田星亮

（蘭州商學(xué)院圖書館，甘肅蘭州 730020）

日本福島核泄漏事故對公共危機(jī)管理的啟示

田星亮

（蘭州商學(xué)院圖書館，甘肅蘭州 730020）

研究了福島核泄漏事故中日本政府和企業(yè)在危機(jī)管理中出現(xiàn)的問題，分析歸納出其對公共危機(jī)管理的啟示，認(rèn)為普及危機(jī)意識、危機(jī)管理常態(tài)化、危機(jī)信息公開化、危機(jī)協(xié)理多元化、危機(jī)決策合理化是應(yīng)對公共危機(jī)的重要手段。

日本福島；核泄漏事故；公共危機(jī)管理；啟示

日本“3．11”特大地震與海嘯的爆發(fā)，給當(dāng)?shù)卦斐闪藝?yán)重的次生災(zāi)害。受此波及，福島第一核電站多個機(jī)組發(fā)生故障并出現(xiàn)不同程度的核泄漏，導(dǎo)致周邊生態(tài)環(huán)境受到大面積核污染。事故發(fā)生后，我國大部、美國西海岸乃至歐洲部分國家相繼監(jiān)測到放射性物質(zhì)，一度引起國際社會的密切關(guān)注。

由于核能的安全隱患不可預(yù)見，其潛在的風(fēng)險極大。一旦超出人類的控制范圍，核事故所帶來的災(zāi)難不僅破壞自然、影響環(huán)境，更會直接威脅人類的自身安全。就管理而言，核電站的運(yùn)行事關(guān)公共安全，應(yīng)當(dāng)有更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。不但需要有嚴(yán)格的法律來規(guī)范核技術(shù)的應(yīng)用，而且還強(qiáng)調(diào)在監(jiān)督管理、信息透明、應(yīng)對機(jī)制上，甚至于選址上，都應(yīng)有超出常規(guī)的周密考慮。事實(shí)卻是，在這次核泄露危機(jī)中，作為運(yùn)營方東京電力總公司飽受外界批評，不但日本首相菅直人嚴(yán)厲斥責(zé)其緩報(bào)爆炸事故，外媒也披露其多次篡改安全記錄，隱瞞安全事故。在持續(xù)關(guān)注事態(tài)進(jìn)展的同時，媒體對日本政府的救災(zāi)措施也提出了質(zhì)疑。有分析指出，日本在核泄露事故面前表現(xiàn)出的不是“危機(jī)管理”，而是“管理危機(jī)”。而據(jù)《北京青年報(bào)》消息：在日本共同社公布的一項(xiàng)民意調(diào)查結(jié)果顯示，對福島第一核電站泄漏危機(jī)，58．2%的民眾認(rèn)為政府應(yīng)對不力，其中19．6%的民眾完全不認(rèn)可政府，38．6%的民眾非常不認(rèn)可；僅有4．9%的民眾表示相當(dāng)認(rèn)可，34．4%的民眾說，他們在一定范圍內(nèi)“積極評價”政府［1］。

福島核泄漏事故表明，對于類似這樣重大的公共危機(jī)，政府應(yīng)高度重視并加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急和管理機(jī)制的建立健全，即結(jié)合本國實(shí)際，建立一套完善的事故應(yīng)急體系，包括應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)的成立，應(yīng)急預(yù)案的制定，應(yīng)急培訓(xùn)和演習(xí)，應(yīng)急救援行動的響應(yīng)，現(xiàn)場污染控制和清潔，應(yīng)急終止和善后處理等內(nèi)容。同時在相關(guān)法律法規(guī)的保障與支持下，將其盡快建立起來并付諸實(shí)施。盡管到目前為止，日本核泄漏事故的后續(xù)發(fā)展仍無法確定，但其帶來的諸多警示卻值得世界各國加以重視。顯然，有效應(yīng)對公共危機(jī)任重而道遠(yuǎn)，需要不斷吸取教訓(xùn)，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)。筆者以為，本次日本福島核泄漏事故對公共危機(jī)管理有如下啟示。

一、危機(jī)意識的普及化

公共危機(jī)管理是對一個城市、一個國家和社會應(yīng)對能力的綜合考驗(yàn)。由于我們長期處于和平、安定的社會環(huán)境之中，對可能出現(xiàn)的危機(jī)缺乏防范意識，存在麻痹和僥幸心理，加之官本位思想嚴(yán)重，恐懼和消極回避普遍泛濫，從而埋下了危機(jī)蔓延的隱患，失去處理此類事件的最佳時機(jī)。一旦發(fā)生大規(guī)模的公共危機(jī)事件，如何迅速控制局勢，穩(wěn)定人心，避免引起社會恐慌，對政府是一個巨大的考驗(yàn)。特別是我國，正處于加速轉(zhuǎn)型期，也是各類危機(jī)事件的頻發(fā)期。面對錯綜復(fù)雜的行政生態(tài)環(huán)境，政府應(yīng)首當(dāng)其沖，樹立敏銳的公共危機(jī)意識，居安思危，盡可能將危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)。當(dāng)危機(jī)來臨時，能夠及時采取有效措施，早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告并積極行動，把造成的損失和沖擊降至最低點(diǎn)。

此次引發(fā)的日本國內(nèi)核危機(jī)，使得全球出現(xiàn)了多起因恐慌情緒導(dǎo)致的“反應(yīng)過度”的事件。美國在日本震后第二天就出現(xiàn)了搶購含碘食物的現(xiàn)象；日本官房長官枝野幸男宣稱，不僅在福島第一核電站周邊的撤離區(qū)，包括東北部沿海的鄰近地區(qū)，物資也被搶購一空。與此同時，在中國的多個城市，由公眾的盲從心理導(dǎo)致的一場搶鹽風(fēng)波也毫無征兆地從天而降?？梢?，公眾缺乏基本的科學(xué)常識，對危機(jī)事件的認(rèn)識不到位，準(zhǔn)備不充分是上述現(xiàn)象發(fā)生的關(guān)鍵所在。

危機(jī)意識的普及，需要不斷增強(qiáng)廣大公眾應(yīng)對危機(jī)的意識和能力，包括在中小學(xué)乃至大學(xué)全面開展系統(tǒng)化的危機(jī)應(yīng)對素質(zhì)教育課程，定期進(jìn)行公共危機(jī)情景訓(xùn)練。在全民危機(jī)培育方面，要提倡城市安全教育，創(chuàng)建社區(qū)“安全文化”。對于重大事件和熱點(diǎn)地區(qū)則可實(shí)行超前模擬和多重方案演示，并提供有針對性的危機(jī)處理預(yù)案。通過長期而廣泛的宣傳和教育，特別是預(yù)防、避險等知識的傳播，以激發(fā)公眾的社會責(zé)任感，提高全民的自救互救能力。在我國汶川地震中，與受災(zāi)最為慘烈的北川縣毗鄰的安縣桑棗中學(xué)，由于平時就重視避險意識教育，在危機(jī)發(fā)生時，全校按照以往應(yīng)急演練的經(jīng)驗(yàn)，僅用1分36秒，就有序疏散2000多名師生，創(chuàng)造了零傷亡的奇跡，因而被廣大網(wǎng)民譽(yù)為“史上最牛中學(xué)”。

意識是行為的先決條件，“危機(jī)意識是危機(jī)事件預(yù)警和防控的基礎(chǔ)”［2］。推動全民自然科學(xué)知識與危機(jī)意識的普及，是當(dāng)前乃至今后社會發(fā)展面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

二、危機(jī)管理的常態(tài)化

越是重大危機(jī)事件，越是彰顯國家、政府的作用。如果政府不能夠有效地防范和控制危機(jī)的發(fā)生，或者及時修正危機(jī)問題帶來的困境，那么政府將失去實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)條件，甚至將危及政府統(tǒng)治權(quán)力本身［3］。公共危機(jī)管理并非是從危機(jī)發(fā)生的那一刻才開始，在此之前的日常行政行為和個人社會習(xí)慣，是決定政府和公眾應(yīng)對危機(jī)的最重要因素。而公共危機(jī)的處理機(jī)制是否迅速有效，則是政府日常行政行為的自然結(jié)果。實(shí)際上，危機(jī)管理的常態(tài)化就是政府把危機(jī)管理視為常態(tài)管理，在危機(jī)發(fā)生前就做好對可能的危機(jī)誘發(fā)因素的識別和監(jiān)控工作。

當(dāng)前，“危機(jī)管理的思路背后隱藏的理念仍然是危機(jī)事件是偶發(fā)的、是個別的，因此，可以采用‘滅火’方式來處理”［4］。危機(jī)發(fā)生后，臨時成立應(yīng)急機(jī)構(gòu)，或把應(yīng)急任務(wù)暫時委托給某個政府部門，頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳?，F(xiàn)有公共危機(jī)管理體制的缺陷主要體現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急法制、應(yīng)急體制和運(yùn)行機(jī)制方面的不健全和不完善，時常出現(xiàn)各地區(qū)應(yīng)急預(yù)案適用性不足、互相模仿、忽視實(shí)際的現(xiàn)象，使應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，部門協(xié)調(diào)不順暢，危機(jī)狀態(tài)下的社會動員能力較弱等諸多問題不斷出現(xiàn)。

隨著危機(jī)事件的日益肆虐，人們逐漸意識到“這種緊急狀態(tài)只是暫時的，由危機(jī)引發(fā)的政府職能建設(shè)則是一個長期的過程，是需要在常態(tài)下進(jìn)行不斷完善的工程”［5］。有學(xué)者指出，“要堅(jiān)持‘預(yù)防與應(yīng)急并重’的原則，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理的常態(tài)化，構(gòu)建完善的危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)”［6］。從被動應(yīng)急到主動防范，用新危機(jī)管理原則替代舊規(guī)則，危機(jī)管理能力和公眾溝通能力同時提高，加強(qiáng)社會監(jiān)管體系建設(shè)，才能使公共危機(jī)管理水平邁向更高層次。我國公共危機(jī)問題專家薛瀾教授曾多次強(qiáng)調(diào)，要在中央與地方政府建立常設(shè)性的危機(jī)管理部門與綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并制定權(quán)責(zé)明晰的危機(jī)反應(yīng)機(jī)制。而對于已發(fā)生的危機(jī)事件，要設(shè)立第三方性質(zhì)的獨(dú)立調(diào)查制度，公正甄別事件誘因，并建立有效的公共危機(jī)溝通機(jī)制。

縱觀日本核電事故的全過程，人們不難發(fā)現(xiàn)：整個核泄漏的全球擴(kuò)散過程，并不來源于人類對核技術(shù)本身的利用和防護(hù)，而來源于在危機(jī)處理過程中，企業(yè)和政府處理措施的失當(dāng)。這再次提醒我們，后危機(jī)時代，公共危機(jī)管理的常態(tài)化十分必要。

三、危機(jī)信息的公開化

信息的公開透明是公共危機(jī)管理的重要環(huán)節(jié)。這必然要求政府盡可能網(wǎng)羅整個事件的進(jìn)展動向，并在第一時間準(zhǔn)確而充分地向社會公眾公布相關(guān)信息，確保公眾的知情權(quán)，培養(yǎng)公眾的信息承受能力，使公眾能夠?qū)ρ矍暗奈C(jī)做出理性判斷，從而穩(wěn)定公眾情緒，引導(dǎo)全社會在危機(jī)面前形成合力，贏得廣大公眾的理解和支持，有效應(yīng)對公共危機(jī)。

然而，關(guān)于公共危機(jī)管理信息公開問題，始終隱匿著兩大軟肋：一方面，公共部門不能及時向公眾發(fā)布其所掌握的危機(jī)信息，人為造成了嚴(yán)重的“信息不對稱”，致使公眾無法全面、真實(shí)地了解危機(jī)現(xiàn)狀，從而貽誤了處理危機(jī)的最佳時機(jī)；另一方面，所發(fā)信息的不全面、不準(zhǔn)確，致使“小道消息”甚至“假新聞”在公眾中迅速傳播和擴(kuò)散，從而引發(fā)嚴(yán)重的群體性恐慌，加劇了危機(jī)的嚴(yán)重程度［7］。

福島核電站爆炸伊始，東京電力總公司就出于自身目的掩飾了核泄漏的相關(guān)信息，致使政府對災(zāi)情的判斷產(chǎn)生偏差，完全低估了這一事件對人類及生態(tài)系統(tǒng)可能帶來的嚴(yán)重后果，并未及時啟動國家應(yīng)急救援響應(yīng)。在國際原子能機(jī)構(gòu)看來，由于日本所提供的信息不準(zhǔn)確，以至于無法及時提供有效幫助，而福島核危機(jī)的影響卻已通過各種渠道跨越國界蔓延到全球。經(jīng)驗(yàn)表明，隱瞞、淡化危機(jī)信息只會使事態(tài)趨于嚴(yán)重和復(fù)雜，且更不利于公共危機(jī)事件的解決和處理。危機(jī)信息的公之于眾，需要徹底擯棄欺上瞞下、信息封鎖的陋習(xí)，使及時、公開、透明的公共危機(jī)處理模式得以制度化。

面對日本核泄漏事故，中國政府則高度重視、積極應(yīng)對。環(huán)保部立即啟動了全國輻射環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，并通過其網(wǎng)站和媒體向公眾發(fā)布監(jiān)測結(jié)果；迅速對國內(nèi)核電廠進(jìn)行“體檢”，并第一時間公開信息，以回應(yīng)公眾的關(guān)切；此外，中國還通過外交部表態(tài)促請日本及時準(zhǔn)確通報(bào)災(zāi)情。這是近年來中國首次應(yīng)對境外環(huán)境危機(jī)事件，其及時、開放、負(fù)責(zé)的姿態(tài)受到了公眾的贊許?？梢钥闯?，在迅速平息“搶鹽潮”之后，中國應(yīng)對日本核危機(jī)影響的透明度明顯提升，而沒有落入以避免公眾恐慌為由進(jìn)行暗箱應(yīng)對、隱瞞信息的窠臼。在多地測出微量放射性物質(zhì)的消息公布后，公眾由高度關(guān)注逐步回歸理性。此次事件無疑是對政府公共危機(jī)管理水平的一次檢驗(yàn)，個中經(jīng)驗(yàn)值得思考和珍視。

四、危機(jī)協(xié)理的多元化

不確定性是公共危機(jī)事件的突出標(biāo)志。這種“不確定性使得危機(jī)的預(yù)防和處置需要引入和調(diào)動更廣泛的社會力量和資源，進(jìn)行公共危機(jī)的協(xié)同治理”［8］。在應(yīng)對未來危機(jī)的過程中，形成的將是一個以公民社會為核心、多元互動的危機(jī)決策網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，未來的公共事務(wù)管理主體也必將是一個動態(tài)性、柔性化的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作系統(tǒng)［9］。這意味著，政府不再是公共危機(jī)管理的唯一主體，而是需要企業(yè)、非政府部門等所有社會組織以及公民個人的共同參與。

著名管理學(xué)者勞倫斯巴頓曾經(jīng)指出：“世界上沒有一個不受災(zāi)害威脅的安全港?！保?0］任何地點(diǎn)發(fā)生的局部危機(jī)，在技術(shù)網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)散效應(yīng)的作用下，都可能很快成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)而轉(zhuǎn)化為全球性的公共危機(jī)，由此帶來社會秩序的巨大震蕩和社會財(cái)富的巨大損失［9］。福島核泄漏事故從一開始就超出日本政府的危機(jī)管理能力，轉(zhuǎn)化成了一場全球性災(zāi)難。災(zāi)難中，超越國界和種族守望相助的感人場面比比皆是，而面對國際援助，日本政府卻態(tài)度曖昧。國際社會如何做到密切配合，共同應(yīng)對全球化危機(jī)，是一個更具挑戰(zhàn)性的問題。核時代公共危機(jī)呈現(xiàn)出復(fù)雜化、國際化等新特點(diǎn)。構(gòu)建合作、分權(quán)與共治的網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制，加強(qiáng)國際合作，既是一種客觀必然，也具有現(xiàn)實(shí)可能，是政府危機(jī)協(xié)理的新選擇。

公共危機(jī)管理更應(yīng)重視大眾傳媒所扮演的“協(xié)理”角色，發(fā)揮其社會公器的作用，實(shí)現(xiàn)公眾的自我響應(yīng)。在西方，大眾傳媒被視為是現(xiàn)代社會中除立法、行政和司法之外不可或缺的“第四權(quán)力”，具有獨(dú)立的價值立場，在社會沖突中扮演公正的角色。危機(jī)處理中，大眾傳媒要充分行使自身職責(zé)，將真實(shí)客觀的消息及時傳遞給受眾。值得一提的是，面對此次震撼性的災(zāi)難，日本媒體的表現(xiàn)可圈可點(diǎn)?！皼]有眼淚，沒有生死離別，沒有背景音樂”，報(bào)道風(fēng)格顯得尤為平靜。身處這樣的輿論環(huán)境，使得日本公眾少了些許情感波動，多了幾分應(yīng)對危機(jī)的自信，受災(zāi)后的情緒也因而得以穩(wěn)定。

總之，危機(jī)協(xié)理多元化是大勢所趨。公共危機(jī)管理實(shí)踐中，既需要政府、非政府組織等傳統(tǒng)治理主體的共治，也要更加重視國際合作與大眾傳媒的參與。

五、危機(jī)決策的合理化

合理決策即科學(xué)決策。公共危機(jī)管理，只有遵循科學(xué)的決策程序和方法，才能獲得最佳的決策效果。決策合理，則有利于事態(tài)的迅速掌控，避免危機(jī)的發(fā)生；反之，決策不合理，甚至于決策錯誤，必然會導(dǎo)致公共危機(jī)的擴(kuò)大和蔓延，嚴(yán)重干擾公眾正常的社會生活，影響地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

從當(dāng)前危機(jī)決策的實(shí)踐來看，普遍存在以下幾方面的問題：第一，決策信息的收集和處理工作存在著信息不全和信息失真現(xiàn)象。而信息的全面準(zhǔn)確對決策的正確程度起著決定性作用。第二，決策方案的設(shè)計(jì)“粗而不細(xì)”、專業(yè)化程度較低，難以從實(shí)質(zhì)上化解危機(jī)。第三，決策方案的選擇存在著民主化程度低的問題，在一些決策中，往往強(qiáng)調(diào)“集中”有余而強(qiáng)調(diào)公眾參與決策的“民主”不夠［11］。由于公共危機(jī)具有事發(fā)突然、信息不充分、影響嚴(yán)重等特性，日本政府在此次核泄漏事故初期顯得茫然不知所措，更未在第一時間作出合理決策而錯失良機(jī)，使本已惡化的局面雪上加霜。面對已然發(fā)生的事故，我們是否能如此反思：危機(jī)決策雖然要求分秒必爭，但仍須遵循科學(xué)的決策程序，它該省的不是決策步驟，而只是花在每個步驟上的時間。同樣，危機(jī)決策信息不足的制約條件，不應(yīng)成為草率做出決策的借口，它可以通過平時做好信息收集和處理工作來解決。

決策是行動的前提，其目的是為行動提供方案。危機(jī)決策的合理化，首先要做好事前的基礎(chǔ)性工作，如注意收集、整理和分析與公共危機(jī)有關(guān)的信息；其次要根據(jù)危機(jī)事件的情勢，借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和方法，實(shí)現(xiàn)決策方式從少數(shù)人決策向民主決策轉(zhuǎn)變、經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變，以確保決策的正確性和可行性；再次要遵循既定的決策程序，盡量不要省略決策步驟；最后要發(fā)揚(yáng)民主，采用適當(dāng)方式和途徑聽取社會公眾、團(tuán)體、專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)的意見。將科學(xué)的應(yīng)對策略納入今后領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)決策的培訓(xùn)體系，建立應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的示范型平臺，特別是關(guān)注對關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)崗位人員的系統(tǒng)培訓(xùn)，不僅是技術(shù)上的培訓(xùn)，更需要有決策和心理應(yīng)對的培訓(xùn)。

全球化時代，危機(jī)已經(jīng)成為政府行政環(huán)境的常態(tài)，這給科學(xué)發(fā)展與和諧社會建設(shè)帶來諸多不穩(wěn)定因素。公共危機(jī)對決策者來說，既是不可回避的具有政治風(fēng)險的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，也是不可多得的考驗(yàn)綜合執(zhí)政能力的政治機(jī)遇［12］。而眼下日本核電災(zāi)難的發(fā)展軌跡，一步步突破人類現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)和想象，在逼迫各國政府拿出應(yīng)對之策的同時，也推動著不同國籍、不同膚色和語言的人們，對人類歷史上所遭遇的全球性危機(jī)做出全面地梳理。

［1］何德功．日本核泄漏波及他國，危機(jī)應(yīng)對方式遭質(zhì)疑［N］．北京青年報(bào)，2011－03－28（A3）．

［2］徐樸．政府公共危機(jī)管理面臨的主要問題與對策思考［J］．中共四川省委省級機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)，2010（4）：29．

［3］薛瀾．危機(jī)管理：轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)［M］．北京：清華大學(xué)出版社，2003：9．

［4］劉亞平，顏昌武．從“變化”走向“進(jìn)步”：三聚氰胺事件的啟示［J］．武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會科學(xué)版，2011（2）：81．

［5］吉青．后危機(jī)時期對常態(tài)下政府職能建設(shè)的思考［J］．甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（49）：25．

［6］汪大海．公共管理學(xué)［M］．北京：北京師范大學(xué)出版社，2009：128．

［7］郭銳．政府危機(jī)管理中的外部溝通與合作問題［J］．長江論壇，2007（4）：51．

［8］沙勇忠，解志元．論公共危機(jī)的協(xié)同治理［J］．中國行政管理，2010（4）：73．

［9］張勤，王妍，馬海韻，等．現(xiàn)代公共管理概論［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2010：338．

［10］勞倫斯·巴頓．組織危機(jī)管理［M］．符彩霞，譯．北京：清華大學(xué)出版社，2002：22．

［11］張國慶．公共行政學(xué)［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2007：254．

［12］余瀟楓．非傳統(tǒng)安全與公共危機(jī)治理［M］．杭州：浙江大學(xué)出版社，2007：2．

【責(zé)任編輯 王立欣】

Enlightenment of Japanese Nuclear Accident in Fukushima for Public Crisis Management

TIAN Xing－liang
（Library，Lanzhou University of Finance and Economics，Lanzhou 730020，China）

Problems in crisis management taken by the Japanese government and enterprises during the Fukushima Daiichi nuclear leakage accident are researched and its revelation to public crisis management is analyzed and summarized indicating that the popularization of crisis consciousness，normality and publicity of management and information，as well as diversity of crisis assistance and rationalization of decision－making are major means to tackee with public crisis．

Fukushima in Japan nuclear accident；public crisis management；enlightenment

D 63

A

1008－3863（2012）03－0025－04

2012－02－24

國家社會科學(xué)基金資助項(xiàng)目（11BGL082）。

田星亮（1979－），男，甘肅隴南人，蘭州商學(xué)院館員。