鄭向平

【摘要】在特種設(shè)備安全監(jiān)察工作中，企業(yè)、政府發(fā)揮著各不相同但又不可或缺的作用，然而現(xiàn)階段我國企業(yè)主體責任缺失現(xiàn)象嚴重，這與政府對企業(yè)規(guī)制的過多、過寬、過泛密切相關(guān)，其結(jié)果是人民生命財產(chǎn)安全受到威脅，經(jīng)濟運行效率受到嚴重影響。本文認為，企業(yè)主體責任的缺失是與政府規(guī)制失靈密切相關(guān)的，而減少政府對特種設(shè)備安全領(lǐng)域不必要的規(guī)制是糾正政府規(guī)制失靈，進而提高市場效率的根本所在。

【關(guān)鍵詞】規(guī)制過度；企業(yè)社會責任；特種設(shè)備安全監(jiān)察

中國社科院公布的《2011年中國企業(yè)社會責任報告》顯示，在被選中評價的300家企業(yè)（國企、民企、外企的百強企業(yè)）中，按百分制考評，所有企業(yè)平均得分不到20分，并且有近七成企業(yè)是旁觀者。這一結(jié)果令人深省，中國企業(yè)社會責任缺位已成為當今社會不容忽視的問題。

“企業(yè)社會責任”涉及三個組成部分：一是主體，即誰承擔社會責任；二是客體，即主體承擔什么社會責任；三是主客體之間的聯(lián)系，即主體承擔客體是對什么權(quán)威負責。就該定義的內(nèi)涵而言，特種設(shè)備安全監(jiān)察領(lǐng)域的企業(yè)社會責任其主體是生產(chǎn)（包括設(shè)計、制造、安裝、改造、維修）和使用企業(yè)；客體是企業(yè)的利益相關(guān)者，包括政府、下游企業(yè)、公民；主客體之間的聯(lián)系在國務(wù)院近日發(fā)布的《質(zhì)量發(fā)展綱要（2011～2020年）》中有明確說明，即以確保質(zhì)量安全、促進可持續(xù)發(fā)展為基本要求的企業(yè)社會責任理念?？梢姡髽I(yè)確保質(zhì)量安全的主體責任是包含在企業(yè)社會責任的范疇內(nèi)的，它是企業(yè)履行社會責任的基本要求。

一 特種設(shè)備安全領(lǐng)域企業(yè)主體責任缺失的表現(xiàn)

特種設(shè)備涉及生命安全、危險性較大，企業(yè)主體責任的履行就顯得尤為重要，然而大量真實的案例和數(shù)據(jù)告訴我們，該領(lǐng)域企業(yè)主體責任缺失現(xiàn)象十分普遍，這主要表現(xiàn)在三個方面。

1．近年來發(fā)生的特種設(shè)備安全事故影響越來越大，并創(chuàng)造了多項“歷史紀錄”

2007年4月18日遼寧省鐵嶺市清河特殊鋼有限責任公司煉鋼車間發(fā)生鋼水包傾覆特大安全事故，事故造成正在工具間內(nèi)開班前會的32名員工被當場燒燙死，6人受重傷，成為新中國成立以來最為慘重的生產(chǎn)安全事故；2010年6月29日，鹽田區(qū)東部華僑城景區(qū)太空迷航設(shè)備發(fā)生重大安全事故，造成游客6死10傷，成為近年來最為嚴重的大型游樂設(shè)施安全事故。

2．近年來特種設(shè)備事故環(huán)節(jié)集中在使用環(huán)節(jié)，違規(guī)使用或操作不當現(xiàn)象十分普遍，成為特種設(shè)備事故發(fā)生的主要原因

2005年至2010年間，發(fā)生在使用環(huán)節(jié)的事故數(shù)占事故總起數(shù)平均約69.3%，違規(guī)或操作不當成為發(fā)生事故最為主要的原因，表現(xiàn)為使用非法設(shè)備、安全附件檢修維護不當、作業(yè)人員違章操作等。其中，2009年發(fā)生在安裝、充裝、儲運、維修、檢驗等環(huán)節(jié)的事故一共38起，而發(fā)生在使用環(huán)節(jié)的事故有215起，使用環(huán)節(jié)事故數(shù)占比高達85%。

3．誠信缺失，在利益的驅(qū)使下企業(yè)甚至整個行業(yè)存在不同程度的“潛規(guī)則”

在2011年11月份杭州蕭山區(qū)電梯維修工意外死亡事故的調(diào)查中，媒體意外發(fā)現(xiàn)并曝光了回收、翻新、拼裝、販賣報廢電梯的地下產(chǎn)業(yè)鏈，這些拼裝電梯根本無法達到保證安全運行和國家技術(shù)規(guī)范要求，存在著巨大的安全隱患。

這些現(xiàn)狀集中反映了特種設(shè)備生產(chǎn)使用企業(yè)主體責任的普遍缺失，其直接后果就是企業(yè)生產(chǎn)安全得不到保障，消費者生命財產(chǎn)安全受到威脅，經(jīng)濟運行效率受到嚴重影響。

二 特種設(shè)備安全領(lǐng)域政府規(guī)制過度的表現(xiàn)

政府規(guī)制是具有法律地位的、相對獨立的政府管制者（機構(gòu)），依照一定的法規(guī)對被規(guī)制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為，規(guī)制的目標是糾正市場失靈。特種設(shè)備安全監(jiān)察領(lǐng)域政府規(guī)制過度主要體現(xiàn)在規(guī)制的過多、過寬、過泛方面，具體表現(xiàn)為以下兩點。

1．政府過多介入微觀經(jīng)濟領(lǐng)域

特種設(shè)備安全監(jiān)察部門仍然存在計劃經(jīng)濟時期的一些習慣性做法，即代替市場去配置與私人產(chǎn)品相關(guān)的資源，行政審批不合理且過多過濫嚴重阻礙了社會經(jīng)濟的發(fā)展，這是政府規(guī)制過度的典型表現(xiàn)。近些年來，特種設(shè)備許可證數(shù)成倍增長，2002年至2010年間，全國相關(guān)單位持有的國家級、省級證從18644個增加到52239個，增長180.2%，增加了近兩倍。以某地級市質(zhì)監(jiān)局為例，其政務(wù)公開目錄中列舉了包括特種設(shè)備使用登記、作業(yè)人員考核及證書核發(fā)、安裝改造維修的施工告知三大類，共計十三種不同的行政審批。按照環(huán)節(jié)來分，則包括設(shè)計、制造、安裝改造維修、氣瓶充裝、氣瓶檢驗、無損檢測、檢驗檢測等特種設(shè)備單位許可。過多過濫的行政審批妨礙了市場機制作用的有效發(fā)揮、降低了社會發(fā)展速度。

2．政事不分，事企不分帶來的政府規(guī)制范圍擴大化

特種設(shè)備安全監(jiān)察工作需要檢驗檢測機構(gòu)提供大量技術(shù)支持，在檢驗檢測環(huán)節(jié)政府通過發(fā)放許可證，實行審批制，或是制定較高的進入標準，對于實驗室的進入實施嚴格的經(jīng)濟性規(guī)制。自計劃經(jīng)濟時期以來，特種設(shè)備檢驗檢測機構(gòu)是按照上下對口的體制規(guī)則設(shè)立，絕大多數(shù)為國有質(zhì)量檢測機構(gòu)，隸屬于質(zhì)監(jiān)行政機關(guān)，負責人由質(zhì)監(jiān)部門任命，人財物歸質(zhì)監(jiān)部門調(diào)配。多年來，特種設(shè)備檢驗檢測機構(gòu)不僅依靠政府投入掌握了大量的檢測資源，還在政府實施規(guī)制過程中扮演重要角色。一方面，行政部門通過檢驗檢測機構(gòu)獲取一定的財政收入，同時由于特種設(shè)備安全監(jiān)察工作需要較強的專業(yè)技術(shù)背景，在很多基層行政單位，受限于監(jiān)管力量不足，常常需要技術(shù)機構(gòu)人員協(xié)助開展監(jiān)督巡查。另一方面，在技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域事業(yè)和產(chǎn)業(yè)未明確區(qū)分的現(xiàn)狀下，特種設(shè)備檢驗檢測機構(gòu)在完成國家監(jiān)督檢驗任務(wù)之外，往往開展市場化有償服務(wù)，憑借其依附于行政部門，對企業(yè)開展有償服務(wù)時，往往依靠政府的行政強制力來推動檢測行為的開展。從上述兩方面來看，行政與事業(yè)互惠互利，密不可分。這種政事不分、事企不分的現(xiàn)象使得政府與國有質(zhì)量檢測機構(gòu)形成利益共同體。這一剛性利益結(jié)構(gòu)最大的弊端就在于，實際上使得政府規(guī)制的范圍擴大至檢驗檢測領(lǐng)域，檢驗檢測機構(gòu)承擔著一定的行政職能，成為了行政部門的延伸。

三 政府規(guī)制過度與企業(yè)主體責任缺失的內(nèi)在聯(lián)系

企業(yè)主體責任缺失是一個結(jié)構(gòu)性問題，并非由企業(yè)單方面原因造成，而是與政府規(guī)制失靈密切相關(guān)。政府規(guī)制失靈是指政府規(guī)制未能達到提高市場活力和維護社會公正的預(yù)期目的或造成了負面效應(yīng)，引起經(jīng)濟效益和社會福利的凈損失。政府規(guī)制失靈包括了政府的規(guī)制職能缺位、政府的規(guī)制能力不足和規(guī)制過度三種情況。

當前特種設(shè)備安全特種設(shè)備危險性較大，一旦發(fā)生安全事故將威脅使用者的生命財產(chǎn)安全，具有嚴重的負外部性，就需要通過不同方法解決外部性問題。解決外部性問題的方法主要有兩種，一種是政府針對外部性設(shè)計規(guī)制，包括對直接對行為進行規(guī)制的命令與控制政策和以市場調(diào)節(jié)為主的規(guī)制，另一種是私人市場方法，即所謂科斯定理，通過當事人的談判達成某種協(xié)議從而糾正外部性。由于特種設(shè)備安全檢驗需要極強的技術(shù)性和專業(yè)性，廠商和消費者之間存在巨大的信息不對稱。長期以來，我國處在計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)軌過程中，市場發(fā)展并不完善，受計劃體制影響，不論是規(guī)制的設(shè)立還是規(guī)制的執(zhí)行，無不體現(xiàn)出政府命令與直接控制在特種設(shè)備安全監(jiān)察中的主導(dǎo)地位。盡管政府的經(jīng)濟規(guī)制行為以提高市場活力和維護社會公正為目的，但在實際執(zhí)行過程中，由于自由裁量權(quán)過大容易導(dǎo)致對微觀經(jīng)濟干預(yù)過寬、過細、過度，加上政事不分，事企不分所導(dǎo)致的剛性利益結(jié)構(gòu)，兩種現(xiàn)狀體現(xiàn)出政府對微觀經(jīng)濟的過度規(guī)制，而這實際上抑制了市場經(jīng)濟的內(nèi)在活力和正常發(fā)展，造成資源配置的扭曲。

企業(yè)作為理性經(jīng)濟人，在扭曲的制度環(huán)境下，面臨履行社會責任的成本收益不相匹配問題。企業(yè)在無法同行政部門平等博弈的情況下，基于權(quán)責對稱的考慮，一旦發(fā)生事故，過度的規(guī)制行為將使風險轉(zhuǎn)移到政府一方。在特種設(shè)備安全監(jiān)察工作面對的風險越來越大的情況下，企業(yè)寧愿政府提供“保姆式”的監(jiān)管而不愿承擔質(zhì)量安全的主體責任。正是無微不至的“保姆式”監(jiān)管反而讓企業(yè)產(chǎn)生依賴思想，削弱了企業(yè)安全管理的能動性，模糊了安全責任界限，淡化甚至替代了企業(yè)作為第一責任人確保質(zhì)量安全、促進可持續(xù)發(fā)展為基本要求的企業(yè)社會責任。

權(quán)利與責任是對等的，企業(yè)主體責任的履行和承擔需要與之相稱的權(quán)利，僅僅靠行政部門強制力要求企業(yè)主動承擔責任是不現(xiàn)實的，倘若沒有設(shè)計合理的激勵相容機制，企業(yè)寧愿維持目前的監(jiān)管狀況，企業(yè)主體責任缺失的問題就不能得到根治。

參考文獻

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