趙 成 福

(河南師范大學 政治與公共管理學院，河南 新鄉(xiāng) 453000)

在現(xiàn)實社會中，政府面臨的以及需要回應的危機是多種多樣的，有效的危機管理需要政府整合各級政府、各種組織乃至于整個社會的力量[1]?？绮块T合作是實現(xiàn)公共危機有效治理的一條必由之路。同時，公共危機的復雜性也決定了跨部門合作不會成為“一方治百病”的治理方案。在利益訴求多元和個體主義泛濫的社會中，跨部門合作的內(nèi)在價值困境會在公共危機治理中放大，難以發(fā)揮作用。因此，跨部門合作的邏輯、困境及變革之道等問題亟需探討。社會資本作為解釋人類發(fā)展與治道變革的有力范式，關注的是不同社會主體間“關系”，這種關懷為本文的分析提供了討論平臺。以社會資本理論為視角探討公共危機治理中的跨部門合作具有重要意義。

一、公共危機治理中跨部門合作的分析框架：以社會資本為線索

當前公共危機的研究思路已經(jīng)從“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼?，大多?shù)學者也已經(jīng)走出了“政府中心論”的窠臼，探索了許多積極有效的治理思路，如公共危機的整合性治理、公共危機的網(wǎng)絡化治理、公共危機的協(xié)同治理、公共危機的多中心治理。不管哪種治理方式，本質(zhì)上都是合作主義復興在公共危機治理中的映射，都強調(diào)“超越組織邊界”，消除管理運行中“碎片化”，達到公共政策高效運行的結(jié)果。跨部門合作既是一種理念，又是組織結(jié)構重塑的一種手段。在公共危機治理中，跨部門合作就是為了整合散落在危機預警、應急、恢復等各階段的各部門的功能與效用，并將其嵌入到由公民、公共部門、私人部門和第三部門構成的整體性治理結(jié)構之中。

社會資本是20世紀90年代興起的跨學科的理論工具，探究的是社會變遷的動因和社會發(fā)展的基本要素[2]，已成為社會科學領域最具影響力的分析框架之一。最早使用社會資本概念的是翰尼范(Hanifan)，他于1916年發(fā)表的一篇名為《鄉(xiāng)村學校社區(qū)中心》的文章中首次提出了社會資本這個概念。第一個系統(tǒng)表述社會資本概念的是皮埃爾·布爾迪厄(P. Bourdieu)，他認為：“社會資本是一個社會或群體所具有的現(xiàn)實的或潛在的資源集合體，主要由確定社會或群體成員身份的關系網(wǎng)絡所構成?！盵3]使社會資本開始流行的學者是科爾曼(J.Coleman)，他認為：“社會資本為行為者創(chuàng)造了一種有效資源，為人們實現(xiàn)特定的目標提供了便利，社會資本存在于不同行為者之間的相互關系結(jié)構中，表現(xiàn)為人與人的關系，是無形的、具有創(chuàng)造性和不可替代性。”[4]羅伯特·帕特南(Rober D.Putnam)將社會資本引入公共領域，他認為：“社會資本是普通公民參與網(wǎng)絡，以及體現(xiàn)在這種約定中互惠和信任的規(guī)范，是一種公共財產(chǎn)；社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡，它們能夠通過合作行為來提高社會的效率?！盵5]社會資本被理論界重視之后，林南(Nan Lin)、弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)和埃莉諾·奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)都加入到了討論的行列。林南的貢獻在于從網(wǎng)絡資源的角度研究社會資本，認為社會資本是嵌入于社會結(jié)構中的資源；福山的貢獻在于提出社會資本外部性的、社會資本在現(xiàn)代社會所具有的功能，闡明了增加社會資本儲備的基本途徑；奧斯特羅姆的貢獻在于通過分析農(nóng)民在建設和維護水利灌溉系統(tǒng)中的行為模式，分析了社會資本的形成機制并肯定了社會資本的作用。

從本質(zhì)上講，跨部門合作處理的是不同群體之間的關系，這與社會資本理論有著天然的契合關系。美國學者尤金·巴達赫認為，跨部門合作是“兩個或兩個以上的機構從事的任何共同活動，通過一起工作而非獨立行事來增加公共價值”[6]?？绮块T合作的實現(xiàn)需要價值認同、資源整合、信息共享，而這些都是社會資本的要義所在?！霸谝粋€擁有大量社會資本存量的共同體中，生活是比較順心的……這種網(wǎng)絡有利于協(xié)調(diào)和交流，擴大聲譽，因而也有利于解決公共事務集體行動的困境”[7]。社會資本中使公民比較容易解決集體問題，能夠提高個體決策的理性，強化了社會成員的身份和認同，有助于組織目標的實現(xiàn)。當然，由于社會資本存在“負外部性”，因此“無法保證創(chuàng)造社會資本就一定能增加人類福利”[8]。當群體目標發(fā)生沖突時，社會資本存量高的群體會放棄合作，這時容易產(chǎn)生“多數(shù)人的暴政”，引發(fā)更深層次的公共危機。因此，社會資本的質(zhì)量與數(shù)量決定了公共危機治理中跨部門合作的實現(xiàn)程度。本文便是從社會資本“消極”和“積極”的外部性兩個層面討論公共危機治理中跨部門合作的困境與出路。

二、社會資本理論視角下公共危機治理跨部門合作困境的解讀

中國的社會資本大多是基于血緣、地緣和人緣建構起來傳統(tǒng)意義上的社會資本，具有濃厚的裙帶主義特征和親近權力的傾向，“無論是存量還是結(jié)構都存在許多缺陷”[9]：一方面，“鄉(xiāng)族式”社會資本在個量上被消解，但在行動能力上，表現(xiàn)為社會資本的“過?！?；另一方面，“社團式”社會資本尚未建構完善，在行動能力上，表現(xiàn)為社會資本的“不足”[10]。中國社會資本的這種特質(zhì)決定了公共危機跨部門合作存在以下三個方面的問題。

(一)信任缺失下跨部門合作的合法性問題

合法性危機是一種認同危機，是指在相互依賴的環(huán)境中，各部門之間缺少相互認同。社會資本存量高的社會，部門間彼此的期望就越高，社會的可信度就越高。我國社會中不缺乏以血緣和地緣為基礎的信任，這種信任維持了內(nèi)部的團結(jié)與穩(wěn)定，同時也排斥了圈外人，增加了社會網(wǎng)絡中的斷痕，阻礙了開放社會在中國的形成。伴隨著市場經(jīng)濟的沖擊和傳統(tǒng)文化的失范，我國“陌生人社會”的特征越來越明顯，社會公眾對部門間合作的期望并不高：一方面，公眾認為公共危機治理是而且只能是政府部門的責任，大部分人習慣于政府來控制公共危機的治理，并難以從相互依賴的角度去評析和認同跨部門合作在公共危機中的作用。這種認識使得部門間合作缺乏呼之欲出的沖動；另一方面，公眾不信任其他部門的能力，從而使跨部門合作的形式遭到質(zhì)疑。雖然政府部門在公共危機治理中有諸多不足和弊端，但在治理的每個階段，政府仍是整個社會的首要選擇。同時，任何信任都有作用范圍，出于部門利益的考慮，政府不會讓渡自己的權威，將公共事務的管理權賦予其他組織，從而使自身的行動能力被削弱。在這種情勢下，跨部門合作既得不到政治權威的真正認同，又得不到社會大眾的有力支持，集體行動需要的信任與合作便難以達成。信任是合法性產(chǎn)生的基礎，信任的不充分導致公共危機治理中跨部門合作合法性的缺失。

(二)網(wǎng)絡失范下跨部門合作的有效性問題

能力與需求之間的差距導致了公共危機治理中跨部門合作的有效性危機。轉(zhuǎn)型的壓力使我國社會利益群體發(fā)生了重組，新的契約關系和社會網(wǎng)絡尚未完全建立。我國公共危機治理中的跨部門合作是在不完善的市場、不完善政府和不完善的公民社會所構成的網(wǎng)絡中發(fā)生的，面對公共危機的沖擊，網(wǎng)絡成員的行動力難以一直得到保證，尤其當目標發(fā)生沖突時，公共利益難以有效提取，跨部門合作通常表現(xiàn)出無能為力。由于網(wǎng)絡的失范，社會資本的負外部性會放大：社會資本豐富的群體會因為目標的相互沖突而將危機后果轉(zhuǎn)嫁給社會資本存量小的群體，這引發(fā)了公共危機的次生災害，會導致社會公平與公正問題的產(chǎn)生，增加了公共危機治理中“搭便車”的現(xiàn)象，阻礙了部門之間的協(xié)作與對話，使得有意愿投入到公共危機治理的行動者被迫離開合作網(wǎng)絡；當利益沖突時，部門合作不僅于事無補，反而使公共危機更加惡化。在很多時候，網(wǎng)絡的失范就是公共危機產(chǎn)生的根源。因此，網(wǎng)絡運行的合理與否會影響到跨部門合作的效率，任何一個漏洞的出現(xiàn)都會影響部門合作在公共危機治理中的效果，甚至會將跨部門合作帶入解體的危險中。

(三)規(guī)范缺失下跨部門合作的責任性問題

規(guī)范構成了跨部門合作的秩序和載體，也是各部門間共享權力、分擔責任的基礎。轉(zhuǎn)型期的中國，規(guī)范的缺失主要體現(xiàn)在：一是正式的規(guī)范尚不健全。規(guī)范的實質(zhì)是權利義務關系，它是對團體內(nèi)各成員間契約關系的約定，在一個自由的社會里，國家層面和社會組織層面的規(guī)范提供了成員行為的準則，維持了社會生活的有序局面。在社會轉(zhuǎn)型期，我國正式規(guī)范的不健全主要表現(xiàn)在，公共權力缺乏有效的制約，公民社會組織缺乏法律規(guī)范等。二是非正式的傳統(tǒng)、習俗等積極規(guī)范遭到破壞。在向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的過程中，許多優(yōu)良的傳統(tǒng)和習俗都遭到了破壞，比如誠實信用、勤勞善良。這類社會資本的缺乏不僅不利于社會信任的形成，而且損害了公眾參與公共事務管理的積極性和熱情，并導致部門間合作的秩序混亂。這種情況帶來了權力界限模糊、責任劃分不明、危機后果相互轉(zhuǎn)嫁等諸多問題，導致了跨部門合作缺少合適的制度框架。因此，只有存在可以將權責劃分清晰的規(guī)范這一“社會資本”，公共危機治理中的跨部門合作才能具有合適的管理規(guī)則和行為規(guī)范，才能得到鞏固和發(fā)展。

三、公共危機治理跨部門合作的變革之道：社會資本自我強化

社會資本具有自我強化性，“不會因為使用但會因為不使用而枯竭”[11],利用的越多，社會資本價值就越大，而不會減少。學者對社會資本自我強化的路徑的分析大致可以概括為三個層次：個人社會資本投資，其投資的手段和方式主要包括增加自己的組織方式、建立廣泛而良好的人際關系、積累自身的財富和智力、為他人服務；社會組織投資社會資本，其目的在于建立規(guī)范而和諧的內(nèi)外部關系，從而增加組織資源和影響力，具體可以通過增加社會組織之間的互動、完善公民參與的網(wǎng)絡、社會成員間的不斷博弈和習慣性的路徑依賴等方式進行；國家投資社會資本是基于自身公共部門的特性出發(fā)，也就是基于維護公共利益和自身權威。國家投資社會資本有效的同時又具有有限性，甚至是破壞性。國家投資社會資本的目的在于鼓勵志愿組織的發(fā)展，鼓勵社區(qū)的建設，推進公民參與，建設信用體系和保護尊重傳統(tǒng)。按此思路，公共危機治理跨部門合作的實現(xiàn)可以從以下四個方面進行。

第一，提升公共危機治理中公民個體層面的社會資本。一方面，明確成員資格。成員資格這一社會資本與公民參與公共危機治理、認同跨部門合作緊密相關。政府有責任通過現(xiàn)代公民教育，培育當代中國公民的公民意識和主體意識，促進當代中國公民形成公共精神，并將這種公共精神灌輸?shù)焦参C治理的各個環(huán)節(jié)當中。具體來說，比如通過普法宣傳，使公民明確自身在公共危機治理中所擁有的權利和義務；社會志愿性組織和團體應培養(yǎng)其成員的志愿精神和參與意識，通過組織規(guī)范明確成員的權利和責任，鼓勵志愿者積極參與公共危機治理。這既會促使公眾關心公共危機治理，也會擴大志愿性組織投身公共危機治理的力量。大眾媒體應當發(fā)揮向?qū)ё饔茫ㄟ^各種傳播途徑，積極培育公民的主體性意識和參與公共危機治理的意愿；另一方面，建立良好而廣泛的人際關系，增加公民人際關系的社會資本。從公民自身來講，應突破家庭、鄉(xiāng)族的封閉圈子，增加社會交往的頻率，逐步認同和信任契約關系，建立基于理性契約基礎上的社會人際關系和人際信任，提升公民抗擊公共危機的能力。此外，政府理應在尊重和保護傳統(tǒng)的基礎上，支持法人組織、契約關系等現(xiàn)代社會資本要素的成長，提升社會資本的現(xiàn)代性因素。

第二，健全社會規(guī)范，培育組織和團體層面的社會資本。從政府層面來講，主要是健全法制，構建正式規(guī)范的體系。對于增加公共危機跨部門合作的社會資本而言，政府有以下幾個方面的工作思路：一是制定法律明確社會各部門參與公共危機治理的秩序和范圍，確保各部門間協(xié)作的合法化、程序化和制度化；二是以依法律規(guī)定形式，保障各部門參與公共危機治理的途徑和渠道，同時開辟更廣泛的合作平臺，比如建設以信息化為基礎的信息溝通平臺。另外，政府和民間應尊重和保護傳統(tǒng)，比如“和為貴”“寬容”“仁義”“信用”，發(fā)掘優(yōu)良傳統(tǒng)在提升社會資本、推動跨部門合作方面的作用。從志愿組織和民間團體的角度來講，志愿性組織和民間團體應制定明確的組織和團體規(guī)范，約束成員行為，倡導互惠、信任、誠實、積極的合作理念，確保組織和團體在公共危機治理行動中的行為規(guī)范與秩序。

第三，建立信任社會。普遍信任是跨部門合作的動力，中國社會存在嚴重的信任危機，這導致了公共危機協(xié)同治理的無力。普遍信任的產(chǎn)生需要良好的制度安排，只有公民信任制度才可能形成普遍信任。在公共危機治理中，政府依舊是治理核心，“國家不僅能夠做一些積極的事情來創(chuàng)造社會資本，而且也能夠通過阻止一些事情來減少社會資本儲備的消耗”[12]。因此，構建信任社會的關鍵問題在于重構政府公信力，而政府信用是政府行為合法性的基礎。政府公信力的產(chǎn)生，一方面源于多次公共危機治理的成功，另一方面源于平時處理公共事務中的積累。政府應保護公民的私有產(chǎn)權，有效約束公共權力，防止既得利益集團在公共危機治理中轉(zhuǎn)嫁危機后果。

最后，培育社會規(guī)范網(wǎng)絡。社會規(guī)范的積累有助于跨部門合作渠道的暢通，有助于公共危機治理中各主體間責任的劃分?！肮参C治理的最高指導原則往往是政府制定的有關公共危機治理的法律法規(guī)、政策或指導方針，此即所謂的‘制度性或規(guī)范性社會資本’……一套良好的法律制度將有效指引及整合各方的公共危機治理行動，提升公共危機治理績效”[13]。首先，政府將跨部門合作納入公共危機治理的法律框架內(nèi)，并運用法律的方式將不同部門之間的責任進行明確和劃分；其次，將跨部門合作納入公共危機治理的監(jiān)控程序中，跟蹤不同部門在公共危機治理中的作為，并對其行為進行獎懲；再次，社會資本的重復使用會使得社會存量增加，有利于其自覺抵制社會資本負外部性，社會資本的積累往往是按照指數(shù)速度增長的，隨著使用的次數(shù)越來越多，積累速度會越來越快。因此，應當推動公共危機治理中跨部門合作的實踐，以增加有利于合作實現(xiàn)的社會資本的增長。

[1]張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].中國行政管理，2003(7).

[2]燕繼榮.投資社會資本——政治發(fā)展的一種維度[M].北京:北京大學出版社,2005:64.

[3]Bourdieu，Pierre.The Forms of Social Capital[M]//John G.Richardson.Handbook of Theory and Research for the Society of EducationWestport.CT.:Greenwood Press,1986：241-258.

[4]詹姆斯·科爾曼.社會理論的基礎(上)[M].鄧方,譯.北京:社會科學文獻出版社，1999:356.

[5]羅伯特·帕特南.使民主運轉(zhuǎn)起來:現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)[M].王列，賴海榕,譯.南昌:江西人民出版社，2001:3，195.

[6]尤金·巴赫達.跨部門合作——管理“巧匠”的理論與實踐[M].周志忍,等,譯.北京：北京大學出版社，2011：13.

[7]羅伯特·帕特南.獨自打保齡球：美國下降的社會資本[M]//李惠斌,楊雪冬.社會與社會發(fā)展.北京：社會科學文獻出版社,2000：167.

[8]埃莉諾·奧斯特羅姆.社會資本：流行的狂熱抑或基本概念[M]//曹榮湘.走出囚徒困境：社會資本與制度分析.上海：上海三聯(lián)書店,2003：46.

[9]趙全軍.治理視野下的中國社會資本整合[J].寧波黨校學報，2005(3).

[10]王華.中國社會資本的重構[J].天津社會科學，2004(5).

[11]奧斯特羅姆.社會資本：流行的狂熱抑或基本概念[J].經(jīng)濟社會體制比較.2003(2);王華.中國社會資本的重構[J].天津社會科學，2004(5).

[12]弗朗西斯·福山.社會資本、公民社會與發(fā)展[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2003(2).

[13]張立榮，何水.公共危機協(xié)同治理：理論分析與中國關懷——社會資本理論的視角[J].理論與改革，2008(2).