交通運(yùn)輸部國(guó)際合作司 方 穎

一、《香港公約》制定背景

2002年，拆船所引發(fā)的安全和環(huán)保問(wèn)題被正式提上國(guó)際海事組織（IMO）海上環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（MEPC）的議事日程。2003年12月IMO第23屆大會(huì)以第A.962（23）號(hào)決議的形式通過(guò)了《國(guó)際海事組織拆船導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱《拆船導(dǎo)則》）。兩年后，IMO第24屆大會(huì)通過(guò)第A.980（24）號(hào)決議對(duì)《拆船導(dǎo)則》進(jìn)行了修訂。盡管《拆船導(dǎo)則》是一個(gè)基于“最佳做法”的建議性文件，但對(duì)拆船活動(dòng)中所涉及的各利益攸關(guān)方——船旗國(guó)、港口國(guó)、拆船國(guó)、船舶所有人、拆船廠和造船廠都提出了具體的操作性建議，尤其值得一提的是導(dǎo)則中還特別引入了船舶“綠色通行證”、準(zhǔn)備拆船和船上有害材料清單等概念，為日后出臺(tái)的《2009年香港國(guó)際安全與無(wú)害環(huán)境拆船公約》（以下簡(jiǎn)稱《香港公約》）奠定了良好的法律文件基礎(chǔ)。

隨著拆船問(wèn)題的日益突出，IMO第24屆大會(huì)還通過(guò)了第A.981（24）號(hào)決議，正式授權(quán)MEPC制定一份單獨(dú)的強(qiáng)制性法律文件，以期有效解決全球范圍內(nèi)拆船活動(dòng)所導(dǎo)致的安全、環(huán)境和職業(yè)健康問(wèn)題。經(jīng)過(guò)三年的討論，MEPC第58屆會(huì)議最終完成了拆船公約草案的制定工作。2009年5月IMO在中國(guó)香港召開(kāi)外交大會(huì)，正式審議通過(guò)了《香港公約》。目前，已有法國(guó)、荷蘭、意大利、土耳其、圣基茨和尼維斯簽署了該公約（有待批準(zhǔn)）。

二、《香港公約》的目標(biāo)和結(jié)構(gòu)框架

《香港公約》目前尚未生效，其有效性和執(zhí)行力還有待觀察，但可以肯定的是，《香港公約》的通過(guò)解決了拆船領(lǐng)域長(zhǎng)期“法律真空”的難題，正如IMO前任秘書長(zhǎng)米喬普勒斯先生所評(píng)價(jià)的：“《香港公約》首次以國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的方式來(lái)解決拆船這一具有復(fù)雜性和多面性的問(wèn)題。”

1.目標(biāo)

《香港公約》具有三重目標(biāo)：首先，從船舶設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)方面確保拆船活動(dòng)是安全和無(wú)害環(huán)境的；其次，拆船設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和操作符合公約中有關(guān)安全、環(huán)保和職業(yè)健康的要求；最后，建立行之有效的拆船活動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。用形象的比喻來(lái)說(shuō)明，《香港公約》要做到的是對(duì)船舶“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜坦芾怼?/p>

2.結(jié)構(gòu)框架

與大多數(shù)IMO公約類似，《香港公約》由正文和附件組成，正文共21條，附件題為“安全與無(wú)害環(huán)境拆船規(guī)則”，包括4個(gè)章節(jié)和7個(gè)附錄。4個(gè)章節(jié)分別對(duì)一般性要求、船舶要求、拆船設(shè)施要求以及通知和報(bào)告要求作出了詳細(xì)規(guī)定；7個(gè)附錄可以分為兩大類，附錄1和2是公約控制的有害材料清單，附錄3到附錄7是相關(guān)證書的格式?！断愀酃s》中的核心條款包括“有害材料清單要求”“檢驗(yàn)和發(fā)證要求”“拆船設(shè)施批準(zhǔn)”“拆船計(jì)劃”“通知和報(bào)告義務(wù)”“公約的生效”以及“對(duì)拆船設(shè)施的監(jiān)管”等。

按照IMO的習(xí)慣做法，為確保《香港公約》今后的有效實(shí)施，自公約通過(guò)后，MEPC一直致力于相關(guān)導(dǎo)則的制訂工作，截至目前已完成并通過(guò)的導(dǎo)則有《有害材料清單制訂導(dǎo)則》《安全和無(wú)害環(huán)境拆船導(dǎo)則》《拆船計(jì)劃制訂導(dǎo)則》和《拆船設(shè)施批準(zhǔn)導(dǎo)則》，仍在制訂中的導(dǎo)則有《檢驗(yàn)和發(fā)證導(dǎo)則》和《船舶檢查導(dǎo)則》。

三、有關(guān)問(wèn)題分析

盡管《香港公約》的通過(guò)獲得了國(guó)際海事界的普遍認(rèn)可，但對(duì)其規(guī)范力和能否有效實(shí)施的質(zhì)疑聲從未停止。由于在《香港公約》通過(guò)之前，國(guó)際上一直由《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》（以下簡(jiǎn)稱《巴塞爾公約》）規(guī)范拆船問(wèn)題，因此，《香港公約》是否具備與《巴塞爾公約》同等的控制力一直飽受爭(zhēng)議。另外，拆船活動(dòng)所導(dǎo)致的環(huán)境污染中的責(zé)任歸屬和民事賠償問(wèn)題也得到了各方的高度關(guān)注。由于拆船活動(dòng)的特殊性，如何對(duì)拆船設(shè)施這一鏈條終端進(jìn)行合理有效的管控一直是各方爭(zhēng)執(zhí)的核心問(wèn)題。同時(shí)，《香港公約》第四章報(bào)告要求中“私對(duì)公”的單向通知和報(bào)告機(jī)制也為公約的有效執(zhí)行增加了不確定性。

1.《香港公約》與《巴塞爾公約》比較

《巴塞爾公約》自1992年生效以來(lái)，在控制有害廢物越境轉(zhuǎn)移方面發(fā)揮了重要作用。由于拆船領(lǐng)域一直沒(méi)有出臺(tái)國(guó)際性規(guī)范文件，且廢舊船舶本身在拆解過(guò)程中也將產(chǎn)生很多有害廢物，因此，長(zhǎng)期以來(lái)，由《巴塞爾公約》對(duì)拆船問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范獲得了國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。而《巴塞爾公約》中的“減少有害廢物的產(chǎn)生、有害廢物就地處理、控制有害廢物轉(zhuǎn)移和改進(jìn)有害廢物處理技術(shù)”的多重管控原則對(duì)防止和控制拆船造成環(huán)境污染也取得了實(shí)質(zhì)性效果。《香港公約》通過(guò)后，其是否具備與《巴塞爾公約》同等水平的控制力成為政府和業(yè)界討論的焦點(diǎn)。這是因?yàn)椤栋腿麪柟s》第11條規(guī)定，有關(guān)控制有害廢物及其他廢物越境流動(dòng)的雙邊、區(qū)域或多邊協(xié)議在環(huán)境保護(hù)方面不得低于《巴塞爾公約》的控制水平。這就意味著《香港公約》對(duì)拆船問(wèn)題的規(guī)范力應(yīng)至少與《巴塞爾公約》的水平相當(dāng)。

《巴塞爾公約》締約方對(duì)“同等控制水平”的問(wèn)題展開(kāi)了多次討論，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)主要集中在《香港公約》對(duì)待廢舊船舶的態(tài)度以及控制廢舊船舶越境轉(zhuǎn)移的力度等。在《香港公約》下，廢舊船舶不屬于廢物的范疇，而公約也僅對(duì)船上主要造成污染的有害材料作出了明確規(guī)定。只要符合公約的要求，廢舊船舶就可合法地越境流動(dòng)交付拆解。但公約同時(shí)也要求拆船設(shè)施必須符合安全和綠色拆船作業(yè)的要求，以避免造成安全和環(huán)境問(wèn)題。從本質(zhì)上來(lái)看，《巴塞爾公約》主要控制的是廢物產(chǎn)生的源頭，而《香港公約》希望實(shí)現(xiàn)的是對(duì)源頭和終端的同時(shí)規(guī)范化管理。就此而言，在拆船問(wèn)題上，《香港公約》更具針對(duì)性，比《巴塞爾公約》的管控范圍更加全面深入。經(jīng)過(guò)多番討論，2011年10月召開(kāi)的《巴塞爾公約》締約方第十次大會(huì)已基本肯定了《香港公約》對(duì)拆船問(wèn)題的控制和執(zhí)行效力，從而進(jìn)一步明確了《香港公約》作為拆船領(lǐng)域規(guī)范性法律文件的主體地位。

2.《香港公約》與“污染者付費(fèi)”原則

作為旨在防止船舶造成環(huán)境污染的法規(guī)性公約，從某種程度而言，《香港公約》背離了“污染者付費(fèi)”原則。按照這一原則，造成污染的一方有義務(wù)清除污染，造成環(huán)境損害的還須負(fù)責(zé)相應(yīng)的損害賠償。這一原則在拆船活動(dòng)中的適用體現(xiàn)在船舶所有人在交付待拆解船舶之前，須對(duì)其進(jìn)行“預(yù)清洗或預(yù)除污”。但是，《香港公約》中并未對(duì)船舶所有人的這一義務(wù)作出規(guī)定。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公約之所以沒(méi)有作出相關(guān)規(guī)定是出于對(duì)待拆解船舶的安全考慮，因?yàn)椤邦A(yù)清洗或預(yù)除污”將不可避免地降低待拆解船舶的適航性，可能影響船舶在前往拆船設(shè)施航行途中的安全。①Nikos Mikelis，“Developments and Issues on Recycling of Ships”，paper presented at the East Asian Seas Congress，Haikou City，Hainan Province，P.R.China，12-16 December 2006-3/1/2007，p4.姑且不論“預(yù)清洗或預(yù)除污”是否足夠降低待拆解船舶的安全航行能力，上述解釋也無(wú)法成為船舶所有人轉(zhuǎn)嫁其義務(wù)的正當(dāng)理由。從相關(guān)條款本身來(lái)看，《香港公約》所確立的是一種不加責(zé)任區(qū)別、普遍適用的有害物質(zhì)的管理標(biāo)準(zhǔn)，如規(guī)定船旗國(guó)應(yīng)要求其船舶所有人選取的拆船設(shè)施是經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)并具備有害物質(zhì)處理能力的。這一要求實(shí)質(zhì)上是將“預(yù)清洗或預(yù)除污”的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了拆船國(guó)和拆船設(shè)施，而拆船活動(dòng)造成環(huán)境污染的始作俑者，即船舶所有人則逃避了應(yīng)有的義務(wù)。

此外，《香港公約》也未針對(duì)“污染者付費(fèi)”原則中的損害賠償責(zé)任作出規(guī)定，沒(méi)有建立拆船造成環(huán)境損害的賠償機(jī)制。建立這一賠償機(jī)制的理想做法是設(shè)立“拆船損害賠償基金”，按照一定時(shí)期內(nèi)交付拆解船舶的噸位，由船旗國(guó)（船舶所有人）進(jìn)行攤款，一方面用于拆船造成環(huán)境損害時(shí)的賠償，另一方面用于激勵(lì)和援助拆船國(guó)（拆船設(shè)施）進(jìn)行技術(shù)升級(jí)和改造，確保按照公約要求進(jìn)行安全和綠色的拆船作業(yè)。盡管IMO其他有關(guān)防止船舶造成污染的公約，如《經(jīng)1978年議定書修訂的〈1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約〉》中并未包含污染損害賠償?shù)囊?guī)定，但I(xiàn)MO已有專門針對(duì)船舶運(yùn)輸油類和有毒有害物質(zhì)以及船舶燃油造成污染的民事責(zé)任和賠償公約（包括《1992年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》《1996年國(guó)際海上運(yùn)輸有毒有害物質(zhì)損害責(zé)任和賠償公約》和《2001年燃油污染損害民事責(zé)任國(guó)際公約》）。由于拆船活動(dòng)的特殊性，其在陸地上造成的環(huán)境污染具有更強(qiáng)的危害性和破壞性，這使得“預(yù)防加賠償”的公約約束機(jī)制顯得尤為必要。

3.對(duì)拆船設(shè)施的監(jiān)管

與IMO以往通過(guò)的公約相比，《香港公約》在約束對(duì)象和履約主體上都有其獨(dú)特性。首先，公約不但對(duì)船舶，而且對(duì)拆船設(shè)施都作出了明確規(guī)定；此外，公約的履約主體除了船旗國(guó)之外，還包括作用相當(dāng)關(guān)鍵的拆船國(guó)，這也就意味著，在船舶方面，依然能夠按照船旗國(guó)檢驗(yàn)發(fā)證、港口國(guó)監(jiān)督檢查的方式實(shí)施監(jiān)管，但在拆船設(shè)施方面，拆船國(guó)負(fù)有批準(zhǔn)、管理和監(jiān)督的多重義務(wù)。從國(guó)家管轄的角度看，拆船國(guó)對(duì)在自己領(lǐng)土管轄范圍內(nèi)運(yùn)營(yíng)的拆船設(shè)施享有監(jiān)管權(quán)力是無(wú)可厚非的，但是從公約的履行效果看，這種完全內(nèi)部的監(jiān)管機(jī)制有可能不利于公約的有效實(shí)施。

拆船設(shè)施的監(jiān)管問(wèn)題在公約制定過(guò)程中一直是各方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，以歐盟和環(huán)保激進(jìn)組織為代表的一方曾堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)建立一種外部審核機(jī)制，對(duì)拆船國(guó)的拆船設(shè)施進(jìn)行定期檢查，一旦發(fā)現(xiàn)任何不符合公約要求的缺陷，拆船國(guó)和拆船設(shè)施都將面臨懲罰措施。而以拆船國(guó)為代表的一方則認(rèn)為對(duì)拆船設(shè)施的管理是實(shí)施國(guó)家管轄的一種，具有排外性，因此堅(jiān)決反對(duì)外部審核。在雙方爭(zhēng)執(zhí)未果的情況下，IMO秘書處建議將公約納入“會(huì)員國(guó)自愿審核機(jī)制”，隨著該審核機(jī)制的日漸成熟和逐步強(qiáng)制化，對(duì)《香港公約》中拆船設(shè)施的監(jiān)管問(wèn)題也將迎刃而解。對(duì)此，拆船國(guó)也有不同看法，認(rèn)為該審核機(jī)制目前還停留在自愿實(shí)施階段，且審核的公約范圍僅限于已經(jīng)成熟的重要公約，將《香港公約》納入該審核機(jī)制為時(shí)尚早。盡管意見(jiàn)分歧較大，但各方在《香港公約》通過(guò)前夕還是就拆船設(shè)施的監(jiān)管問(wèn)題達(dá)成了一個(gè)妥協(xié)方案，即規(guī)定由拆船國(guó)主管機(jī)關(guān)建立一種行之有效的監(jiān)管機(jī)制，其中包括對(duì)拆船設(shè)施的檢查和監(jiān)督，并向IMO報(bào)告審查結(jié)果。

雖然公約已經(jīng)通過(guò)，但有關(guān)拆船設(shè)施監(jiān)管問(wèn)題的爭(zhēng)論仍未塵埃落定。據(jù)了解，目前歐洲委員會(huì)已草擬了歐盟實(shí)施《香港公約》的地區(qū)立法建議，其中規(guī)定拆解歐盟成員國(guó)籍船舶的拆船設(shè)施除須獲得拆船國(guó)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)外，還須接受歐盟的實(shí)地檢查。該法草案下一步將提交歐洲理事會(huì)和議會(huì)審議，一旦獲得通過(guò)并生效實(shí)施，則意味著歐盟將率先以比《香港公約》更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)處理其廢舊船舶。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)拆船設(shè)施進(jìn)行有效監(jiān)管是《香港公約》實(shí)施過(guò)程中不可回避的問(wèn)題，將直接影響到公約的執(zhí)行力。由于公約中并未對(duì)拆船設(shè)施的外部審核作出規(guī)定，歐盟在公約生效前的過(guò)渡期內(nèi)推行的這一單邊做法將成為對(duì)拆船設(shè)施進(jìn)行外部監(jiān)管的一次“試水”，將為今后制定相關(guān)統(tǒng)一要求提供基礎(chǔ)。不排除在公約生效后，IMO作為第三方選派專家對(duì)公約適用的拆船設(shè)施進(jìn)行實(shí)地檢查，以確保公約在全球統(tǒng)一有效實(shí)施。

4.通知和報(bào)告機(jī)制

《香港公約》中另外一個(gè)存在缺陷的方面是有關(guān)通知和報(bào)告的要求。按照公約規(guī)定，在拆船作業(yè)開(kāi)始之前和完成之后，船舶所有人和拆船企業(yè)均有義務(wù)將相關(guān)情況分別通報(bào)各自的主管機(jī)關(guān)。但公約所采取的是“私對(duì)公”的單向通知和報(bào)告機(jī)制，并未對(duì)船旗國(guó)與拆船國(guó)主管機(jī)關(guān)之間的通報(bào)要求作出規(guī)定。換而言之，在未獲得拆船國(guó)主管機(jī)關(guān)的“明示”同意下，廢舊船舶將可能進(jìn)入其拆船設(shè)施進(jìn)行拆解。

這種通知和報(bào)告機(jī)制在理論上是不存在問(wèn)題的，但在實(shí)踐中則有可能出現(xiàn)操作性的漏洞。公約要求，拆船企業(yè)應(yīng)在適當(dāng)時(shí)候?qū)⑵洳鸫庀蚝蛷U舊船舶的相關(guān)信息通知主管機(jī)關(guān)。首先，由于公約要求通報(bào)的廢舊船舶的相關(guān)信息有限，拆船國(guó)主管機(jī)關(guān)無(wú)從了解待拆解船舶是否已完全符合公約關(guān)于安全和環(huán)保的要求，因而可能無(wú)法作出合理的決定。此外，一般情形下，拆船企業(yè)會(huì)在廢舊船舶抵達(dá)拆船國(guó)所轄水域后再向其主管機(jī)關(guān)通報(bào)相關(guān)情況，這時(shí)即便拆船國(guó)主管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)該待拆解船舶不符合公約要求，也很難再采取及時(shí)行動(dòng)拒絕船舶入港。此外，一些環(huán)保組織甚至還擔(dān)心，有些廢舊船舶進(jìn)入拆船國(guó)水域后直接在海灘上等待拆解，這樣即便是拆船國(guó)主管機(jī)關(guān)最后否定了拆船企業(yè)的拆船意向，拆船作業(yè)也已基本是“既成事實(shí)”。

筆者認(rèn)為，為使通知和報(bào)告機(jī)制充分發(fā)揮作用，船旗國(guó)與拆船國(guó)主管機(jī)關(guān)之間的直接通報(bào)是有必要的。因?yàn)樵跒榇鸾獯昂灠l(fā)國(guó)際拆船準(zhǔn)備就緒證書的過(guò)程中，船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)將按照公約要求對(duì)待拆解船舶進(jìn)行全面檢驗(yàn)核查并掌握相關(guān)信息，如果拆船國(guó)主管機(jī)關(guān)能夠在待拆解船舶交付到拆船設(shè)施之前了解到這些情況，將有助于作出合理決定，更好地杜絕違反公約要求的廢舊船舶進(jìn)入其拆船設(shè)施進(jìn)行拆解。

四、結(jié)束語(yǔ)

盡管《香港公約》還有一些不盡如人意的地方，但不可否認(rèn)，其首次為解決拆船問(wèn)題建立了一個(gè)全球適用的法規(guī)框架，在對(duì)拆船所引發(fā)的安全、環(huán)保和職業(yè)健康問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范的同時(shí)，也兼顧了拆船國(guó)家在拆船業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的需求。雖然《香港公約》將于何時(shí)生效仍是未知數(shù)，但全球海事界對(duì)公約早日生效和實(shí)施抱有很高期望，而IMO也正在努力推動(dòng)主要航運(yùn)國(guó)家和拆船國(guó)家早日實(shí)施《香港公約》中的技術(shù)條款，為公約的生效實(shí)施奠定基礎(chǔ)?？梢韵嘈?，在國(guó)際海事界的共同努力下，《香港公約》在拆船問(wèn)題上發(fā)揮應(yīng)有作用也是指日可待的。