張 娟

（畢節(jié)學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，貴州 畢節(jié) 551700）

課程政策規(guī)避的癥結(jié)及其消解

張 娟

（畢節(jié)學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，貴州 畢節(jié) 551700）

由于利益博弈、認(rèn)知障礙、政策環(huán)境、政策方案及政策的復(fù)雜性等原因，新課改進(jìn)程中出現(xiàn)了選擇性、形式化、異質(zhì)化等政策規(guī)避行為。課程政策規(guī)避的消解對(duì)策為：首先，提升執(zhí)行者的政策執(zhí)行力，倡導(dǎo)“自下而上”的課程變革；其次，建立與健全學(xué)校課程制度，規(guī)范學(xué)校課程變革的運(yùn)轉(zhuǎn)；最后，配套與完善課程政策，促進(jìn)課程政策執(zhí)行的制度化。

課程政策；規(guī)避；課程

新課改出現(xiàn)了亂象叢生、穿新鞋走老路等問題。實(shí)際上，“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！保?］對(duì)此，筆者認(rèn)為，眾多問題的產(chǎn)生是源自于各級(jí)各類政策執(zhí)行者或故意或無意地進(jìn)行課程政策規(guī)避。所謂課程政策規(guī)避是指政策執(zhí)行者在復(fù)雜的政策執(zhí)行場(chǎng)域中，或積極主動(dòng)或消極被動(dòng)采取了缺損、附加或敷衍、軟拖，甚至偏離、硬抗政策內(nèi)容或課程政策對(duì)政策問題的解決及處理，進(jìn)而導(dǎo)致了政策執(zhí)行的偏差、失真、走樣、停滯，誘發(fā)了政策執(zhí)行過程中失序、失范，政策目標(biāo)遭以置換并難以實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，課程政策規(guī)避正是對(duì)政策執(zhí)行不力的一切表征、一切執(zhí)行行為的理論概括和抽象總稱［2］。它已經(jīng)成為政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的一種功能性障礙以及政策執(zhí)行屢遭質(zhì)疑的“阿基里斯之踵”。故鑒于此，筆者試從政策學(xué)視角，分析新課改政策實(shí)施進(jìn)程中所出現(xiàn)的課程政策規(guī)避的表征及其形式，透析規(guī)避行為產(chǎn)生的原因，并試圖尋求消解規(guī)避行為的對(duì)策與建議。

一、課程政策規(guī)避：表征及其形式

1.損缺或附加：政策規(guī)避的選擇性取向

這種規(guī)避取向的政策執(zhí)行者在貫徹、執(zhí)行過程中，對(duì)課程政策的旨趣、實(shí)質(zhì)內(nèi)容故意或無意的曲解、誤解甚至過度詮釋，進(jìn)行斷章取義、損缺、附加的選擇性執(zhí)行，進(jìn)而將完整的課程政策層層遞減、割裂，致使政策內(nèi)容殘缺不全，難以有效、全面地貫徹落實(shí)；或是附加不恰當(dāng)?shù)摹盀榧核谩钡膬?nèi)容，所執(zhí)行的政策完全超過原課程政策的要求和規(guī)定，例如，調(diào)查發(fā)現(xiàn)不少中小學(xué)都存在“陰陽課表”［3］的現(xiàn)象。然而，“國家課程改革方案中規(guī)定，國家課程一、二年級(jí)5～6門，三 ～ 六年級(jí) 8～9 門，初中 9～12門，此外再加上一定比例的地方課程和校本課程。而各地的實(shí)際情況卻是：一、二年級(jí)8～9門，三～六年級(jí)10～11門，初中11～12門。兩者比較可看出，在小學(xué)階段實(shí)際開設(shè)的課程門類明顯多于國家規(guī)定，存在隨意增加現(xiàn)象。課題組調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，一方面各校課程門類偏多，一方面卻又存在國家規(guī)定課程開不全的現(xiàn)象，尤其在初中階段，藝術(shù)、體育、綜合實(shí)踐活動(dòng)以及校本課程常處于被遺忘的境地?！保?］

2.象征或敷衍：政策規(guī)避的形式化取向

這種規(guī)避取向的執(zhí)行者并未完全領(lǐng)會(huì)政策的所指與實(shí)質(zhì)，未能結(jié)合本地實(shí)際情況靈活執(zhí)行，采取消極被動(dòng)、低效虛假的執(zhí)行策略，僅做表面文章、簡(jiǎn)單照搬、敷衍了事的象征性點(diǎn)滴執(zhí)行。例如，相關(guān)課程改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的報(bào)告就顯示：課堂教學(xué)中存在著將“對(duì)話”變成“問答”，把對(duì)話庸俗化為問答；把“自主”變成“自流”，將自流自主理解為學(xué)生自己看書，沒有指導(dǎo)，課堂上學(xué)生忙的不亦樂乎，教室里亂糟糟，有活動(dòng)卻沒有反思沒有體驗(yàn)等等［5］。此外，就綜合實(shí)踐活動(dòng)課而言，大多中小學(xué)在低年級(jí)都開設(shè)了一定課時(shí)，然而過多停留在過去勞技課、信息課、手工課等基礎(chǔ)上，課程實(shí)施過程中“傳遞—接受”的教學(xué)方式仍大行其道，綜合實(shí)踐活動(dòng)課似乎成為了隸屬于各個(gè)學(xué)科課程之外的另一門“學(xué)科課程”。另外，由于高年級(jí)應(yīng)試的需要便將綜合實(shí)踐活動(dòng)課完全篡改為知識(shí)拓展課、應(yīng)試復(fù)習(xí)課、自習(xí)深化課等等。這不單單是形式上的課時(shí)難以保障，就連這一課程本身也正面臨著瀕臨遺棄的邊緣。

3.軟拖或硬抗：政策規(guī)避的異質(zhì)化取向

這種政策規(guī)避取向的政策執(zhí)行表現(xiàn)為兩個(gè)層面：一方面是不應(yīng)為而為之，即在執(zhí)行過程中所執(zhí)行的政策行為明顯與原政策相違背、相對(duì)立，造成了政策執(zhí)行的南轅北轍和政策目標(biāo)的本末倒置；另一方面是應(yīng)為而不為，即所執(zhí)行的并非是原政策所要求的，而是自行其是地否定或誤用原政策，徹徹底底地偷梁換柱進(jìn)而形成了為我所用的“土政策”。這種取向的規(guī)避行為成為了規(guī)避程度最高和最具政策破壞力的規(guī)避行為，嚴(yán)重?fù)p害了課程政策本身以及政策執(zhí)行的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。例如，當(dāng)前新課改實(shí)踐中就存在著操素質(zhì)教育之言而徹頭徹尾實(shí)行應(yīng)試教育之實(shí)的政策規(guī)避行為，這種行為已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止單純形式化的問題，而是超越了形似神不似的邊界，而異化成一場(chǎng)明顯包裝、表演的“游戲”，在改革宣傳轟轟烈烈之名下，卻是真真切切地行杜撰、違抗甚至抵制改革之實(shí)。前段時(shí)間央視媒體所曝光的河北省衡水中學(xué)便是一例！對(duì)此我國著名課程論專家張華教授就評(píng)論到：“新課程改革以后，許多學(xué)校，尤其是高中，往往把素質(zhì)教育及新課程理念巧妙地嫁接在傳統(tǒng)應(yīng)試教育體系之中，傳統(tǒng)應(yīng)試教育的觀念和做法非但沒有絲毫改變，反而因?yàn)樗刭|(zhì)教育和新課程理念的偽裝而變得更加牢固、徹底，甚至肆無忌憚。傳統(tǒng)應(yīng)試學(xué)校由于產(chǎn)生了抵制素質(zhì)教育和新課改的‘抗體’，任憑如何倡導(dǎo)改革，它們的應(yīng)試教育做法巋然不動(dòng)?！保?］

二、課程政策規(guī)避：原因及其剖析

1.利益博弈：規(guī)避行為產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)因

“任何一項(xiàng)政策說到底都是關(guān)于權(quán)利的分配或再分配，不管是在地區(qū)間、民族間或階層間，政策實(shí)施的結(jié)果總是反映了不同人、不同集團(tuán)、不同社會(huì)力量的利益?！保?］因此，課程改革也難以逃避涉及眾多利益資源配置格局的重組與調(diào)整。這里的利益既涉及到政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)利益等實(shí)體性利益，還包括名譽(yù)、獎(jiǎng)勵(lì)、地位以及升遷機(jī)會(huì)等潛在虛擬利益。例如，微觀層面必然涉及到政策執(zhí)行者尤其廣大教師付出的努力、增添額外的時(shí)間成本以應(yīng)對(duì)改革所帶來的各方面的變化。然而，“在政策執(zhí)行過程中各相關(guān)參與者就政策目標(biāo)進(jìn)行博弈，每一參與者都遵循力求得到最大利益，并把損失減少到最低限度的原則。”［7］因此，眾多執(zhí)行者便在這利益博弈中主動(dòng)規(guī)避或是由于客觀利益共同體的迫使，無奈地步入了利益博弈的紐帶和鏈條中，從而不知不覺地成為了課程政策的規(guī)避行為。

2.認(rèn)知障礙：規(guī)避行為發(fā)生的主體因素

政策認(rèn)知是指政策執(zhí)行主體對(duì)于政策的認(rèn)識(shí)、判斷、理解及其評(píng)價(jià)。導(dǎo)致執(zhí)行者的認(rèn)知障礙，一方面涉及到政策主體自身的學(xué)識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素養(yǎng)、能力素質(zhì)、思想覺悟、道德品質(zhì)、心理因素以及對(duì)改革熱情與信仰等等。同時(shí)，政策信息或政策文本在自上而下層層政策主體間傳遞、交流過程中始終處于一種不平衡、不均衡、不對(duì)稱的狀態(tài)，而層層的政策主體同樣分擔(dān)了委托人和代理人的行為角色，這便誘發(fā)了信息梗塞、理解偏差、過度詮釋、意義障礙的預(yù)期及其風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，還涉及到政策執(zhí)行者自身經(jīng)驗(yàn)的慣習(xí)規(guī)約，教師日常生活、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)中所建構(gòu)而成的教學(xué)習(xí)性，成為了教學(xué)生活與實(shí)踐趨向穩(wěn)定守成而非自覺變革的前見或緘默知識(shí)。這種潛在的行為傾向系統(tǒng)使得執(zhí)行者的行為、思想不自覺地滑移到先有的行為模式，進(jìn)而誘發(fā)了政策認(rèn)知障礙的潛在因素。

3.政策環(huán)境：引發(fā)規(guī)避行為的客觀誘因

政策環(huán)境囊括了影響政策執(zhí)行過程中的社會(huì)環(huán)境以及配套政策執(zhí)行的相關(guān)資源。它涉及到政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)文化以及支持改革的人口基礎(chǔ)等社會(huì)外在層面，還涉及到影響政策執(zhí)行的資源類因素，包括人力、物力、財(cái)力等資源。對(duì)此，有關(guān)調(diào)研也表明：“四次課改評(píng)估都涉及改革實(shí)驗(yàn)中遇到的主要困難的統(tǒng)計(jì),排在前三位的主要困難分別是缺少課程資源、時(shí)間緊和缺乏指導(dǎo)。缺少課程資源是教師實(shí)施新課程遇到的最突出問題,又以農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)最為突出?！保?］

4.政策方案：規(guī)避行為導(dǎo)致的自身原因

政策方案的出臺(tái)和頒布是針對(duì)政策問題及其解決的，所遵守的是完美理性的設(shè)計(jì)和應(yīng)然的理想訴求，而政策執(zhí)行者卻是有限理性的行為個(gè)體，所踐行的是實(shí)踐邏輯。不難發(fā)現(xiàn)，政策方案過多注重理論的原則建構(gòu)以及操作理念，而相對(duì)缺乏操作的具體指導(dǎo)以及方法，進(jìn)而誘發(fā)了政策方案約束力、指導(dǎo)力下降以及存在著理性邏輯僭越實(shí)踐邏輯的傾向或嫌疑。此外，政策方案本身缺乏協(xié)調(diào)性。其實(shí)任一課程政策在其所執(zhí)行的時(shí)空?qǐng)鲇蚍秶鷥?nèi)，必須要有配套的政策方案相互支撐、支持，而不至于課程政策執(zhí)行力缺乏整合，即若干分力執(zhí)行的同時(shí)不自覺地再分解、消解政策執(zhí)行力。鐘啟泉教授就認(rèn)為高考制度滯后、教育立法滯后以及教師研究滯后3個(gè)瓶頸導(dǎo)致了當(dāng)前課程改革的種種困惑［10］。

5.政策問題的復(fù)雜性：規(guī)避行為誘發(fā)的根本緣由

課程政策問題是指政策頒布所針對(duì)并亟待解決的客觀課程問題和政策目標(biāo)問題。政策執(zhí)行的順利抑或坎坷、成功抑或失敗，與政策所要亟待解決的問題的復(fù)雜性密切相關(guān)。本次基礎(chǔ)教育新課程改革主要是針對(duì)基礎(chǔ)教育中過于注重客觀知識(shí)的灌輸，而較為輕視個(gè)人體悟、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力。然而這一政策問題涉及的因素紛繁復(fù)雜，所謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。它不僅涉及到我國南北、東中西部經(jīng)濟(jì)、文化差異進(jìn)而牽扯到教育公平與教育均衡發(fā)展的社會(huì)問題，而且還涉及到教育管理體制、人事制度、教育評(píng)價(jià)制度、學(xué)校教育制度等制度的同步改革，以及社會(huì)心理相互裹挾的教育文化和社會(huì)文化的轉(zhuǎn)型。

三、課程政策規(guī)避：消解及其對(duì)策

1.提升執(zhí)行者的政策執(zhí)行力，倡導(dǎo)“自下而上”的課程變革

首先，提高執(zhí)行者的政策執(zhí)行相關(guān)素質(zhì)。通過職前與職后培訓(xùn)、學(xué)校教師流動(dòng)輪換以及師徒制的校內(nèi)互助、自我研修等方式，加強(qiáng)課程執(zhí)行者的課程意識(shí)、課程知識(shí)以及課程研究能力，激發(fā)對(duì)課程變革的個(gè)人愿景，喚起其改革的心理需求，從而提高其政策自覺以防范執(zhí)行主體的行為近視、思維滯后以及執(zhí)行僵化。其次，加強(qiáng)執(zhí)行者間的溝通與交流。為消解因政策執(zhí)行過程中信息代理而在縱向、橫向溝通傳達(dá)中所產(chǎn)生的分歧、誤會(huì)，還需打破科層行政級(jí)別的限制，加強(qiáng)各個(gè)行政級(jí)別執(zhí)行者（充當(dāng)?shù)氖且环N咨詢角色而非行政角色）的交流。再次，還需改變高度一元化、單通道、垂直型的政策傳導(dǎo)科層體制，加強(qiáng)政策制定者與各級(jí)各類政策執(zhí)行者的互動(dòng)，甚至走到執(zhí)行者政策實(shí)踐場(chǎng)域之中，進(jìn)而建構(gòu)起信息、利益相互動(dòng)的利益共同體、學(xué)習(xí)共同體以及改革共同體。最后，倡導(dǎo)以教師的課程研究為主要形式的自下而上的課程變革路徑。教師參與學(xué)校的課程研究，并結(jié)合著教學(xué)案例庫、教學(xué)反思后記以及生活史素材進(jìn)行有效的知識(shí)管理，進(jìn)行創(chuàng)造性地改造傳統(tǒng)教學(xué)頑固的習(xí)性，從而實(shí)現(xiàn)自我救贖。這期間，教師的課程研究也就成為了課程變革的一部分甚至全部，“它以個(gè)人行動(dòng)作為起點(diǎn)，使行動(dòng)可以看做是對(duì)問題的一種反應(yīng)，是在各種可供選擇的方案之間進(jìn)行選擇。”［11］至此，基于學(xué)校層面的教師成為了課程變革的主體，與行政推動(dòng)的自上而下的改革路徑遙相呼應(yīng)。這樣課程變革本身便在自上而下與自下而上的相互協(xié)商與調(diào)適中發(fā)生靜悄悄的革命，進(jìn)而成為了“課程共有：一種新的課程政策價(jià)值觀”［12］。

2.建立與健全學(xué)校課程制度，規(guī)范學(xué)校課程變革的運(yùn)轉(zhuǎn)

學(xué)校課程制度是學(xué)校時(shí)空范圍內(nèi)制定與形成整個(gè)學(xué)校課程發(fā)展所共同遵守的規(guī)范體系。因此，完善、健全學(xué)校的課程制度有助于教師參與課程變革、教師的課程政策執(zhí)行力以及學(xué)校本位課程運(yùn)轉(zhuǎn)的有序開展。首先，建立健全學(xué)校課程審議機(jī)制。這一審議機(jī)制的審議小組或稱為學(xué)校課程委員會(huì)由“課程專家、教師、學(xué)生、管理者共同組成，使課程研究走向原生態(tài)”［13］?；境绦虬ǎ簶?gòu)建審議委員會(huì)、確定審議原則與基本規(guī)范、實(shí)施審議并記錄審議結(jié)論以及向課程負(fù)責(zé)人反饋審議結(jié)果。這一審議機(jī)制以全面負(fù)責(zé)學(xué)校課程的開發(fā)、實(shí)施、評(píng)定等各個(gè)方面的審議與評(píng)價(jià)，并提供具體可行的參考框架和思路。其次，建立學(xué)校與課程專家有效互動(dòng)的合作機(jī)制。國內(nèi)外成功的課程變革都可以看到課程專家在其中的作用以及功能顯現(xiàn)，凡有專家參與并合作展開的學(xué)校課程變革都比較順暢并產(chǎn)生了較好的影響。由此，如果破解課程政策規(guī)避的相關(guān)緣由，有必要發(fā)揮課程專家在整個(gè)學(xué)校課程變革中的作用，這需要建立一個(gè)學(xué)校課程變革與課程專家相互互動(dòng)的合作機(jī)制。這期間包括：學(xué)校成立專門聯(lián)系本地區(qū)或相關(guān)地區(qū)課程專家數(shù)據(jù)庫的課程委員會(huì)，以主動(dòng)尋找課程專家群體的咨詢、幫助以及合作研究，并為專家的到校展開合作研究提供適當(dāng)?shù)臈l件以及平臺(tái)。同時(shí)，教育行政管理部門要努力創(chuàng)造或創(chuàng)建大學(xué)等高等教育科研機(jī)構(gòu)與中學(xué)之間的合作條件或平臺(tái)，確保課程改革的針對(duì)性和有效性。

3.配套與完善課程政策，促進(jìn)課程政策執(zhí)行的制度化

首先，配置必要的政策資源尤其應(yīng)特別關(guān)注中西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育課程改革專項(xiàng)基金的多渠道落實(shí)，并在人力、物質(zhì)資源方面能給予適當(dāng)?shù)膬A斜。此外，為確保政策資源管理的科學(xué)嚴(yán)格，還需從政策執(zhí)行資源利用的角度，運(yùn)用現(xiàn)代管理學(xué)的新近理念與技術(shù)（如運(yùn)籌學(xué)的相關(guān)模型），加強(qiáng)資源的科學(xué)利用。其次，健全課程政策的實(shí)施策略。我國課程改革其涉及的范圍之廣，內(nèi)容之多，結(jié)構(gòu)之多元，問題之繁雜都實(shí)屬世界課程改革之罕見。由于東中西部以及城鄉(xiāng)、區(qū)縣之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)支撐能力方面的差異或失衡，各地中小學(xué)師資、辦學(xué)條件、教育資源以及學(xué)生背景、地區(qū)社會(huì)文化心理差距顯著，因此為適應(yīng)各地課程改革的實(shí)際，必須實(shí)現(xiàn)課程改革與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)實(shí)際適應(yīng)能力的協(xié)同發(fā)展與均衡發(fā)展。在整個(gè)中國范圍內(nèi)以中、東、西3個(gè)區(qū)域，或這3大區(qū)域內(nèi)，根據(jù)農(nóng)村與城市等分類，采取區(qū)域化、分類推行同步推進(jìn)的策略，進(jìn)而在不違背政策原則和保持政策方向的前提下，對(duì)課程政策方案進(jìn)行調(diào)整。并且，為提高課程政策的實(shí)驗(yàn)力、實(shí)施力，政策設(shè)計(jì)者還須對(duì)政策實(shí)施過程進(jìn)行研究與反思，對(duì)政策目標(biāo)與內(nèi)容的難易度、清晰度、明確性、時(shí)效性、協(xié)調(diào)性以及政策執(zhí)行進(jìn)程中所出現(xiàn)的問題，作出及時(shí)調(diào)整并進(jìn)一步完善課程政策方案。最后，加強(qiáng)政策執(zhí)行過程的制度化建設(shè)。建立獨(dú)立于政策制定部門和政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策評(píng)估與監(jiān)控機(jī)構(gòu)，進(jìn)而科學(xué)、客觀、全面深入監(jiān)控、監(jiān)促各個(gè)執(zhí)行者，降低因執(zhí)行主體因素而誘發(fā)的規(guī)避行為。其中有必要強(qiáng)化課程政策問責(zé)制度，以改變我國教育政策體系中重決策而輕執(zhí)行，重考核而輕問責(zé)的這一弊端。要保證政策能夠沿著正確的方向得以實(shí)施推進(jìn)，需建立課程政策問責(zé)制度，進(jìn)而強(qiáng)化政策執(zhí)行主體履行課程政策的責(zé)任，對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門政策執(zhí)行的失職、瀆職等政策規(guī)避行為予以責(zé)任追究，使其有章可循，有章必依。

［1］［美］詹姆斯·安德森.公共決策［M］.唐 亮，譯.北京：華夏出版社，1990.

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［13］任亞瓊.校本課程開發(fā)中教育政策失真的原因及對(duì)策［J］.當(dāng)代教育論壇，2008，（9）：31.

On the Sticking Points and Resolution of the Curriculum Policy Escape

ZHANG Juan

（School of Educational Science，Bijie University，BiJie，Guizhou 551700，China）

As a result of the interest game，cognitive impairment，policy environment，policy program as well as the complexity of the policy problem and other reasons，the process of curriculum reform appeared the act of the selective，formal，heterogeneous of escape orientation.This paper presents countermeasures for curriculum policy escape：firstly，to enhance the implement ability of the executor to advocate the“bottom-up”of the curriculum reform，sencendly，to establish and perfect the curriculum system to standardize the school curriculum reform，thirdly，to perfect the supporting policies and standard of curriculum policy to promote the internalization of curriculum policy implementation.

curriculum policy；escape；curriculum

G423.06

A

1671-6124（2012）04-0061-04

2012-04-15

張 娟（1979-），女，河南駐馬店人，畢節(jié)學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院講師。