羅婷婷　白蕾　李金蓉

中國東海、南海上空風(fēng)云驟起:日美要協(xié)防釣魚島,菲律賓立法侵占中國黃巖島和南沙群島部分島礁。中國提出的“擱置爭議、共同開發(fā)”原則遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn),中國在上述海域的正當(dāng)權(quán)益面臨被蠶食的危險。

隨著各國加強(qiáng)海洋戰(zhàn)略,中國與周邊國家在海洋權(quán)益方面的矛盾就變得更加尖銳和復(fù)雜,除了島礁主權(quán)、海洋劃界、海洋資源爭端以及海洋生態(tài)環(huán)境問題外,還面臨200海里外大陸架劃界、海上通道安全和海上恐怖主義等新的挑戰(zhàn)。今年以來,周邊一些國家不斷挑起事端,海上權(quán)益爭端加劇,海洋維權(quán)形勢更加嚴(yán)峻。

形勢更加復(fù)雜

首先是島礁和海域爭奪更加深化;中國的島礁被周邊國家大肆侵占,日本對我釣魚島主張主權(quán)并企圖實際控制;南沙群島常年露出水面的島礁一共不過50多個,中國駐守的島礁(包括臺灣駐守的太平島)只有8個。目前,周邊國家更多是企圖通過實際控制、行政管理、開發(fā)利用等途徑企圖對島礁的占領(lǐng)合法化,鞏固既得利益。例如,越南和菲律賓等國就通過向爭議島礁移民,在島礁上修建賓館、機(jī)場跑道、幼兒園等方式,謀求長期侵占。

在海域的管控方面,周邊國家與中國摩擦頻發(fā)。近年來,韓國、日本、菲律賓、越南等國加大了強(qiáng)行抓扣中國漁船的力度,中國漁民的生命財產(chǎn)安全受到巨大威脅,像發(fā)生于今年4月的黃巖島事件。日本也加強(qiáng)了所謂的中間線執(zhí)法,對位于中國東海的春曉油氣田不斷進(jìn)行抵近監(jiān)視,干擾我正常的油氣開采活動;日本還提高了對釣魚島的警戒級別,無理指責(zé)和干擾我海洋科學(xué)調(diào)查船在該海域的調(diào)查活動,對中國正常巡航執(zhí)法船只進(jìn)行騷擾、跟蹤和監(jiān)視。

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》,沿海國有權(quán)劃定200海里以外大陸架外部界限。中國周邊國家中,越南、馬來西亞、菲律賓、文萊、韓國和日本均提交了外大陸架劃界案或初步信息。其中越南和馬來西亞關(guān)于南海南部的聯(lián)合劃界案、越南關(guān)于南海中北部的劃界案以及有關(guān)周邊國家提交的初步信息均嚴(yán)重侵害了中國的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán);日本劃界案通過曲解《公約》有哭條款,在沖之鳥礁周邊海域提出無理的外大陸架主張,侵占了屬于人類共同財產(chǎn)的國際海底區(qū)域。

油氣資源被掠奪性開發(fā)。中國的海洋油氣資源受到鄰國的野蠻搶占開發(fā)。資料顯示,越南、菲律賓、馬來西亞等南海周邊國家,已經(jīng)與埃克森一美孚、英荷殼牌等200多家西方公司在南海海域合作鉆探了超過1300口鉆井,年石油產(chǎn)量達(dá)5000萬噸油當(dāng)量。周邊一些國家在大肆掠奪中國油氣資源的同時,卻對中國在管轄海域正常的油氣資源勘探開發(fā)活動橫加指責(zé)。

法理斗爭已經(jīng)成為海洋權(quán)益斗爭的新形式。周邊一些國家將“法理斗爭”作為“海上維樅”的主要途徑,通過曲解《公約》,拋出各種“歷史證據(jù)”證明其所謂的主權(quán)和管轄權(quán),妄圖以最小代價取得最大利益。越南將攻擊我南海斷續(xù)線主張作為主要抓手,并于2012年6月21日通過了《越南海洋法》,將中國的西沙群島和南沙群島包含在所謂越南“主權(quán)”和“管轄”范圍內(nèi),嚴(yán)重侵犯了中國的領(lǐng)土主權(quán)。日本于2012年3月2日公布了39個島嶼的命名方案,其中4個為中國釣魚島附屬島嶼;近期日本右翼勢力又極力推進(jìn)“東京購島”圖謀,日本政府也計劃將釣魚島“國有化”。菲律賓于2009年2月頒布的《領(lǐng)?；€法案》將中國的黃巖島和南沙群島部分島嶼及其海域納入其所謂管轄范圍,其后又將南海更名為“西菲律賓?！?。這些行動的目的是妄圖從國家立法上將非法占領(lǐng)的中國固有領(lǐng)土變?yōu)楹戏ā爸鳈?quán)”。越南和菲律賓還宣稱要將南海爭議提交國際司法機(jī)構(gòu)解決。

與此同時,域外大國高調(diào)介入與推動南海問題“地區(qū)化”。美國以“南海航行自由與安全”為借口,介入中國周邊海洋事務(wù),不斷強(qiáng)化與日、韓、澳、菲等國軍事同盟關(guān)系,策動?xùn)|盟國家在南海問題上聯(lián)手對付中國;高調(diào)提出“重返亞太”戰(zhàn)略,并于6月初正式宣布了與此配套的軍事部署,全力打造美國的“太平洋世紀(jì)”。日本也不甘寂寞積極介入南海事務(wù),提議建立多邊框架解決南海爭議,承諾加強(qiáng)與東盟各國在海上安全領(lǐng)域的合作。印度也通過參與南海油氣合作開發(fā)等方式介入南海問題。越南和菲律賓加強(qiáng)與域外大國關(guān)系,力圖形成在油氣合作、安全利益上交織的同時,一直鼓動?xùn)|盟“抱團(tuán)取暖”,聯(lián)合對華,妄圖將南海問題納入多邊論壇,使南海問題“地區(qū)化”、“國際化”。權(quán)益爭端加劇的原因

21世紀(jì)以來,海洋成為國際政治、經(jīng)濟(jì)和軍事斗爭的重要舞臺。人類社會的發(fā)展越來越依賴海洋。海洋安全關(guān)乎國家安全。經(jīng)濟(jì)全球化時代的海洋通道安全越來越重要。海洋國土對國家民族生存發(fā)展具有極大的現(xiàn)實重要性。正因為如此,海洋領(lǐng)域的斗爭發(fā)展到以海洋空間和資源為中心,關(guān)系到民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略性爭奪,海洋權(quán)益的維護(hù)和爭端更加尖銳。

各國政府和民眾對海洋國土在本國發(fā)展中所發(fā)揮作用的期待值越來越高。各國政府和政黨將海洋國土的鞏固和擴(kuò)張作為迎合民眾情緒、提高支持率、增加政治籌碼的重要資本,故而以菲、越為代表的周邊國家不斷采取挑釁行為,公然挑戰(zhàn)中國的海洋領(lǐng)土和主權(quán)。

而隨著陸地資源的減少和海洋資源開發(fā)力度加大,海洋對全球經(jīng)濟(jì)的影響也越來越大。各國對海洋資源的開發(fā)和利用愈加重視,企圖通過擴(kuò)大海域管轄范圍,進(jìn)一步鞏固和拓展海洋資源利益。中國周邊的東亞和東南亞地區(qū),是世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的地區(qū)。海洋資源尤其是油氣資源的開發(fā)與利用成為東南亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力。馬來西亞、菲律賓、越南、文萊的石油幾乎全部產(chǎn)白海上。南海地區(qū)豐富的油氣資源成為周邊國家固化“南海主權(quán)”,強(qiáng)化南海島礁占領(lǐng)和海域管轄的直接誘因。

《公約》確立的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等制度,規(guī)定了沿海國有權(quán)劃定領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,這被周邊一些國家視為擴(kuò)展其管轄海域的范圍、獲取和控制大面積海洋空間及資源的最后機(jī)會。因此,越南和菲律賓等國罔顧西沙群島和南沙群島歷來都是中國的固有領(lǐng)土的歷史事實和法理依據(jù),出爾反爾,將西沙、南沙群島劃歸其“管轄”范圍,覬覦南海蘊藏的豐富資源。

需要說明的是,《公約》在“為海洋建立一種法律秩序”,賦予各國新的海洋法權(quán)利的同時,也規(guī)定“《公約》未予規(guī)定的事項,應(yīng)繼續(xù)以一般國際法的規(guī)則和原則為準(zhǔn)據(jù)”。也就是說,《公約》并不打破既有的海洋法律秩序,不損害各國既得的海洋權(quán)利。相關(guān)國家有權(quán)劃定領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,但是卻不能將其海洋管轄權(quán)擴(kuò)展到中國的領(lǐng)土之上,更無權(quán)以主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架為由侵占中國主權(quán)管轄下的島礁及海域。

近幾年來,國際形勢發(fā)生了巨大變化。隨著綜合國力的不斷增強(qiáng),中國已成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體,在國際事務(wù)中的話語權(quán)和影響力不斷提升,這不可避免地調(diào)動了域外大國和周邊國家的關(guān)注。美國出于其全球戰(zhàn)略尤其是亞太戰(zhàn)略的需要,以“航行自由與安全”為借口,將戰(zhàn)略中心東移,提出“重返亞太”戰(zhàn)略,拉攏東南亞國家共同對付來自中國的“威脅”,牽制中國的發(fā)展,以確保其在世界上的霸主地位。日本和印度等域外大國則出于希望借插手中國周邊海洋事務(wù),擴(kuò)大其地區(qū)影響力,獲取地緣政治和經(jīng)濟(jì)方面的利益。

合理合法地維護(hù)主權(quán)

在當(dāng)前錯綜復(fù)雜的形勢下,為切實維護(hù)中國的海洋權(quán)益,首先需要制定海洋發(fā)展戰(zhàn)略,堅定捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整。中國應(yīng)從海洋發(fā)展戰(zhàn)略和政策上進(jìn)行頂層設(shè)計,加強(qiáng)海上維權(quán)能力建設(shè),建立有效的海洋維權(quán)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和對策預(yù)案,密切跟蹤和關(guān)注周邊國家動態(tài)與活動,對周邊國家侵犯中國領(lǐng)土主權(quán)的行為予以及時、堅決、有效地回?fù)簟?/p>

其次應(yīng)盡快制定和出臺中國的海洋基本法律。目前,中國海洋法律體系初步建立,對海洋事業(yè)發(fā)展起到了積極有效的保障作用,但全局性、整體性不強(qiáng),無法為海洋事務(wù)和海洋權(quán)益的不斷拓展提供強(qiáng)有力的法理依據(jù)。鑒于目前中國海洋維權(quán)的嚴(yán)峻形勢,必須加快《海洋基本法》立法制定進(jìn)程,以立法形式加強(qiáng)高層協(xié)調(diào),統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理海洋事務(wù),增強(qiáng)全民海洋意識,強(qiáng)化海上維權(quán),體現(xiàn)有效管轄;通過制訂《海洋基本法》,也可進(jìn)一步宣示中國的主張和政策,以國內(nèi)法搶占法律制高點,以期達(dá)到更好參與國際海洋事務(wù)、最大限度維護(hù)海洋權(quán)益的目的。

第三,強(qiáng)化爭議島礁和管轄海域的管控。對于中國主張的島礁和管轄海域,在明確主權(quán)的基礎(chǔ)上,從行政管理和維權(quán)執(zhí)法上積極采取措施,加強(qiáng)實際管控和有效治理。

第四,充分利用歷史和法理依據(jù),加強(qiáng)法理斗爭。中國對主張島礁和管轄海域擁有主權(quán)有著充分的歷史和法理依據(jù),也得到了國際上很多人士的認(rèn)可,應(yīng)當(dāng)積極和合理運用法律手段維護(hù)中國的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。

第五,加快爭議海域海洋資源開發(fā)進(jìn)程。在“擱置爭議、共同開發(fā)”的前提下,積極探索與周邊國家進(jìn)行共同開發(fā)的區(qū)域與方式;主動謀劃、認(rèn)真推進(jìn)和落實我最近公布的對外招標(biāo)區(qū)塊的招投標(biāo)工作;加快推進(jìn)海上尤其是南海油氣資源的自主勘探與開發(fā)工作;對周邊國家單方面的開發(fā)活動采取有效的反制措施。

第六,積極推進(jìn)兩岸合作。當(dāng)前中國面臨的諸多海洋權(quán)益問題及挑戰(zhàn),關(guān)乎海峽兩岸的共同利益。兩岸應(yīng)在積極交流與合作的基礎(chǔ)上,共同維護(hù)中華民族的海洋權(quán)益。

在保護(hù)海洋權(quán)益的同時,加強(qiáng)低敏感領(lǐng)域合作

當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)一步深入,各國經(jīng)濟(jì)合作持續(xù)推進(jìn),相互依存不斷加深。海洋是區(qū)域內(nèi)的重要連接媒介和空間,對人類生存和發(fā)展具有不可替代的作用,海洋經(jīng)濟(jì)已成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和內(nèi)容。同時,海洋可持續(xù)開發(fā)和利用也面臨著眾多前所未有的挑戰(zhàn),如海洋環(huán)境惡化、生態(tài)系統(tǒng)退化、氣候變化引發(fā)的海洋災(zāi)害等。應(yīng)對上述挑戰(zhàn),我們不能單兵作戰(zhàn),深化合作、共同發(fā)展才是有效途徑。我們希望通過拓展與國際組織的合作,進(jìn)一步落實國際組織框架內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人會議精神,進(jìn)一步挖掘海洋在保護(hù)生態(tài)、應(yīng)對氣候變化、維護(hù)糧食安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面的潛力,深化相關(guān)領(lǐng)域務(wù)實合作與能力建設(shè),提高中國對區(qū)域海洋發(fā)展的貢獻(xiàn)。

目前,中國承建了亞太經(jīng)合組織、聯(lián)合國教科文組織政府問海洋學(xué)委員會、世界氣象組織、國際海洋學(xué)院等國際組織和機(jī)構(gòu)的在華中心和機(jī)構(gòu),涉及海洋可持續(xù)發(fā)展、海洋儀器監(jiān)測評價、海洋學(xué)與氣候領(lǐng)域、能力建設(shè)等多個領(lǐng)域,是中國積極參與國際事務(wù)、承擔(dān)國際義務(wù)、推動區(qū)域合作、促進(jìn)共同發(fā)展的一個重要舉措。中國將充分利用這些-平臺,加強(qiáng)與其它國家和地區(qū)的區(qū)域合作,保障海洋生態(tài)安全,促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,提高海洋開發(fā)、綜合管理的能力。

在南海問題上,中國國家海洋局本著互信、互利、共贏的理念,編制了《南海及其周邊海洋國際合作框架計劃(2011-2015)》,初步建立政府間、部門間合作機(jī)制與平臺,增強(qiáng)了與南海周邊國家的政治互信,推動睦鄰友好關(guān)系的發(fā)展。2007年11月,國家海洋局與印尼海洋與漁業(yè)部簽署了《中印尼海洋領(lǐng)域合作諒解備忘錄》部門間海洋領(lǐng)域合作諒解備忘錄,2011年4月雙方又續(xù)簽了《諒解備忘錄》,建立了中印尼海洋與氣候聯(lián)合研究中心,辦公室設(shè)在雅加達(dá),印尼巴東和納土納建立了兩個海洋觀測站,2012年3月印尼總統(tǒng)蘇西洛總統(tǒng)訪華期間,在兩國元首見證下雙方簽署了《關(guān)于發(fā)展中國印尼海洋與氣候中心的安排》,將中印尼中心上升為國家級研究中心。2009年6月,與馬來西亞科技創(chuàng)新部簽署了政府問海洋科技合作協(xié)議。2011年12月,在國家副主席習(xí)近平訪問泰國期間,國家海洋局與泰國自然資源與環(huán)境部簽署《中泰海洋領(lǐng)域合作諒解備忘錄》;2012年4月泰國總理英拉訪華期間,國家海洋局與泰國自然資源與環(huán)境部共同簽署了《關(guān)于成立中泰氣候與海洋生態(tài)聯(lián)合實驗室的安排》,成立了中泰氣候與海洋生態(tài)聯(lián)合實驗室。

積極開展雙邊務(wù)實合作,樹立互利合作典范。國家海洋局先后與印尼海洋與漁業(yè)部、馬來西亞科技創(chuàng)新部、泰國自然資源與環(huán)境部召開了首屆海洋領(lǐng)域合作聯(lián)委會會議,成功舉辦了4屆中印尼海洋科技研討會,l屆中馬海洋科技研討會,3屆中泰海洋利,技研討會,促進(jìn)了雙方海洋管理部門、科研機(jī)構(gòu)和科學(xué)家間的交流與合作。

同時,還開展了形式多樣的能力建設(shè)與培訓(xùn)活動。通過互派專家在對方科研機(jī)構(gòu)長期工作、聯(lián)合舉辦培訓(xùn)班、學(xué)位教育、研討會等方式,對來華專家學(xué)者及學(xué)生施加影響,密切合作關(guān)系,增進(jìn)互信,為深入開展合作奠定了良好基礎(chǔ)。