宋金華，謝茗

(江西理工大學(xué)環(huán)境資源法研究中心，江西贛州341000)

突發(fā)環(huán)境污染事件中企業(yè)環(huán)境信息公開制度實施的思考
——以渤海灣漏油事件為視角

宋金華，謝茗

(江西理工大學(xué)環(huán)境資源法研究中心，江西贛州341000)

突發(fā)環(huán)境污染事件中企業(yè)環(huán)境信息公開既是公眾環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)的重要方式，也是政府對企業(yè)環(huán)境行為監(jiān)管的重要依據(jù)，同時也是企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任的要求。我國法律雖對企業(yè)環(huán)境信息公開制度作出規(guī)定，但該制度在實施中并不樂觀。文章以渤海灣漏油事件為視角，分析突發(fā)環(huán)境污染事件中企業(yè)環(huán)境信息遲報、瞞報、虛報和政府環(huán)境監(jiān)管疲軟及公眾參與程度低等問題。應(yīng)通過明確企業(yè)環(huán)境信息公開的范圍和擴充公開方式，完善救濟制度，健全環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，提高環(huán)境執(zhí)法能力，強化部門聯(lián)動執(zhí)法及加強公眾參與等方面保障突發(fā)環(huán)境污染事件中企業(yè)環(huán)境信息公開制度的實施。

突發(fā)環(huán)境污染；企業(yè)環(huán)境信息公開；環(huán)境知情權(quán)

突發(fā)環(huán)境污染事件是指突然發(fā)生的，造成或可能造成的重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失和對全國或者某一地區(qū)的經(jīng)濟社會穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及公共安全的環(huán)境污染事件[1]。與一般環(huán)境污染事件相比，突發(fā)環(huán)境污染事件具有突發(fā)性、高危性、不可控性等特點。近年來我國突發(fā)環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生，如何實現(xiàn)突發(fā)性環(huán)境污染事件中環(huán)境信息公開成為社會各界關(guān)注的焦點問題之一。然而，在突發(fā)環(huán)境污染事件中污染企業(yè)遲報、瞞報環(huán)境信息現(xiàn)象普遍，嚴重?zé)o視公眾的知情權(quán)。

繼2009年陽宗海砷污染和2010年紫金礦業(yè)水污染事件傳出企業(yè)遲報、瞞報環(huán)境信息現(xiàn)象以來，2011年6月，渤海灣漏油又傳出“封口門”事件。據(jù)查，早在2011年6月4日蓬萊19-3油田B平臺開始少量少量溢油，6月17日該油田C平臺發(fā)生小型井底事故。同時，據(jù)相關(guān)資料顯示，早在2011年6月21日渤海灣發(fā)生漏油事件的消息于新浪微博披露，國內(nèi)媒體聞訊，紛紛致電中海油要求做出回應(yīng)，而中海油一概沉默應(yīng)對。與此同時，網(wǎng)上有關(guān)中海油油田滲漏的消息卻一概人為刪除，而中海油公司和康菲公司卻是在事故發(fā)生后的近一個月時間迫于輿論壓力下才承認發(fā)生漏油事故。從這些突發(fā)環(huán)境污染事件來看，在企業(yè)環(huán)境信息公開方面普遍存在環(huán)境信息不透明的現(xiàn)象，本文以渤海灣漏油事件為視角對突發(fā)環(huán)境污染事件中企業(yè)環(huán)境信息公開制度的實施問題進行探討。

一、突發(fā)環(huán)境污染事件中企業(yè)環(huán)境信息公開的制度價值

（一）保障公眾的環(huán)境知情權(quán)

公眾環(huán)境知情權(quán)是指公眾依法享有獲取、知悉環(huán)境信息的權(quán)利[2]。其實現(xiàn)主要依賴于企業(yè)和政府對環(huán)境信息進行公開的積極作為。在突發(fā)環(huán)境污染事件中，企業(yè)及時、準確、全面公開環(huán)境信息是公眾環(huán)境知情權(quán)實現(xiàn)的根本途徑和保障，也是公眾參與環(huán)境保護的前提。其一，及時地獲取相關(guān)的環(huán)境信息有助于公眾在突發(fā)性環(huán)境污染事件中采取必要的防范措施，最大限度地減少自身人身和財產(chǎn)方面的損失。其二，及時、充分地獲取相關(guān)的環(huán)境信息是公眾參與環(huán)境保護，有效監(jiān)督企業(yè)履行環(huán)境信息公開義務(wù)的必要前提。由于環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，公眾參與監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為是政府環(huán)境監(jiān)管和企業(yè)自身監(jiān)管的重要補充。只有在獲得充分的環(huán)境信息的基礎(chǔ)上，公眾才能有效地監(jiān)管企業(yè)環(huán)境行為，參與突發(fā)環(huán)境污染事件的應(yīng)對，實現(xiàn)環(huán)境保護的公眾參與。

（二）增強政府對企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)管和突發(fā)環(huán)境污染事件的應(yīng)對能力

實施企業(yè)環(huán)境信息公開有利于政府對企業(yè)環(huán)境行為的有效監(jiān)管。在突發(fā)環(huán)境污染事件中，企業(yè)對相關(guān)環(huán)境信息及時、充分地公開也是政府提高突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急處理的決策質(zhì)量和效率的內(nèi)在要求。一方面，政府對企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)管主要通過企業(yè)環(huán)境信息掌握為依據(jù)實現(xiàn)對企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)督，并作出正確的環(huán)境決策，避免和減少環(huán)境污染損害的發(fā)生，進而維護社會公眾人身財產(chǎn)利益和公共環(huán)境利益；另一方面，企業(yè)環(huán)境責(zé)任的落實離不開政府的監(jiān)督和管理，更離不開國家法制的調(diào)控。政府通過掌握企業(yè)環(huán)境信息以調(diào)整法律、法規(guī)和相關(guān)法制建設(shè)的方向，以使政府的法制權(quán)威和政策導(dǎo)向不落空、不偏離正確的方向[3]。

（三）促進企業(yè)提高環(huán)境保護責(zé)任意識

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和環(huán)境污染事件的頻繁發(fā)生，社會各界普遍認為，企業(yè)在謀求經(jīng)濟利益最大化同時，必須要注意兼顧環(huán)境保護的社會需要，企業(yè)的行為應(yīng)最大程度地符合環(huán)境道德和法律要求，并自覺地致力于環(huán)境保護事業(yè)，促進經(jīng)濟、社會和自然的可持續(xù)發(fā)展[4]。企業(yè)環(huán)境信息的公開是企業(yè)履行環(huán)境責(zé)任的重要內(nèi)容，企業(yè)環(huán)境信息公開制度的確立和完善有利于通過外界力量促使企業(yè)提高環(huán)保意識，改善其環(huán)境行為，以獲得公眾的認可、提升企業(yè)的競爭力。

二、企業(yè)環(huán)境信息公開制度在突發(fā)環(huán)境污染事件中實施的反思

盡管我國陸續(xù)出臺了一系列環(huán)境法律、法規(guī)和政策，包括《環(huán)境保護法》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》和《國家突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急預(yù)案》等，對突發(fā)環(huán)境污染事件中的企業(yè)環(huán)境信息公開進行了不同程度的規(guī)范要求和保障。但從渤海灣漏油事件等突發(fā)環(huán)境污染事件中，我國的企業(yè)環(huán)境信息公開制度實施現(xiàn)狀很不樂觀。

（一）企業(yè)對環(huán)境信息遲報、瞞報、謊報現(xiàn)象突出

以渤海灣漏油事件為例，漏油發(fā)生于2011年6月，但公眾在獲取中海油公司和康菲公司的環(huán)境信息卻是在時隔近一個月后，并且中海油公司和康菲公司均存在謊報環(huán)境信息現(xiàn)象。據(jù)資料顯示，中海油相關(guān)人士在2011年7月3日表示，漏油事故已基本處理完畢，且由于泄漏范圍比較小，只涉及200平方米左右的相關(guān)報道，而其與2011年7月5日國家海洋局的相關(guān)調(diào)查結(jié)果，事故油田單日溢油就達158平方公里等的相關(guān)報道卻大相徑庭。同時作為作業(yè)方的康菲公司于2011年7月6日聲稱海底滲漏點已基本堵住，而根據(jù)國家海洋局于2011年7月13日的通報卻表明該油田溢油事態(tài)并未完全控制[5]?？捣乒竞椭泻Ｓ凸驹诖舜温┯褪鹿手协h(huán)境信息遲報嚴重，瞞報、謊報現(xiàn)象凸出，主要是由于環(huán)境信息公開相關(guān)規(guī)定過于原則，在實施中企業(yè)公開環(huán)境信息缺乏具體可操作性。

其一，公眾環(huán)境知情權(quán)缺乏具體規(guī)定。盡管我國《環(huán)境保護法》第三十一條規(guī)定：“因發(fā)生突發(fā)性事故或其他突然性事件，造成或可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時通報可能受污染危害的單位和居民，并向當?shù)丨h(huán)境保護行政主管部門和有關(guān)部門報告，接受調(diào)查處理?！痹摋l款要求企業(yè)公開環(huán)境信息以保障公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)，然而，主要規(guī)定企業(yè)環(huán)境信息公開的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《國家突發(fā)環(huán)境污染事件應(yīng)急預(yù)案》中卻主要強調(diào)企業(yè)向政府部門的通報，向社會公眾公開的環(huán)境信息卻沒有引起足夠重視。這就導(dǎo)致實踐中企業(yè)將相關(guān)環(huán)境信息向政府部門通報視同于向社會公眾公開，需要明確的是，向有關(guān)政府部門的通報不同于環(huán)境信息公開，其嚴重阻礙了公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)。其二，有關(guān)環(huán)境信息公開的內(nèi)容規(guī)定不明確。原環(huán)保局于2003年頒布的《企業(yè)環(huán)境信息公開公告》要求發(fā)生突發(fā)環(huán)境污染事故的企業(yè)要公開“相關(guān)環(huán)境信息”，至于“有關(guān)環(huán)境信息”具體包括哪些環(huán)境信息，公告沒有進行說明?！跋嚓P(guān)環(huán)境信息”是否參照“雙超企業(yè)”的有關(guān)規(guī)定，還是要考慮污染事故的具體情形來公開環(huán)境信息不得而知[6]。而《環(huán)境信息公開辦法（試行）》中僅規(guī)定“雙超”企業(yè)環(huán)境信息強制公開的范圍，有關(guān)突發(fā)環(huán)境污染事故中的企業(yè)公開的內(nèi)容卻沒有進行具體規(guī)定。

（二）企業(yè)環(huán)境信息公開的環(huán)境執(zhí)法不嚴，監(jiān)管效果差

在渤海灣漏油事件中，相關(guān)環(huán)境執(zhí)法部門并未采取強制、有效措施監(jiān)管企業(yè)及時向社會公開環(huán)境信息，執(zhí)法疲軟及末端被動應(yīng)對現(xiàn)象在突發(fā)環(huán)境污染事件中可見一斑。自漏油事件發(fā)生以來，相關(guān)環(huán)境執(zhí)法部門雖一直接連有所“動作”，但大多局限于書面或口頭內(nèi)容，并未采取實質(zhì)性措施，直至2011年7月13日國家海洋局要求康菲公司“將有關(guān)溢油事故及時向社會公布”。

而環(huán)境執(zhí)法偏疲和末端被動應(yīng)對，首先是由于環(huán)境執(zhí)法部門受地方政府地方保護主義思想制約，使其在突發(fā)環(huán)境污染事件中難以對企業(yè)實施有效執(zhí)法和監(jiān)管。由于我國采用多層級、雙重領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境執(zhí)法體制，強調(diào)中央統(tǒng)一管理的同時發(fā)揮地方積極作用，實行以地方為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理機構(gòu)。地方環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管機構(gòu)是受當?shù)卣闹苯宇I(lǐng)導(dǎo)，而上下級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)之間只是指導(dǎo)關(guān)系[7]。這種執(zhí)法監(jiān)管體制使得相關(guān)地方環(huán)境執(zhí)法部門在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管中易受地方政府的地方保護主義制約，在突發(fā)環(huán)境污染事件中難以采取強制有效措施監(jiān)管企業(yè)公開環(huán)境信息。

其次，還在于環(huán)境執(zhí)法部門聯(lián)動執(zhí)法機制的欠缺。突發(fā)環(huán)境污染事件中，環(huán)境執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法是高效監(jiān)管突發(fā)環(huán)境污染事件中企業(yè)環(huán)境信息公開的有效機制。在此次事故發(fā)生后，海洋部門僅從海洋生態(tài)環(huán)境保護的角度實施監(jiān)管，其他部門沒有進行配合和聯(lián)動，并未形成部門協(xié)作，聯(lián)動環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管機制嚴重缺位。由于我國長期的按生態(tài)要素管理環(huán)境執(zhí)法，長期的分割式管理模式使得不同的生態(tài)要素被分開管理，甚至出現(xiàn)同一個生態(tài)要素又分割成多片，這就使得突發(fā)環(huán)境污染事件中“單打獨斗”和重復(fù)處理的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致在突發(fā)環(huán)境污染事件中環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管缺位、效率低，嚴重影響著企業(yè)環(huán)境信息公開的有效監(jiān)管。

（三）公眾參與企業(yè)環(huán)境信息公開的程度低

在渤海灣漏油事件中，雖有達爾文自然求知社、自然之友、公眾環(huán)境研究中心等11家環(huán)保組織和新聞媒體對康菲公司和中海油公司形成壓力，要求公開環(huán)境信息并賠禮道歉，但公眾參與環(huán)境保護水平依舊較低，大部分公眾環(huán)保行為未形成習(xí)慣，出現(xiàn)較多公眾“關(guān)注卻不參與”的現(xiàn)象。由于我國法律對公眾參與環(huán)境保護規(guī)定較為薄弱，公眾參與及民間環(huán)保組織的發(fā)展和作用未受重視，未能真正建立政府的環(huán)境監(jiān)管與公眾參與環(huán)境監(jiān)管相結(jié)合的法律實施機制[8]。從而使突發(fā)環(huán)境污染事件中公眾參與度低，公民在企業(yè)環(huán)境信息公開參與度得不到有效提升，企業(yè)的環(huán)境信息公開行為得不到有效的社會監(jiān)督。

三、突發(fā)環(huán)境污染事件中企業(yè)環(huán)境信息公開制度的實施保障

(一)完善企業(yè)環(huán)境信息公開的法律規(guī)定

1.明確突發(fā)環(huán)境污染事件中企業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容，擴充公開方式

首先，明確企業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容。我國《企業(yè)環(huán)境信息公開公告》要求企業(yè)公開“相關(guān)環(huán)境信息”，但原則性的規(guī)定使企業(yè)基于自身經(jīng)濟利益的考慮，瞞報、謊報環(huán)境信息。而《環(huán)境信息公開辦法（試行）》中也僅規(guī)定“雙超”企業(yè)公開的內(nèi)容，因此，結(jié)合突發(fā)環(huán)境污染事件的特點，明確并適當擴大環(huán)境信息公開內(nèi)容，特別是將與公眾利益密切相關(guān)的環(huán)境信息予以公開；其次，擴充公開方式，《企業(yè)環(huán)境信息公開公告》雖然規(guī)定發(fā)生污染事故的企業(yè)在省級以上環(huán)保部門官方網(wǎng)站公開，僅在環(huán)保部門網(wǎng)站公開規(guī)定過于呆板，不利于公眾獲取環(huán)境信息。因此，應(yīng)將公開方式多樣性、便民性。如將傳統(tǒng)方式與新型方式相結(jié)合，在發(fā)展新型公開方式，如網(wǎng)絡(luò)、媒體、數(shù)據(jù)庫等方式的同時，還應(yīng)當考慮部分受眾無法使用或者不便使用的情況，規(guī)定一些較為傳統(tǒng)的方式，如郵寄、電話等方式保障公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)，維護社會穩(wěn)定[9]。

2.完善對突發(fā)環(huán)境污染事件中企業(yè)環(huán)境信息公開的救濟

“無救濟即無權(quán)利”，權(quán)利的行使須以救濟為保障。突發(fā)環(huán)境污染事件后，肇事企業(yè)遲報、瞞報、謊報環(huán)境信息，勢必造成或加大受害者損失，因此，通過司法途徑依法追究企業(yè)的法律責(zé)任是受害者權(quán)利保護的最后一道救濟保障措施。在實際遭受突發(fā)性環(huán)境污染事件損害時，受害人往往要求即時得到賠償以降低損失，而我國暫時沒有專門針對突發(fā)性環(huán)境污染事件的便捷訴訟通道，一般性民事訴訟時限過長，根本不能解決受害人希望能夠快速通過訴訟解決賠償問題[10]。在此次漏油事件中，2011年8月31日，受損害的樂亭漁民代表向天津海事法院提起訴訟，請求康菲公司賠償3.3億元的訴訟卻最終被法院以證據(jù)不足為由不予立案，此時養(yǎng)殖戶請求賠償?shù)囊笙萑肜Ь砙11]。因此，建立專門的針對突發(fā)環(huán)境污染事件的便捷訴訟，對于維護受害者的權(quán)利具有重要意義。

（二）加強突發(fā)環(huán)境污染事件中企業(yè)環(huán)境信息公開的政府監(jiān)管

1.健全環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，提高環(huán)境執(zhí)法能力

在突發(fā)環(huán)境污染事件中，環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)保持相對的獨立性，避免在環(huán)境執(zhí)法中受地方保護主義制約。加強突發(fā)環(huán)境污染事件中企業(yè)環(huán)境信息公開的執(zhí)法，首先應(yīng)健全環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置，保持相關(guān)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管部門的獨立性，確保環(huán)境執(zhí)法不受地方政府的影響。另外，提高環(huán)境執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德，對環(huán)境執(zhí)法者實行嚴格的考核制度，要加強執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并定期進行復(fù)核，對不合格者予以強化培訓(xùn)，確保環(huán)境執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強，并確保突發(fā)環(huán)境污染事件中進行有效的環(huán)境執(zhí)法[12]。

2.強化突發(fā)環(huán)境污染事件中環(huán)境執(zhí)法部門之間的聯(lián)動執(zhí)法

突發(fā)環(huán)境污染事件中，各級環(huán)境執(zhí)法部門的聯(lián)動執(zhí)法直接影響著污染事件的處理結(jié)果。因此，在對突發(fā)環(huán)境污染事件中的環(huán)境執(zhí)法中，應(yīng)在環(huán)境保護行政主管部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮各環(huán)境執(zhí)法部門的職能作用，既做到各司其職，又相互配合，強化環(huán)境執(zhí)法部門的聯(lián)動執(zhí)法，形成部門之間在突發(fā)環(huán)境污染的合力，及時、高效地監(jiān)管企業(yè)環(huán)境信息公開，保障公眾環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)。一是，當突發(fā)環(huán)境污染事件發(fā)生時，相關(guān)環(huán)境執(zhí)法部門應(yīng)在第一時間對危機進行判斷，并及時通報有關(guān)上級和相關(guān)環(huán)境執(zhí)法部門，迅速采取行之有效的應(yīng)對措施，盡量控制事件的危害擴大，并及時通報相關(guān)可能受污染危害的公眾。二是，在對污染事件處理的過程中，各環(huán)境執(zhí)法部門之間的聯(lián)動執(zhí)法，對企業(yè)在發(fā)生突發(fā)環(huán)境污染事件中環(huán)境信息公開行為形成系統(tǒng)性、整合性和可操作性的環(huán)境執(zhí)法，提高突發(fā)環(huán)境污染那事件中環(huán)境執(zhí)法效率，確保環(huán)境知情權(quán)的有效實現(xiàn)。

（三）保障公眾在突發(fā)環(huán)境污染事件中的企業(yè)環(huán)境信息公開的參與

在突發(fā)環(huán)境污染事件中，充分、有效的公眾參與對于降低事故風(fēng)險、減少事故損失具有重要作用。盡管目前有關(guān)公眾參與環(huán)境信息意識明顯提高，但公眾參與環(huán)境保護的水平依舊較低。因此，加強和保障公眾在突發(fā)環(huán)境污染事件中的企業(yè)環(huán)境信息公開參與主要從以下幾方面進行：首先，確認和保障公眾環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)，明確公眾參與的合法權(quán)益，并擴大公眾參與環(huán)境保護的范圍；其次，企業(yè)應(yīng)提高環(huán)保意識，主動承擔(dān)環(huán)境信息公開義務(wù)，尤其在發(fā)生突發(fā)環(huán)境污染事件后應(yīng)該及時、準確、全面地公開與公眾利益密切相關(guān)的環(huán)境信息，并主動接受公眾的監(jiān)督；再次，進一步完善環(huán)境公益訴訟，確認社會公眾及環(huán)保組織的法律主體地位和通過合法途徑獲得救濟的權(quán)利；最后，各地方政府也應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，由權(quán)利保障型政府轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?wù)型政府，注重保障公民環(huán)境權(quán)利、利益，完善相關(guān)政策，最大限度地調(diào)動社會公眾的積極性，保障公眾積極、有效地參與環(huán)境保護管理[13]。

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D 922.6

A

2095-3046（2012）04-0073-04

2012-05-07

江西省社會科學(xué)規(guī)劃課題（編號：08FX34）

宋金華（1974-），女，副教授，主要從事環(huán)境資源法、民商法方面的研究，E-mail:songjinhua222@sina.com.