侯杰

摘 要：文章分析了行政管理制度對(duì)城市發(fā)展的影響，提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：行政管理制度 城市發(fā)展 建議

中圖分類號(hào)：D590.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）09-063-02

一、對(duì)我國(guó)城市體系的認(rèn)識(shí)

我國(guó)目前的行政管理制度是從中央到地方的逐級(jí)縱向的管理控制機(jī)制。

1.我國(guó)目前的行政管理制度分為中央、省、市、縣四級(jí)管理，再劃分有特殊的特區(qū)、直轄市的管理形式。這樣的管理制度的優(yōu)勢(shì)是擅長(zhǎng)于自上而下的控制與調(diào)節(jié)，使得整個(gè)城市乃至整個(gè)國(guó)家都有著一個(gè)比較穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)。在遇到重大問(wèn)題，如汶川大地震、南方雪災(zāi)或是非典蔓延的時(shí)候，中央可以比較快速地實(shí)行宏觀調(diào)控，在最短的時(shí)間內(nèi)有效地調(diào)度物質(zhì)資源、人力資源和財(cái)政資源，這是西方國(guó)家政治體制下所達(dá)不到的管理效果。又比如在三峽水庫(kù)修建的問(wèn)題上，由于重慶在其中擔(dān)任著舉足輕重的作用，中央就把重慶劃為直轄市，便于中央的統(tǒng)籌管理。

但是這樣的管理機(jī)制也存在著弊端。同樣是三峽水庫(kù)建設(shè)問(wèn)題，坐落于湖北的宜昌對(duì)三峽水庫(kù)建設(shè)的重要性也很大，重慶想將其納入自己的管轄范圍，但是湖北省最終沒(méi)有同意，這件事就又體現(xiàn)了各個(gè)層級(jí)管理機(jī)構(gòu)的博弈。一些中小城市由于各層級(jí)稅收等的壓力而發(fā)展不起來(lái)，發(fā)揮的空間受到了限制，在宏觀層面，甚至?xí)霈F(xiàn)為保證一些城市的利益或是實(shí)現(xiàn)國(guó)家的戰(zhàn)略部署而犧牲掉另一些城市的發(fā)展利益；許多小縣城本身的發(fā)展很有起色，但是由于它隸屬的縣級(jí)市或地級(jí)市上收的財(cái)政稅收很多，致使這些小縣城的發(fā)展受到了局限，導(dǎo)致許多發(fā)展較好的縣城都愿意爭(zhēng)取省管縣的管理機(jī)制。另外，在橫向的管理調(diào)節(jié)組織的力量相對(duì)薄弱，省與省之間的協(xié)調(diào)調(diào)度就會(huì)很有難度。

2.城市的發(fā)展會(huì)圍繞各自地區(qū)的核心來(lái)建設(shè)。最先發(fā)展起來(lái)的地方總會(huì)是省會(huì)城市、各級(jí)市、縣的中心，各種基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施的布局都會(huì)圍繞著這些中心來(lái)展開(kāi)。但是這樣的發(fā)展模式會(huì)使得城市建設(shè)的密度過(guò)大，過(guò)度地以中心區(qū)為中心，會(huì)導(dǎo)致城市的交通問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題、居住平衡的問(wèn)題，而解決這些問(wèn)題如果不重新對(duì)城市的空間布局進(jìn)行規(guī)劃，那么城市就會(huì)向外圍擴(kuò)展蔓延，形成一種攤大餅式的發(fā)展形式。而城市更好的發(fā)展模式是多中心式的，每個(gè)街區(qū)或是社區(qū)都可以配備完善的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、商業(yè)區(qū)以及良好的就業(yè)居住的平衡，使得城市協(xié)調(diào)有序地發(fā)展。

3.自上而下的管理體制使得城市的發(fā)展會(huì)依賴于中央制定的政策的影響。首先，每個(gè)城市的發(fā)展都要在國(guó)家制定的相應(yīng)的法規(guī)條文之下；其次，國(guó)家的政策會(huì)引導(dǎo)某些城市的發(fā)展。比如說(shuō)在改革開(kāi)放的初期，國(guó)家鼓勵(lì)沿海城市率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的對(duì)外開(kāi)放，以達(dá)到先富裕而帶動(dòng)其他城市發(fā)展的效果。再比如武漢市現(xiàn)在被定位為“中部地區(qū)的中心城市”，這樣一個(gè)城市性質(zhì)的確定會(huì)更加確立武漢在中部地區(qū)的龍頭地位，同時(shí)在國(guó)家政策的調(diào)配上，武漢也勢(shì)必會(huì)受到一定程度上的照顧，這樣無(wú)論是財(cái)政上，還是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，或者是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，都會(huì)在這一地區(qū)占有領(lǐng)先地位，這無(wú)疑就是政策對(duì)城市發(fā)展的影響。

還有就是在一個(gè)大政策的背景之下，城市做出適度的調(diào)整也會(huì)促進(jìn)城市本身的發(fā)展。在倡導(dǎo)低碳生活、解決交通問(wèn)題的TOD模式的大環(huán)境下，太原市就做出了適合政策的改良：在市區(qū)內(nèi)的主要街道上實(shí)行公交車專用道的設(shè)置，對(duì)機(jī)動(dòng)車的尾氣處理能力的檢測(cè)，不達(dá)標(biāo)的不能允許在市區(qū)內(nèi)行駛；積極舉辦大型的全國(guó)類的或是國(guó)際類的項(xiàng)目，招商引資；積極地為市民建設(shè)良好的公共活動(dòng)空間，例如建設(shè)濱水的汾河公園，改善了整個(gè)沿河一帶的環(huán)境，建設(shè)城市的博物館、圖書(shū)館等地標(biāo)性建筑等等。在適應(yīng)政策環(huán)境的情況下，政府這樣的舉措肯定是利大于弊的。

當(dāng)然，在這樣逐級(jí)的行政制度下，上一級(jí)對(duì)于下一級(jí)的考核就會(huì)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)量化的標(biāo)準(zhǔn)，這樣就難免會(huì)出現(xiàn)“政績(jī)工程”。城市政府的當(dāng)屆領(lǐng)導(dǎo)為了使得自己在位的時(shí)候有一個(gè)“漂亮”的政績(jī)，大肆搞建設(shè)，而建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施又依賴于當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)與指向性的，在這樣的制度環(huán)境下，就會(huì)導(dǎo)致城市的發(fā)展陷入一種不合理的模式中，城市化的進(jìn)程會(huì)高于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.郡縣制下的管理階層大體上是下級(jí)服從上級(jí)的管理，這樣的制度有利于一個(gè)政策法規(guī)的推行，最終加強(qiáng)的是國(guó)家對(duì)地方的控制。在這樣的制度構(gòu)架下官員對(duì)下管理地方事務(wù)，對(duì)上服從或者等待調(diào)遣，很多建設(shè)環(huán)節(jié)僅限于政府強(qiáng)大的縱向行政運(yùn)作體系中，民眾很少參與其中。雖然現(xiàn)在的城市總體規(guī)劃有明文規(guī)定要公示半個(gè)月，但是一方面公眾的熱情不高，另一方面市民的意見(jiàn)一般都不會(huì)被采納，最終還是會(huì)以當(dāng)?shù)卣囊庖?jiàn)為主導(dǎo)；同時(shí)，這樣的制度在監(jiān)督方面存在問(wèn)題，權(quán)力缺乏互相制約。逐級(jí)地實(shí)施政策法則也會(huì)降低政府的辦事效率。

5.郡縣制對(duì)中國(guó)城市區(qū)域發(fā)展的影響。行政管理自上而下的特點(diǎn)使得中國(guó)城市的區(qū)域整合更多的是在宏觀引導(dǎo)上的，例如長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展連綿帶不僅僅是地域上的聯(lián)系，還有宏觀上對(duì)于這片區(qū)域的整合會(huì)促進(jìn)城市的相互協(xié)調(diào)與發(fā)展。但是有時(shí)候這樣的區(qū)域聯(lián)系就會(huì)受到制約。例如筆者參與調(diào)研的襄陽(yáng)市谷城縣，縣政府很想實(shí)現(xiàn)丹江口、老河口與谷城縣的區(qū)域整合，但是由于丹江口隸屬于十堰市，而老河口與谷城縣隸屬于襄陽(yáng)市，因此，在實(shí)施的過(guò)程中必然會(huì)遇到許多的問(wèn)題。這就是由于行政區(qū)劃、層級(jí)的不同而帶來(lái)的問(wèn)題。

二、對(duì)當(dāng)今城市體系建設(shè)的建議

1.對(duì)待行政區(qū)劃要精心設(shè)計(jì)。我國(guó)的行政區(qū)劃目前實(shí)行的是四級(jí)行政區(qū)劃，但是總體上來(lái)看呈現(xiàn)了結(jié)構(gòu)冗余的特點(diǎn)。從改革開(kāi)放以來(lái)行政管理的實(shí)踐看，四級(jí)行政區(qū)級(jí)劃存在著很多弊端，因此,由目前的四級(jí)制向“省—縣—鄉(xiāng)”三級(jí)制的轉(zhuǎn)變則是今后行政體區(qū)劃體制改革的根本方向。

2.摒棄人治，依法管理不同的城市?，F(xiàn)行的行政管理制度是上級(jí)政府通過(guò)掌握人事任免權(quán)以及財(cái)權(quán)物權(quán)等，有力地控制了地方官員的權(quán)力。從總的來(lái)看有助于維護(hù)政治穩(wěn)定，也有助于集中力量辦大事。但是，過(guò)于集中的權(quán)力，扼殺了地方城鎮(zhèn)發(fā)展的積極性，影響到當(dāng)今中國(guó)的城鎮(zhèn)模式，地方讓位于中央，資源過(guò)于集中導(dǎo)致了中國(guó)城鎮(zhèn)等級(jí)不合理。國(guó)內(nèi)基本上除了北京與上海發(fā)展成了具有國(guó)際影響力的大都市，其余城市缺少競(jìng)爭(zhēng)力。而且城市的發(fā)展缺少市民的參與，并不是市民通過(guò)自身的主觀能動(dòng)性創(chuàng)造的，過(guò)于依賴國(guó)家的政策。所以政府應(yīng)該更多地回歸權(quán)力于地方，釋放一些本不應(yīng)該承擔(dān)的權(quán)力，這樣我國(guó)的城鎮(zhèn)才能全面發(fā)展、快速發(fā)展。

3.加強(qiáng)司法的監(jiān)督力度。由于縱向管理特點(diǎn)，使得各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于自己下轄的管理權(quán)力較大，而本身缺少橫向的權(quán)力體系與其相制約，導(dǎo)致每一級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)者的話語(yǔ)權(quán)具有不可動(dòng)搖的權(quán)力。所以建議建立相互監(jiān)管、相互創(chuàng)新的權(quán)力體系，從而完善我國(guó)城市的管理體系。

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（作者單位：華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 湖北武漢 430000）

（責(zé)編：李雪）