shí)績(jī)用干部為導(dǎo)向，優(yōu)化配置干部能力資源、增強(qiáng)班子整體效能，是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第一要健全干部選拔任用機(jī)制。按照構(gòu)建選人用人公正機(jī)制的總體目標(biāo)要求，進(jìn)一步擴(kuò)大干部工作中的民主，完善民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民主評(píng)議、任前公示和試用期制度，積極推行差額考察、考察預(yù)告、考察結(jié)果通報(bào)制度，落實(shí)黨員干部和群眾對(duì)干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。進(jìn)一步深化干部人事制度改革，全面推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、黨委全委會(huì)任免干部票決制，建立健全干部推薦責(zé)任制、考察責(zé)任制和用人失誤責(zé)任追究制。第二是完善“下”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系。全面推行領(lǐng)導(dǎo)干部自愿辭職、責(zé)令辭職和引咎辭職制度，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。對(duì)黨政機(jī)關(guān)部分專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，逐步實(shí)行聘任制。研究制定調(diào)整不稱職、不勝任現(xiàn)職干部的制度和辦法，制定和細(xì)化有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、程序，采取誡勉、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、轉(zhuǎn)崗、待崗、離崗培訓(xùn)、離職分流、降職、免職、離崗待退等多種途徑，建立領(lǐng)導(dǎo)干部正常退出機(jī)制。第三是充分發(fā)揮選拔任用干部的激勵(lì)作用。要以擇優(yōu)汰劣為導(dǎo)向，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制。擇優(yōu)汰劣是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)的關(guān)鍵。建立用實(shí)績(jī)說(shuō)話、憑能力上崗的主流導(dǎo)向，增加公選和競(jìng)爭(zhēng)上崗干部的數(shù)量，讓有能力的干部在平等競(jìng)爭(zhēng)中得到檢驗(yàn)，形成優(yōu)秀人才脫穎而出和人盡其才的良好環(huán)境。研究制定破格提拔干部的具體政策措施，大膽破格提拔經(jīng)實(shí)踐證明特別優(yōu)秀的干部。建立領(lǐng)導(dǎo)干部職位分類管理制度，明確每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職位的準(zhǔn)入條件、工資待遇、工作標(biāo)準(zhǔn)和要求，使干部提高能力有明確的預(yù)期。第四是建立能力建設(shè)評(píng)估體系。參照國(guó)家公務(wù)員職位說(shuō)明書(shū)的編制方法，積極探索建立以能力認(rèn)證為重點(diǎn)，以工作實(shí)績(jī)?yōu)楹诵?，以?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等情況為主要內(nèi)容，適用于不同層次、不同類型干部的考察評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過(guò)同類別橫比、同崗位縱比、同要求互比，準(zhǔn)確把握干部德才素質(zhì)的本質(zhì)特征。建立正確運(yùn)用考察評(píng)價(jià)結(jié)果的有關(guān)制度，把考察評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)有效地運(yùn)用到干部的使用、獎(jiǎng)懲、教育、管理、監(jiān)督工作中去，發(fā)揮其鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的作用。五是改革和完善選舉制度。進(jìn)一步加大差額競(jìng)選的力度，擴(kuò)大差額選舉的范圍和差額比例，逐步做到由選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)職位全部實(shí)行差額提名、差額選舉，切實(shí)改變以往選舉中“組織意圖”、“陪選”等形式做法。

健全對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約運(yùn)行機(jī)制。首先，監(jiān)督制約機(jī)制要從事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)入手，在加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督檢查的同時(shí)，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督的作用;其次，定期考核領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部、組織民主評(píng)議、用人情況監(jiān)督檢查、干部任前公示、參加基層單位民主生活會(huì)等形式，發(fā)現(xiàn)苗頭及時(shí)處理。貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理和教育監(jiān)督，樹(shù)立“選好干部是關(guān)鍵，管好班子是重點(diǎn)”的思想，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決，為班子實(shí)現(xiàn)最佳組合和發(fā)揮最大功能提供保證;第三，進(jìn)一步健全完善巡視制度，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)“一把手”的監(jiān)督，巡視組的主要任務(wù)應(yīng)集中在對(duì)“一把手”特別是黨政“一把手”的用人權(quán)、決策權(quán)和審批權(quán)的監(jiān)督上;第四，要強(qiáng)化各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督職能，對(duì)紀(jì)委實(shí)行省以下垂直管理，保障紀(jì)委工作的權(quán)威性。堅(jiān)持和完善上級(jí)黨組織監(jiān)督下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)制，在市以下嘗試建立監(jiān)督工作特派員制度。同時(shí)，綜合運(yùn)用黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多種手段，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部工作圈、生活圈、社交圈和八小時(shí)以外的監(jiān)督，形成事前、事中、事后和工作、生活、學(xué)習(xí)全方位、立體式監(jiān)督體系，確保從制度上規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為。

健全學(xué)習(xí)型政黨所要求的集體學(xué)習(xí)的運(yùn)行機(jī)制。注重把集體決策過(guò)程變成學(xué)習(xí)的過(guò)程，通過(guò)決策中的思想碰撞和意見(jiàn)整合，形成高質(zhì)量決策，實(shí)現(xiàn)共同提高;堅(jiān)持和完善領(lǐng)導(dǎo)班子中心組學(xué)習(xí)制度，采取多種形式保證每個(gè)班子成員都能發(fā)表意見(jiàn)，為集體學(xué)習(xí)貢獻(xiàn)自己的思想;應(yīng)加強(qiáng)班子內(nèi)外和班子成員之間的信息溝通，在班子內(nèi)部及時(shí)交流班子成員所接受到的新信息和形成的新看法，并形成制度。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部能力的機(jī)制建設(shè)和創(chuàng)新，一個(gè)重要的基礎(chǔ)就是要切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的領(lǐng)導(dǎo)能力和水平，當(dāng)前，特別要抓好三個(gè)方面能力的提高:一是提高理論素養(yǎng)。理論素養(yǎng)是領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和能力的靈魂。理論上的成熟是政治上成熟的基礎(chǔ)。提高領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的領(lǐng)導(dǎo)能力，切實(shí)把加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，提高理論素養(yǎng)放在首位。要堅(jiān)持用中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系武裝頭腦，著力提高理論思維和戰(zhàn)略思維能力，樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀。要學(xué)以致用，注重把學(xué)到的科學(xué)理論和新知識(shí)與本地區(qū)的具體實(shí)際聯(lián)系起來(lái)，與當(dāng)前的社會(huì)矛盾聯(lián)系起來(lái)，提高分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力，增強(qiáng)工作的原則性、系統(tǒng)性、預(yù)見(jiàn)性和創(chuàng)造性，使理論學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力和創(chuàng)造力，轉(zhuǎn)化為改造客觀世界的巨大推動(dòng)力。二是提高政策水平?；鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)班子和干部是黨的路線方針政策的重要宣傳員和執(zhí)行者，政策水平如何，關(guān)系到黨的路線方針政策能否有效貫徹到基層和落到實(shí)處。一方面要提高理解把握政策的水平，另一方面必須不折不扣地抓好黨的方針政策的貫徹落實(shí)，更要與本地實(shí)際相結(jié)合，在堅(jiān)持政策大原則不動(dòng)搖的情況下，用足用活政策。三是提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。在新的形勢(shì)下，要加快地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧、快速、健康發(fā)展，對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)班子和干部來(lái)說(shuō)，如何確立、找準(zhǔn)發(fā)展的定位和思路，如何統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)各方，推進(jìn)協(xié)調(diào)、可持續(xù)、跨越式發(fā)展是關(guān)鍵。

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