王子昀

（山西大學(xué) 法學(xué)院，山西太原 030006）

伴隨著新公共管理（New Public Management）的改革風(fēng)潮，良好行政作為一項(xiàng)權(quán)利在歐盟及其成員國(guó)法律中的確立，政府的職能和職責(zé)也在發(fā)生著悄然改變，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)開(kāi)始重新思考行政法在政府改造運(yùn)動(dòng)（reinventing government movement）［1］中的積極作用，并且從組織改造和行政決策方面重新調(diào)整政府與公民間的互動(dòng)和合作關(guān)系，以更透明的、更有活力的、動(dòng)態(tài)的決策程序與內(nèi)容，有效地成就公共目的和達(dá)到公共利益的最大程度實(shí)現(xiàn)。一個(gè)全新的以公共服務(wù)為職責(zé)、以透明化正當(dāng)程序?yàn)槟Ｊ降恼芾硇蛻B(tài)正在逐漸形成。國(guó)家是由政府、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)三方面組成的，在一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好的國(guó)家，一個(gè)以法治為目標(biāo)、以良法善治為核心建設(shè)的政府具備了透明性、公開(kāi)性、責(zé)任性、自反性和可理解性，同時(shí)以良好行政為管理目標(biāo)的社會(huì)有著積極參與公共政策制定的、有知識(shí)的公民和社會(huì)組織。

一 良好行政是行政法治化向良法善治發(fā)展［2］的必要路徑

一國(guó)的行政管理涉及社會(huì)事務(wù)的各個(gè)方面，并且同時(shí)擁有制定政策法規(guī)、在其職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)督國(guó)家法律和各項(xiàng)政策措施的執(zhí)行以及對(duì)公共事務(wù)做出處理決定的權(quán)力。建立良好的行政管理機(jī)制和良好的行政管理模式是政府管制改革的核心目標(biāo)，而良好的行政管理最終將取決于公眾的認(rèn)可與遵從、政府的責(zé)任能力和公共利益的達(dá)成。良好的行政管理作為一項(xiàng)權(quán)利出現(xiàn)在歐盟及其成員國(guó)的法律文本中，是行政官員們的行政行為的檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)作為一項(xiàng)原則指導(dǎo)著行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)能和職責(zé)的運(yùn)行，它的本質(zhì)就是為了公共利益的最大化實(shí)現(xiàn)和國(guó)家管理體系的良性運(yùn)作。在幅員遼闊、差異巨大、高度復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中命令的管制越來(lái)越失去其應(yīng)有的實(shí)效。［3］行政治理的概念開(kāi)始進(jìn)入到行政法學(xué)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。不同于過(guò)去的單一控制管理模式，治理（governance）更傾向于管理方和被管理方的協(xié)調(diào)合作以及雙方的良性互動(dòng)，這種管理模式更加關(guān)注的是正當(dāng)?shù)倪^(guò)程和公眾的參與以及雙方意見(jiàn)的統(tǒng)一，增強(qiáng)被管理方對(duì)行政決定和公共政策的認(rèn)同感，行政權(quán)力機(jī)關(guān)和官員們?cè)谂c公眾的協(xié)商和質(zhì)證過(guò)程中增加其社會(huì)管理的責(zé)任感，是國(guó)家和市民社會(huì)共同治理各項(xiàng)事務(wù)的管理模式。

根據(jù)《歐洲良好行政行為法》的規(guī)定，良好的行政治理從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)需要實(shí)現(xiàn)公民的四項(xiàng)基本權(quán)利［4］:第一，每個(gè)人都有權(quán)獲得歐洲共同體各組織和機(jī)構(gòu)對(duì)其公正、公平的對(duì)待并在合理時(shí)間內(nèi)處理其事件;第二，上述權(quán)利包括:聽(tīng)證權(quán)、取得信息權(quán)、獲得行政機(jī)關(guān)對(duì)決定的解釋權(quán);第三，每個(gè)人在權(quán)益受損時(shí)有獲得救濟(jì)的權(quán)利;第四，每個(gè)人有使用自己語(yǔ)言的權(quán)利并有權(quán)得到相關(guān)組織用同種語(yǔ)言的回復(fù)。這些基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)結(jié)果需要行政機(jī)關(guān)公開(kāi)透明的正當(dāng)程序，依靠的是公眾的參與和行政官員們對(duì)人民的責(zé)任心，還要依靠行政機(jī)關(guān)及其官員們對(duì)公民建議的積極回應(yīng)。作為行政治理的原則，良好行政的基本要素應(yīng)該包括以下內(nèi)容:

1.行政行為的合法性（legitimacy）。這種合法性不單純指遵循國(guó)家的法律和一切國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)范，因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和全球化的加深，國(guó)家行政管轄范圍擴(kuò)大，自由裁量權(quán)隨之膨脹，立法的內(nèi)容往往跟不上社會(huì)的發(fā)展變化使得行政管理行為常常無(wú)法可依，所以建立一套國(guó)家與社會(huì)所共同認(rèn)可的原則指導(dǎo)體系，以公共利益為導(dǎo)向的原則也是行政行為所應(yīng)遵循的范疇，才是行政行為合法性在良善治理中的應(yīng)有之意。

2.透明化的正當(dāng)程序（openness and transparency）。行政行為的透明化要求行政機(jī)關(guān)開(kāi)放政府資訊，并在有關(guān)當(dāng)事人請(qǐng)求閱覽相關(guān)資料的同時(shí)提供相應(yīng)的服務(wù)如解釋、回答咨詢等。政府與公民間的“專(zhuān)業(yè)不對(duì)稱”（professional asymmetry）［5］要求擁有資訊與專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)的政府機(jī)關(guān)能提供更詳細(xì)的服務(wù)以幫助個(gè)人解讀可以公開(kāi)的政府文件，讓公民能更深入了解與自身利益相關(guān)的資料，同時(shí)理解政府的運(yùn)轉(zhuǎn)模式。透明化的正當(dāng)程序在良好行政過(guò)程中已經(jīng)不僅僅是公開(kāi)資訊的行為，還包括了讓管理相對(duì)方理解文件和相關(guān)資料的職責(zé)。另一方面，公開(kāi)的行政過(guò)程能讓公眾在了解政府的運(yùn)作模式后作出有利于自身利益的對(duì)應(yīng)措施以回應(yīng)行政管理職權(quán)，降低官員們?yōu)樽约夯蛴嘘P(guān)人員謀利的可能，強(qiáng)化管理機(jī)關(guān)和公民的相互信任度，從而達(dá)到管理的順利進(jìn)行并降低管理成本的支出。［6］49

3.公眾的參與（public participation）。行政的正當(dāng)性在民主國(guó)家建立之初要依賴于國(guó)會(huì)的授權(quán)和國(guó)會(huì)制定法律的規(guī)范，這種“傳送帶式”［7］的行政行為體現(xiàn)代議制民主的國(guó)家管理模式。但是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的復(fù)雜多樣促使行政機(jī)關(guān)在面對(duì)越來(lái)越精細(xì)和龐雜的管理事務(wù)開(kāi)始傾聽(tīng)來(lái)自專(zhuān)業(yè)人士的意見(jiàn)和建議，從專(zhuān)家意見(jiàn)到聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，專(zhuān)業(yè)參與到相關(guān)利益公民的直接參與，是行政管理機(jī)關(guān)和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)在管理出現(xiàn)困難時(shí)所積極改善的結(jié)果。民主代理的管理模式不再是單一的正當(dāng)行政管理路徑，公民的積極參與和專(zhuān)家們的咨詢意見(jiàn)使得行政機(jī)關(guān)能獲得更專(zhuān)業(yè)更有效的資料，并在此基礎(chǔ)上作出更符合經(jīng)濟(jì)效益和公共利益的決定和政策。同時(shí)，公民的參與提升了個(gè)人的認(rèn)同感和被尊重意識(shí)，增強(qiáng)了對(duì)行政決定和公共政策的認(rèn)可，增進(jìn)了對(duì)行政管理權(quán)力機(jī)構(gòu)的信任度，提高了行政管理的順暢和效率。

4.問(wèn)責(zé)性（accountability）。行政管理機(jī)關(guān)在透明化的行政過(guò)程中，不僅僅是提供專(zhuān)業(yè)的資料和與當(dāng)事人相關(guān)的文件，同時(shí)有責(zé)任和義務(wù)解答當(dāng)事人的提問(wèn)以便當(dāng)事人真正理解所接觸的文件和資料，在此基礎(chǔ)上，權(quán)力機(jī)關(guān)有責(zé)任督促有關(guān)事項(xiàng)的有效完成。透明的行政程序是行政機(jī)關(guān)提高服務(wù)質(zhì)量的必然過(guò)程，公眾的參與是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其官員們行為合法性與正當(dāng)性的必要機(jī)制，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的行政問(wèn)責(zé)制將會(huì)提高行政結(jié)果的效能，達(dá)到善治行政的最終目的。

5.適當(dāng)性原則（proportionality）和連貫性原則（consistency）。行政權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該以公正合理為準(zhǔn)則，以中立態(tài)度公平地對(duì)待相關(guān)當(dāng)事人，在作出行政決定的過(guò)程中不能有任何偏私傾向，尊重當(dāng)事人的個(gè)體權(quán)利和尊嚴(yán)，給予符合社會(huì)公共利益訴求的適當(dāng)?shù)?、統(tǒng)一的行政決定和決策。行政機(jī)關(guān)在依據(jù)法律法規(guī)行使職權(quán)履行職責(zé)的過(guò)程中，要以保障當(dāng)事人權(quán)利和維護(hù)公共利益為原則，不得超越其權(quán)限，尤其在行政處罰行為中，要更加慎重對(duì)待利益相關(guān)人員的權(quán)利，客觀、公正、適宜地衡量整個(gè)事件的具體情況，這是良好行政行為的本質(zhì)要求。這些原則的貫徹執(zhí)行程度與行政良好管理的程度成正比發(fā)展。

6.社會(huì)和國(guó)家的和諧（harmony）與可持續(xù)發(fā)展（sustainable development）。行政的法治化向良法善治發(fā)展趨勢(shì)不僅僅是關(guān)注基本人權(quán)，更要尊重人的尊嚴(yán)，以實(shí)現(xiàn)公共利益為核心，以追求全民福祉為目標(biāo)，建立行政管理機(jī)關(guān)和公民個(gè)人之間的和諧，建立各種不同利益集團(tuán)間的和諧，建立國(guó)家與社會(huì)的和諧，提高良好行政效能的同時(shí)達(dá)到社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。而和諧的發(fā)展前景需要公眾的共同參與和政府決策過(guò)程的開(kāi)放與透明。

二 透明化的行政管理需要增強(qiáng)政府的責(zé)任性和服務(wù)性

隨著社會(huì)多元化的發(fā)展，行政管理事務(wù)日益繁雜，不同利益階層間的沖突不可避免地也呈現(xiàn)出越來(lái)越復(fù)雜的趨勢(shì)，社會(huì)要穩(wěn)定有序的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是必要的基礎(chǔ)條件，而更多的是需要政府做出努力，在國(guó)家與社會(huì)間尋求一種彼此都能夠接受的利益平衡狀態(tài)。國(guó)家能否不再僅僅是某個(gè)特定階層的意識(shí)形態(tài)代表成為這一新時(shí)代課題的重中之重。在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)事務(wù)不斷向?qū)I(yè)化和精細(xì)化發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家和政府越來(lái)越覺(jué)得作為單一“裁判者”角色的艱難，僅僅靠強(qiáng)制的方式和手段很難在不同利益各方發(fā)生沖突時(shí)取得平衡。政府的管理活動(dòng)開(kāi)始以法治和國(guó)家理性為基礎(chǔ)，法治下的民主意味著在沖突出現(xiàn)的時(shí)候不是為了平息，而是為了讓沖突變得非暴力化。［8］國(guó)家開(kāi)始追求公正合理的平等對(duì)待沖突各方并做到不偏不倚，在管理過(guò)程中使得沖突各方在理性與非暴力狀態(tài)下緩解矛盾并盡可能達(dá)到各方利益的平衡。在法治和理性的支持下，國(guó)家更多的承擔(dān)著“仲裁者”的角色，更多的重視與社會(huì)各方的良好互動(dòng)關(guān)系，國(guó)家與社會(huì)活動(dòng)都納入到法治與良好的規(guī)則體系范圍內(nèi)，社會(huì)事務(wù)的繁復(fù)和龐雜使得國(guó)家干預(yù)范圍越來(lái)越廣，但是在良好治理理念下，這并不意味著集權(quán)和強(qiáng)制的擴(kuò)張，而是逐漸形成一種國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)在法治范圍內(nèi)的良性互動(dòng)，協(xié)調(diào)與合作的發(fā)展模式。［9］在良好行政管理的理念下，政府與公民之間的協(xié)作關(guān)系建立在雙方信任與依賴的基礎(chǔ)上，政府對(duì)公民的坦誠(chéng)與透明是這種良好關(guān)系的基礎(chǔ)，而廉潔、自律和公開(kāi)即是這種協(xié)商、合作關(guān)系的保障機(jī)制。

透明化的良好行政管理核心即是處理好政府與公民個(gè)人的關(guān)系，處理好行政權(quán)與公民基本權(quán)利的關(guān)系，處理好行政組織管理信息意識(shí)和公民個(gè)人利益認(rèn)知之間的關(guān)系。政府作為管理者與被管理者之間在管理過(guò)程中常常會(huì)產(chǎn)生利益相對(duì)或利益沖突的情況，而對(duì)自身利益能夠深刻認(rèn)知和做出正確判斷的只有個(gè)體本身，所以享有行政權(quán)力的機(jī)關(guān)在做出對(duì)公民個(gè)人利益有巨大影響的行政決定時(shí)應(yīng)該傾聽(tīng)公民個(gè)人的利益認(rèn)知思想，以便做出的行政決定能夠保障公民個(gè)體利益的最大化實(shí)現(xiàn)。公民對(duì)自身利益的認(rèn)知是建立在對(duì)相關(guān)事務(wù)信息的掌握與控制能力基礎(chǔ)之上，對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行理解、分析，根據(jù)目的選擇方法與手段，通過(guò)組織化能力做出價(jià)值判斷，以展示出有益于自身的利益訴求和利益表達(dá)。

處理好上述三者間的關(guān)系，透明化的良好行政過(guò)程首先要求政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我管理和自我約束的自反性（reflexivity）。良好行政管理的過(guò)程是一個(gè)與公民友好協(xié)商與合作的過(guò)程，從理論上講有些模糊各個(gè)行政組織和公民間的權(quán)力與職責(zé)，但同時(shí)卻對(duì)雙方的管理能力和自我約束能力提高了標(biāo)準(zhǔn)和要求。在公民一方，對(duì)政府的信賴和對(duì)行政權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同，首先來(lái)自于政府的自律性與自我反省的能力以及公開(kāi)運(yùn)作程序的態(tài)度和意識(shí);從擁有權(quán)力的行政機(jī)關(guān)一方看，協(xié)商與合作的前提是對(duì)公民自我能力的認(rèn)可和政府信息的公開(kāi)與透明，以便對(duì)方的了解和積極配合并共同承擔(dān)管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的責(zé)任。政府的自反性決定了公民的信賴程度和雙方合作能否順利進(jìn)行，透明化的行政管理是政府增強(qiáng)自我管理并自覺(jué)引進(jìn)公民社會(huì)對(duì)其工作進(jìn)行監(jiān)督的良好行政治理理念的必要模式。

透明化的良好行政還要求政府公開(kāi)資訊并具備可理解性（comprehensibility）［6］49，提高政府資料的可閱讀性，讓公民真正了解政府公布的信息。政府信息的公布行為本身并不必然帶來(lái)公民的理解，因?yàn)閷?zhuān)業(yè)不對(duì)稱的存在，政府的官方信息通常包含了技術(shù)含量很高的科技信息，這些通過(guò)專(zhuān)業(yè)人士的調(diào)研與收集來(lái)的信息往往是公民不能真正懂得的，所以需要政府的幫助和解答，以提高公民對(duì)行政機(jī)關(guān)管理行為監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，政府的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)原則也同樣促使官員們?yōu)榱诵姓袨檫_(dá)到良好的目標(biāo)而與公民進(jìn)行科學(xué)性的溝通，以更專(zhuān)業(yè)的態(tài)度讓公民了解相關(guān)信息的科學(xué)知識(shí)，提高公民的理解力和對(duì)政府官員的信任度。

透明化的行政過(guò)程進(jìn)一步要求行政機(jī)關(guān)及其官員們?cè)谫Y料公開(kāi)后具有高度的問(wèn)責(zé)性（accountability）。民主管理和良好行政的平衡點(diǎn)是公權(quán)力機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)性，而這一問(wèn)責(zé)性的真正執(zhí)行關(guān)鍵是政府資訊的公開(kāi)、交換、整理與解釋?zhuān)该骰男姓绦蚴钦畬?duì)所公開(kāi)資料的處理途徑，但是處理的結(jié)果如何還要對(duì)政府問(wèn)責(zé)性進(jìn)行衡量。公眾有權(quán)對(duì)資料進(jìn)行質(zhì)詢，行政機(jī)關(guān)有責(zé)任和義務(wù)對(duì)公民的疑問(wèn)給予回應(yīng)并對(duì)其所有的資料處理行為承擔(dān)責(zé)任。所以問(wèn)責(zé)性是保障資料公開(kāi)并真正讓公眾理解其意義的重要原則。

三 透明化的良好行政是政府與公民審慎思辨治理模式

現(xiàn)代行政管理的多層次和多元化發(fā)展使得行政法多關(guān)注行政組織內(nèi)部的合法自省行為和正當(dāng)程序運(yùn)轉(zhuǎn)以及與公民個(gè)人的良性互動(dòng)，即從“紅燈理論”到“綠燈理論”的轉(zhuǎn)變［10］，在傳統(tǒng)代議制民主面臨困境的時(shí)期，（即通過(guò)大多數(shù)人的意見(jiàn)表達(dá)和同意而形成的公共決定損害了民主的理性交流并導(dǎo)致少數(shù)人權(quán)利的合法缺失）［11］，參與式的協(xié)商民主則通過(guò)充分的表達(dá)、協(xié)商、咨證并最終達(dá)成公共政策和決定，正如Jürgen Habermas所論述的，民主的程序通過(guò)制度化的論述與協(xié)商的過(guò)程，以及各種形式的溝通而使得依循程序所達(dá)成的結(jié)果都是合理的。［12］實(shí)踐中的審慎思辨治理模式如丹麥和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公民會(huì)議（consensus conference），［13］行政權(quán)力機(jī)關(guān)注重公民參與和利益相關(guān)當(dāng)事人的回應(yīng)與反饋，行政行為合法性與保障公民合法權(quán)益應(yīng)該強(qiáng)調(diào)公民的查閱信息權(quán)，透明的行政管理，自由強(qiáng)大的新聞媒體，并加強(qiáng)國(guó)會(huì)的立法監(jiān)督作用。［14］行政管理已經(jīng)由自由統(tǒng)治職能向社會(huì)管理與政治參與方向邁進(jìn)，協(xié)商民主制度［15］在政府改制和革新中影響著行政管理職能的變遷，公眾的參與不再是邊緣化的可有可無(wú)的形式，而是在與行政管理機(jī)構(gòu)的咨詢、溝通與論辯過(guò)程中達(dá)到雙方都可接受的政策與決定，參與形式的多元化和參與結(jié)果的重要性，開(kāi)始激發(fā)并真正影響行政結(jié)果的能效和行政決策的實(shí)施。

公眾參與到行政管理活動(dòng)中的理論基礎(chǔ)是人民主權(quán)原則。從自由民主理論的政府不干涉經(jīng)濟(jì)活動(dòng)到協(xié)商民主的公眾參與理論，再到審慎思辨式的社會(huì)治理，基本的出發(fā)點(diǎn)是政治的正當(dāng)性在于人民是社會(huì)和國(guó)家的主人。政府的職責(zé)在于提供更加透明的、公開(kāi)的渠道和路徑，思索其利益和決策結(jié)果的價(jià)值，給予被管理者更加正當(dāng)和公平的服務(wù)與決策;同時(shí)，在與公民的對(duì)話和協(xié)商中，引導(dǎo)并鼓勵(lì)公民在利益的選擇中朝向共同性（commonality）和互惠性（reciprocity）做出實(shí)質(zhì)性的抉擇，并最終與政府達(dá)成共識(shí)以獲得利益共享、共同發(fā)展的局勢(shì)。人民為實(shí)現(xiàn)自己的利益對(duì)政府有效監(jiān)督有兩種方式:一是政府有責(zé)任對(duì)人民的質(zhì)詢給予及時(shí)的回應(yīng)和解釋?zhuān)布垂_(kāi)相應(yīng)的信息和資料;其二是改善權(quán)力機(jī)關(guān)與人民間信息不對(duì)稱的局面，政府的行為都在透明化的原則下運(yùn)行，并通過(guò)立法規(guī)范政府的行為以達(dá)到人民主權(quán)機(jī)關(guān)即立法對(duì)行政的有效監(jiān)督。［5］

第一，行政機(jī)關(guān)官員們與公民間的辯論與協(xié)商是雙方在對(duì)社會(huì)和國(guó)家發(fā)展事務(wù)問(wèn)題中深思熟慮的過(guò)程，是國(guó)家與社會(huì)建立在互惠性（reciprocity）基礎(chǔ)上的良好行政管理。如果行政政策的制定是通過(guò)政策制定者和目標(biāo)管理者共同協(xié)商完成的，這一政策將更加符合公眾利益和需求，而做出最終決定和制定政策的行政機(jī)關(guān)在傾聽(tīng)相關(guān)利益民眾的意見(jiàn)之后，能更加清楚掌握社會(huì)各方面的利益需求，能更加慎重考慮利益各方權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑。公開(kāi)透明的行政過(guò)程限制了行政自由裁量權(quán)的任意行使，促進(jìn)了行政治理的有效性，是一種社會(huì)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約機(jī)制。

第二，行政權(quán)力機(jī)關(guān)開(kāi)放溝通的平臺(tái)吸引公眾積極有益的參與制度，對(duì)公民的個(gè)人提出了更高層次的思想認(rèn)識(shí)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)以及社會(huì)責(zé)任感，在與政府和行政官員的溝通、協(xié)商過(guò)程中通過(guò)謹(jǐn)慎的思考提出合理的、理性的、有益于發(fā)展的諸多選項(xiàng)，并最終與政府官員們進(jìn)行合理的意見(jiàn)交換，選擇出對(duì)雙方具有約束力的政策和措施。政府通過(guò)權(quán)力代理的方式擁有絕對(duì)的資源優(yōu)勢(shì)，但是在社會(huì)事務(wù)分工明細(xì)化和專(zhuān)業(yè)精確性的發(fā)展變化中，政府已經(jīng)不可能獨(dú)自承擔(dān)資料的收集、研究、獲取與整合，專(zhuān)家們的參與，利益相關(guān)人員提供的相應(yīng)信息都會(huì)幫助政府有關(guān)部門(mén)快速有效的獲得更加明確的信息資源，同時(shí)委托相關(guān)組織對(duì)更精細(xì)的專(zhuān)業(yè)工作行使監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)力，也是政府精簡(jiǎn)工作量的有效路徑，同時(shí)節(jié)約了政府的支出和管理的成本。例如美國(guó)環(huán)境保護(hù)總署編制的排放有毒物質(zhì)名單，要求提供信息的個(gè)人或組織對(duì)排放進(jìn)行監(jiān)督和控制，并公開(kāi)有關(guān)工廠排放有毒物質(zhì)的信息。［3］

第三，良好行政管理需要公眾的積極參與和審慎思考以保證民主政治的實(shí)現(xiàn)。公民通過(guò)參與政策制定過(guò)程以及表達(dá)意見(jiàn)的方式來(lái)影響與社會(huì)大眾相關(guān)的行政決定或行政規(guī)范，是基本民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要路徑之一，同時(shí)在雙方共同參與而制定的政策措施和行政決定很容易獲得參與其過(guò)程的公民的支持，是提高良好行政結(jié)果效能的直接方式。公眾通過(guò)參與行政行為行使過(guò)程，可以直接對(duì)行政行為本身進(jìn)行評(píng)估和預(yù)測(cè)其結(jié)果的有效性、可接受性以及行政責(zé)任性，可以監(jiān)督行政行為的合法性和合理性，達(dá)到良好行政行為和結(jié)果的價(jià)值追求目標(biāo)。

四 我國(guó)行政程序透明化原則:制度建設(shè)與方法革新

我國(guó)當(dāng)代的行政法治建設(shè)深深受到西方行政法思想和法治思想的影響，尊重人權(quán)和人的尊嚴(yán)價(jià)值觀［16］也在我國(guó)的行政立法和執(zhí)法行為中體現(xiàn)出來(lái)，法治、責(zé)任和服務(wù)型政府的管理型態(tài)［17］正在成為學(xué)者們的學(xué)術(shù)語(yǔ)境中重要的理論導(dǎo)向，而政府的工作報(bào)告也在強(qiáng)調(diào)行政管理機(jī)關(guān)要依法行政，建設(shè)社會(huì)主義的法治國(guó)家，構(gòu)建新時(shí)期的服務(wù)型政府。良好行政治理效能實(shí)現(xiàn)從根本上來(lái)說(shuō)是依靠?jī)?nèi)部的自反性（reflexivity）和外部的監(jiān)督制約機(jī)制來(lái)完成，而行政自反性實(shí)現(xiàn)的路徑與外部的制約機(jī)制同時(shí)關(guān)注著行政程序的透明化程度和公眾參與的深度。行政自制需要行政權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束和開(kāi)放式的治理，［18］外部監(jiān)督機(jī)制不僅僅需要權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，更需要來(lái)自于社會(huì)民眾的和專(zhuān)業(yè)人士的見(jiàn)解和意見(jiàn)。

不可否認(rèn)的是我國(guó)自2008年實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》以來(lái)，國(guó)務(wù)院于2011年頒發(fā)了《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》，公眾對(duì)行政管理機(jī)關(guān)所發(fā)布的文件有了更多的了解渠道，對(duì)與自身利益相關(guān)的個(gè)案也可以申請(qǐng)查閱相關(guān)資料，對(duì)公共政策多了一份理解，對(duì)行政決定也能理解其處理結(jié)果的緣由，架起了行政權(quán)力機(jī)關(guān)和公民個(gè)人的溝通與協(xié)商的橋梁，提高了公民對(duì)行政管理行為和公共政策的可接受度，也提高了公民和政府間的信賴感。在實(shí)踐中我們?cè)谡咧贫?、行政?zhí)行和對(duì)政府預(yù)算和支出的活動(dòng)中已經(jīng)越來(lái)越多地注意到了公開(kāi)透明的權(quán)力運(yùn)作和政府事務(wù)的公開(kāi)，例如我國(guó)在2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》是經(jīng)過(guò)了兩次的向社會(huì)征詢意見(jiàn)后才發(fā)布的;我國(guó)各地區(qū)實(shí)施的政務(wù)公開(kāi)制度，在很多領(lǐng)域中對(duì)公眾開(kāi)放政府的工作內(nèi)容，對(duì)于政府籌劃或正準(zhǔn)備進(jìn)行的各項(xiàng)工作，如城市建設(shè)、道路規(guī)劃、醫(yī)療保健措施、事務(wù)處理等分類(lèi)進(jìn)行公布以便公民了解政府的各項(xiàng)維護(hù)社會(huì)利益的措施。對(duì)比《歐洲良好行政行為法》的良好行政權(quán)的規(guī)定，毋庸諱言的是我們?cè)谕该骰姓芾碓瓌t的實(shí)施方面還有很多需要改善的地方。在最近發(fā)布的《中國(guó)行政透明化年度報(bào)告（2011-2012年）》中，大概有15個(gè)省級(jí)行政單位在政府透明度測(cè)評(píng)中出現(xiàn)了減弱的趨勢(shì)，而問(wèn)題的焦點(diǎn)在于“依申請(qǐng)的公開(kāi)”信息和程序執(zhí)行方面。從這一報(bào)告中可以看出我們?cè)谕该骰牧己眯姓l(fā)展方面還存在很多不足，因此，實(shí)踐和理論的論證對(duì)政府和公民、社會(huì)組織均提出了更高層次的要求:

第一，透明化的良好行政管理需要新型的制度以適應(yīng)新型的政府與公民社會(huì)間的合作伙伴關(guān)系。首先在行政管理中構(gòu)建行政機(jī)關(guān)對(duì)所公開(kāi)信息的解答與回應(yīng)程序。公開(kāi)的政府信息往往涉及社會(huì)公共事務(wù)與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展息息相關(guān)的政策或行政性決定，比如城市規(guī)劃，交通運(yùn)輸與城市與農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)等事業(yè)，但是人們往往對(duì)這些規(guī)定的具體內(nèi)容不能完全了解，對(duì)于公民的疑問(wèn)行政有關(guān)部門(mén)有解答的責(zé)任;對(duì)于公民提出的與行政部門(mén)規(guī)定不一的意見(jiàn)和建議，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該給予回應(yīng)，而這些具體的程序在我國(guó)的《政府信息公開(kāi)條例》中并沒(méi)有規(guī)定，所以行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)性（answerability）責(zé)任沒(méi)有落實(shí)，政府信息公開(kāi)的可理解性（comprehensibility）也不能實(shí)現(xiàn)，政府信息公開(kāi)的效能就打了折扣。實(shí)踐中屢屢出現(xiàn)對(duì)于公民依法定程序申請(qǐng)的公開(kāi)事項(xiàng)進(jìn)行人為的限制或不予公開(kāi)現(xiàn)象，限制了對(duì)公民利益需求和個(gè)人偏好的理解，在雙方溝通的過(guò)程中設(shè)立了人為的障礙，也是制度建設(shè)缺失的表現(xiàn)。公眾參與公共政策制定的過(guò)程如果沒(méi)有制度化和相應(yīng)的責(zé)任原則，沒(méi)有政府與公民間的理性交流，以及行政機(jī)關(guān)協(xié)商程序的規(guī)范，都會(huì)導(dǎo)致公眾參與流于形式而不能起到理性共同治理社會(huì)的目標(biāo)，良好行政也就只限于理論探討了。

第二，在制度建設(shè)中需要政府積極的開(kāi)放公眾參與的平臺(tái)，以更有效能的進(jìn)行信息的收集、整理與發(fā)布。美國(guó)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻發(fā)后的“專(zhuān)家管理模式”［3］是公眾參與的理論來(lái)源，法國(guó)在上世紀(jì)50年代時(shí)期的“咨詢顧問(wèn)機(jī)構(gòu)”［19］在行政管理中的積極作用是公眾參與的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這些公眾參與行政管理的直接方式，是行政權(quán)力機(jī)關(guān)主動(dòng)開(kāi)放與社會(huì)和公民間的溝通與合作關(guān)系，共同來(lái)完成良好行政的公共利益最大化實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在網(wǎng)絡(luò)越來(lái)越廣泛應(yīng)用于政府管理過(guò)程中的今天，政府在電子化的應(yīng)用與服務(wù)方面可以開(kāi)發(fā)更多的與公民溝通的渠道，通過(guò)各種不同的方式獲得來(lái)自于被管理方的意見(jiàn)和理解，通過(guò)公民的積極參與讓政府與個(gè)人不再成為對(duì)立的雙方而是合作與協(xié)調(diào)的雙方，成為和諧社會(huì)下的管理與被管理的合作，實(shí)現(xiàn)共同管理的良好行政的目標(biāo)。

第三，透明化的良好行政治理需要具備創(chuàng)新型的民主管理形式和管理方法以提高政府治理能力。行政聽(tīng)證，政府的電子化管理，政府支持的公民會(huì)議，公民委員會(huì)，公民陪審團(tuán)，審議式民間調(diào)查［20］等都是政府提高透明化管理的有效舉措，通過(guò)這些措施，公民的知情權(quán)，了解權(quán)，參與權(quán)得到了極大的發(fā)展，政府的良好行政治理過(guò)程的透明化降低了管理成本，提高政府的決策效能，各國(guó)政府都在積極的采取措施以提高公民的認(rèn)知能力，吸引公民的良性參與，改善政府與公民間的互動(dòng)關(guān)系。我國(guó)在鄉(xiāng)村層級(jí)的審議民主制度已經(jīng)具有一定的制定規(guī)范，浙江溫嶺市的民主聽(tīng)證會(huì)已經(jīng)成為一種備受西方民主國(guó)家關(guān)注的制度，但是這些方式在有些情況下也會(huì)流于形式而不能達(dá)到既定的效果，所以開(kāi)發(fā)新型的管理方式比如政府論壇，可以利用政府網(wǎng)站進(jìn)行政府和公民的對(duì)話而不必定時(shí)間定地點(diǎn)的舉行聽(tīng)證，讓公眾都能充分表達(dá)自身的利益需求，政府在論壇中相當(dāng)于版主的位置與各方利益相關(guān)人員進(jìn)行溝通，讓公民能積極地參與到行政管理事務(wù)中來(lái)。

第四，透明化良好行政管理需要行政機(jī)關(guān)的包容性和公民個(gè)人的智慧性。審慎協(xié)商式的公眾參與一方面要求行政機(jī)關(guān)的包容性和責(zé)任心，同時(shí)對(duì)參與公共事務(wù)管理的相關(guān)人員提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，較高的知識(shí)結(jié)構(gòu)和理性的邏輯思維是不可缺少的特質(zhì)，只有這樣在相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，技術(shù)領(lǐng)域的信息整理和發(fā)布，以及對(duì)于發(fā)布信息的衡量標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則才能提高以避免單一公民參與模式中的效能低下的缺陷。而政府也通過(guò)理性的與利益相關(guān)人員的溝通在制定公共政策的過(guò)程中兼顧不同利益主體的訴求。

五 結(jié)語(yǔ)

行政的透明化和信息公開(kāi)的制度設(shè)計(jì)是良好行政治理過(guò)程的有效要件，但同時(shí)我們也看到了隨著政府大量信息的公開(kāi)，出現(xiàn)了與人類(lèi)有限理性（bounded rationality）［21］的沖突，任何人不可能關(guān)注所有的政府公開(kāi)的信息，所以越來(lái)越依賴于政府的解讀和傳播。在公開(kāi)透明的行政程序中，在社會(huì)事務(wù)的龐雜與不確定的特性中，公眾需要一個(gè)信息處理機(jī)制來(lái)幫助其理解和運(yùn)用，才能達(dá)到整個(gè)管理過(guò)程的良好運(yùn)行。如果要更好的實(shí)現(xiàn)透明化的管理，讓公眾參與制度的效能提高，還需要我們更多的努力和可行性更高的制度設(shè)計(jì)，同時(shí)，建設(shè)公眾參與的文化氛圍和促使其更理性地表達(dá)自身利益訴求，同樣需要國(guó)家和政府給予有意義的引導(dǎo)。

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