陸小燕

摘要：隨著我國財政管理體制改革的逐步深入，資金主要來源于國家及地方各級財政撥款的行政事業(yè)單位的項目資金管理面臨全新的問題。文章試圖通過對當(dāng)前我國行政事業(yè)單位項目資金管理存在的問題進(jìn)行詳細(xì)地剖析，進(jìn)而根據(jù)財政管理體制改革的動態(tài)變化和單位自身的特點(diǎn)針對性地提出加強(qiáng)行政事業(yè)單位項目資金管理的對策和建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；資金管理；財政支出

一、引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了長達(dá)三十多年的飛速發(fā)展，與此同時國家及地方各級財政對于支持國民經(jīng)濟(jì)和社會各項事業(yè)發(fā)展而安排的項目資金也在逐年增加。作為承擔(dān)國家及地方各項經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展管理職能具體實施者的行政事業(yè)單位，其項目資金主要依賴于國家及地方各級財政的撥款。行政事業(yè)單位項目資金管理的成效如何直接關(guān)系到國家及各級財政資金的安全，行政事業(yè)單位項目資金使用效益的高低直接關(guān)系到國家及地方各級財政經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展管理職能的有效發(fā)揮。

當(dāng)前，伴隨著我國財政管理體制改革的逐步深入，以部門預(yù)算、國庫集中支付以及政府采購等一系列管控措施為核心的現(xiàn)代財政管理體制在全國范圍內(nèi)正得到廣泛地推廣和實施。針對當(dāng)前我國行政事業(yè)單位項目資金管理存在的現(xiàn)實問題以及全國財政管理體制推進(jìn)的新情況，全國各級行政事業(yè)單位都應(yīng)當(dāng)予以高度重視，并結(jié)合本單位的實際情況采取積極有效措施以發(fā)現(xiàn)本單位項目資金管理存在的突出問題，適應(yīng)國家財政管理體制改革的總體要求，推動本單位項目資金管理制度的完善和資金的有效使用。

二、當(dāng)前我國行政事業(yè)單位項目資金管理存在的突出問題

（一）項目資金預(yù)算機(jī)制不健全

當(dāng)前我國大部分行政事業(yè)單位在向各級財政申報項目立項時存在的一個突出問題：項目并沒有經(jīng)過科學(xué)的可行性論證程序，不能通過一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻椖苛㈨棾绦蛞钥茖W(xué)合理地申報項目立項。這直接導(dǎo)致行政事業(yè)單位在進(jìn)行項目預(yù)算編制不能科學(xué)合理地分析項目完成規(guī)定目標(biāo)和任務(wù)所必須資源的支持。大多數(shù)行政事業(yè)單位往往盲目向各級財政部門申報資金，沒有以充分合理的論證依據(jù)來支撐項目立項申報。這種不科學(xué)的項目預(yù)算機(jī)制給項目后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行造成諸多困難，往往導(dǎo)致項目在實際執(zhí)行過程中不能根據(jù)已編制的預(yù)算按時按量完成，或者是項目完成質(zhì)量根本達(dá)不到預(yù)訂要求，最終導(dǎo)致國家及各級地方有限的財政資金不能用到實處，各級行政事業(yè)單位的項目資金使用效益低下。

行政事業(yè)單位不健全的項目資金預(yù)算機(jī)制主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，大部分行政事業(yè)單位都未能獲取充分可靠的項目立項依據(jù)，經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行哉撟C程序進(jìn)行項目立項申報工作。在項目申報的實際工作中，各行政事業(yè)單位為了爭項目，往往由某個領(lǐng)導(dǎo)牽頭通過“辦公會”、“現(xiàn)場會”等形式就完成項目立項的全部工作，導(dǎo)致項目自立項伊始就缺乏合理的論證依據(jù)。而且，大部分行政事業(yè)單位并沒有形成科學(xué)有效的預(yù)算編制工作機(jī)制，大部分行政事業(yè)單位的項目負(fù)責(zé)人承擔(dān)全部的項目預(yù)算編制工作。可是，由于他們財務(wù)專業(yè)知識的缺乏和工作經(jīng)驗的不足，往往側(cè)重于爭取項目，而對項目資金支出預(yù)算科目設(shè)置的合理性和可操作性缺乏足夠的認(rèn)識，直接導(dǎo)致預(yù)算的編制出現(xiàn)執(zhí)行困難、資金結(jié)余過大等問題的出現(xiàn)。當(dāng)前，不合理的預(yù)算機(jī)制直接導(dǎo)致行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算以及進(jìn)行項目績效評價時存在種種困難，最終影響項目資金的高效利用。

（二）項目資金支出管理不完善

大部分行政事業(yè)單位在項目立項申請時都沒能將項目預(yù)算的各項支出予以具體化、明晰化，不能準(zhǔn)確地完成項目各個科目的填報工作。當(dāng)前大多數(shù)行政事業(yè)單位不能編制出一個具體的、具有較強(qiáng)可操作性以及科學(xué)性的預(yù)算，這直接導(dǎo)致項目預(yù)算在后續(xù)執(zhí)行時不能被有效執(zhí)行，最終導(dǎo)致項目實際實施過程中預(yù)算執(zhí)行和資金管控的隨意性加大。而在項目的實際執(zhí)行過程中，大部分事業(yè)單位也不能根據(jù)項目的動態(tài)變化結(jié)合預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，直接導(dǎo)致項目資金的支出管理存在重大漏洞。而且，當(dāng)前我國還存在的一個突出問題就是由于項目支出預(yù)算下達(dá)的滯后，可能導(dǎo)致國家及各級財政資金撥付的遲緩，影響到項目工作的正常啟動和執(zhí)行。然而，當(dāng)前實施的項目國庫集中支付管理辦法不允許行政事業(yè)單位通過其他經(jīng)費(fèi)墊支來籌集項目執(zhí)行所需的資金需求，項目資金不到位引起項目工作難以全面展開，最終影響項目不能按照預(yù)期得到有效執(zhí)行。在項目實際執(zhí)行的工作中，往往也存在預(yù)算管理制度得不到有效的執(zhí)行，資金支出審批管理不嚴(yán)，項目資金可能被擅自改變用途乃至挪用的現(xiàn)象。

（三）項目績效考核工作不規(guī)范，缺乏有效的獎懲機(jī)制

隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，國家及各級財政也逐步加大對行政事業(yè)性單位的項目資金投入，當(dāng)前由于項目績效考核工作的不規(guī)范，項目獎懲機(jī)制的缺乏造成預(yù)算安排部門不能全面準(zhǔn)確地掌握項目的目標(biāo)、任務(wù)的完成效果。不能準(zhǔn)確把握項目的完成效果又會反過來造成在國家及地方各級財政在對行政事業(yè)單位項目立項申報審批時缺乏數(shù)據(jù)支撐和資料積累，形成項目審批不科學(xué)、預(yù)算編制不完善、項目執(zhí)行不健全、項目績效考核不規(guī)范的惡性循環(huán)，給國家及地方各級財政以及行政事業(yè)單位自身帶來極大損失。而且，不健全的項目績效考核機(jī)制和獎懲機(jī)制使得項目預(yù)算單位及執(zhí)行單位的相關(guān)責(zé)任人可以免受制約，不能推動他們?yōu)楦玫赝瓿身椖慷e極工作。已完成項目的績效狀況和負(fù)責(zé)人的獎懲機(jī)制也不能為財政支出的預(yù)算支配起到應(yīng)有的導(dǎo)向和制約作用，使得國家及各級財政對行政事業(yè)性單位的項目資金支出達(dá)不到預(yù)期的效果。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位項目資金管理的對策和建議

（一）建立完善資金預(yù)算管理機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算控制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)高度重視當(dāng)前存在的項目預(yù)算管理機(jī)制不健全的問題，采取積極措施完善相關(guān)機(jī)制，加強(qiáng)對項目資金管理的預(yù)算控制，為項目的實際執(zhí)行奠定堅實可靠的基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分重視項目立項申報工作，充分認(rèn)識到項目立項是整個項目資金管理工作的邏輯起點(diǎn)，通過建立一套可行性認(rèn)證機(jī)制和專家評審機(jī)制對項目立項申報的科學(xué)性和合理性進(jìn)行充分有效的論證，做到申報的每一個項目都有充分合理的科學(xué)依據(jù)支撐。

另外，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)建立健全一套適應(yīng)國家財政體制改革和本單位自身實際特點(diǎn)的預(yù)算管理組織體系，從組織機(jī)制上為項目資金的預(yù)算編制和資金支出管理提供保障。健全的預(yù)算管理組織體系不僅需要單位領(lǐng)導(dǎo)層的支持，財務(wù)部門人員的廣泛參與，還需要行政事業(yè)單位各個業(yè)務(wù)部門等部室各相關(guān)人員的積極支持，建立起一個預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)預(yù)算編制、實施、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)等環(huán)節(jié)的具體工作。

而且，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)持續(xù)加強(qiáng)預(yù)算管理的基礎(chǔ)編制工作，通過建立和完善各項原始資料的記錄和收集整理工作，充分利用單位的各項信息化手段建立預(yù)算編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和資料庫，為項目的預(yù)算編制和資金管理提供現(xiàn)實的數(shù)據(jù)支撐和資料依據(jù)。同時，在現(xiàn)行我國的項目資金支出預(yù)算管理辦法的要求下，根據(jù)本單位自身的實際情況和數(shù)據(jù)支撐，對項目支出資金的需求量進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測，提高預(yù)算編制的科學(xué)化水平，使得項目資金預(yù)算的可操作性得到極大的改善。

（二）完善項目支出管理制度，提高項目資金利用效率

行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)逐步建立起項目責(zé)任制，對項目支出管理的相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范和完善，提高項目預(yù)算的執(zhí)行力。建立健全項目經(jīng)費(fèi)管理行政責(zé)任制度，通過明確相關(guān)的項目責(zé)任人對項目的各項支出進(jìn)行有效的管控；同時，通過賦予項目執(zhí)行者調(diào)配相關(guān)資源的權(quán)力，保證在項目的實際執(zhí)行過程中，不會因為資金撥付的遲緩造成項目執(zhí)行的暫停；另外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度工作目標(biāo)，對照項目的實際執(zhí)行情況，對項目資金的具體指出情況進(jìn)行實時分析，準(zhǔn)確把握項目資金的運(yùn)行態(tài)勢，在項目執(zhí)行的動態(tài)變化中及時發(fā)現(xiàn)和解決出現(xiàn)的新情況和新問題。行政事業(yè)單位通過對項目支出管理制度的逐步完善，加大對項目預(yù)算管理和資金支出管控的力度，可以有效地提高項目資金的利用效率，確保項目能夠得到科學(xué)有效地執(zhí)行。

（三）完善項目績效考評制度，健全項目獎懲激勵制度

健全的績效考評制度和獎懲激勵制度能夠充分有效地推進(jìn)項目績效管理，提高項目資金的使用效益，能夠激發(fā)項目負(fù)責(zé)人以及各相關(guān)部分人員的工作激情。同時，已完成項目的績效狀況和負(fù)責(zé)人的獎懲機(jī)制也可以為各級財政部門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)支持和資料依據(jù)，為各級財政機(jī)構(gòu)后續(xù)項目申報立項工作提供支持，為國家及各級財政部門實現(xiàn)對行政事業(yè)型單位進(jìn)行項目申報立項和執(zhí)行項目發(fā)揮導(dǎo)向作用和制約作用。行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與財政部門的聯(lián)系，積極參與財政績效評價工作小組的工作，結(jié)合實際情況研究制定出評價項目資金支出行為過程及其成效的指標(biāo)體系和方法，通過建立健全財政支出績效評價體系和相應(yīng)的獎懲機(jī)制，使得項目資金的分配和管理能夠更加合理，推動項目資金使用效益的提高。

（四）加強(qiáng)項目資金管理人才隊伍建設(shè)

國家財政體制改革的逐步深入要求各級行政事業(yè)單位要對人才隊伍建設(shè)予以高度的重視，只有建立一支符合現(xiàn)代行政事業(yè)單位財務(wù)體制和項目資金管理機(jī)制的人才隊伍，才能保證完善的資金預(yù)算編制機(jī)制、規(guī)范的項目支出管理制度以及科學(xué)合理的項目績效考核與獎懲激勵制度在行政事業(yè)單位項目資金管理實際運(yùn)行中得到實質(zhì)有效地遵守和執(zhí)行。行政事業(yè)單位項目資金管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與人事部門的溝通，聯(lián)合人事部門統(tǒng)一招聘、培訓(xùn)和安排財務(wù)人員，通過加強(qiáng)財務(wù)人員的隊伍建設(shè)工作提高行政事業(yè)單位項目資金管理的工作效率。首先，項目資金管理部門應(yīng)積極配合人事部門統(tǒng)一招聘相關(guān)資金管理人員，吸納專業(yè)素養(yǎng)優(yōu)秀、勝任能力強(qiáng)的高素質(zhì)人才加入到本單位的項目資金管理工作。其次，財務(wù)處應(yīng)根據(jù)本單位特點(diǎn)和實際情況制定項目資金管理人員培訓(xùn)和輪崗制度，通過定期的培訓(xùn)和輪崗使得相關(guān)人員不僅能勝任某一個具體崗位的會計工作，還能熟悉行政事業(yè)單位整個項目其他會計崗位的工作，從而整體提升事業(yè)單位財務(wù)會計的整體工作水平。最后，通過合理的財務(wù)人才考核制度將專業(yè)素養(yǎng)優(yōu)秀的高素質(zhì)人才留在本單位的財務(wù)工作前線，實現(xiàn)整體財務(wù)工作長期高效率和高水平的運(yùn)行。

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（作者單位：常州市武進(jìn)區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局）