張子學

摘 要：我國行政事業(yè)單位國有資產管理還相當薄弱，發(fā)展過程中還存在著許多問題，這些都阻礙了行政事業(yè)單位的進一步發(fā)展。文章根據(jù)行政事業(yè)單位自身的特點，針對行政事業(yè)單位融資存在的問題，對行政事業(yè)單位解決融資問題提出相應的配套改革措施。

關鍵詞：行政事業(yè)單位 融資 改革措施

中圖分類號：F832.21

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）08-036-02

自上世紀80年代改革開放以來，我國的經濟體制改革和對外開放取得了舉世矚目的成就，但這一階段的改革，其主攻面和著力點主要集中于國有企業(yè)、經營性資產，很少牽涉到行政事業(yè)單位、非經營性資產，致使我國行政事業(yè)單位國有資產管理還相當薄弱，發(fā)展過程中還存在著許多問題，這些都阻礙了行政事業(yè)單位的進一步發(fā)展。本文將根據(jù)行政事業(yè)單位自身的特點，針對行政事業(yè)單位融資存在的問題，對行政事業(yè)單位解決融資問題提出相應的配套改革措施。

一、我國行政事業(yè)單位的特點

行政事業(yè)單位是我國非營利組織的一大特色，它作為一種基本的社會組織形態(tài)，具有不同于企業(yè)單位、民間非營利組織的地位，性質、功能和運行方式，在社會主義社會發(fā)展過程中，發(fā)揮著舉足輕重的作用。行政事業(yè)單位的業(yè)務活動并不是以營利為最終目的，更多的是注重社會效益。它與一般的營利組織比較，存在著以下區(qū)別和特點：

1.行政事業(yè)單位不是為了獲利而建設，行政單位業(yè)務活動的目標是行使政府職能，事業(yè)單位的目標是為社會公益目的服務，而營利組織建設的目的就是為了獲取利潤。

2.行政事業(yè)單位取得收入的主要途徑是政府的資助，營利組織獲取收入是通過銷售產品和提供勞務。

3.行政事業(yè)單位的收入只有在符合一定條件時才可以開支，這些條件受政府和捐贈人的約束和限制，而營利組織的開支很少受到某種條件的限制。

二、我國行政事業(yè)單位融資存在的問題

行政事業(yè)單位資金來源主要有四個渠道: 政府資助、民間捐贈、服務收費和外國援助。雖然看起來行政事業(yè)單位有多種渠道籌集資金，但隨著行政事業(yè)單位規(guī)模的不斷擴大和社會責任的加重對資金需求的增長，具體實施上還存在諸多問題：

（一）給政府帶來了過大的財政壓力

雖然行政事業(yè)單位有許多籌集資金的渠道，但主要的經費還是來自于政府的財政支出。隨著行政事業(yè)單位的進一步發(fā)展，所需資金數(shù)額也日益增大，這無疑會給政府帶來巨大的財政壓力。

（二）融資渠道比較單一，融資范圍狹窄

我國行政事業(yè)單位的資金來源主要依據(jù)財政撥款，缺乏市場性融資手段，不能適應市場化的進程，一些應納入行政事業(yè)單位的融資并未啟用。

（三）非金融市場融資管理缺乏規(guī)范化，缺乏明確的法律制度規(guī)范

非金融市場融資在行政事業(yè)單位融資中占有相當比重，但由于沒有相應明確的制度規(guī)范約束，使得這種融資活動存在管理缺乏規(guī)范化，融資人和出資人的權利和義務具有很大模糊性，風險防范措施和對策不夠健全等問題。

（四）行政事業(yè)單位融資管理體系不健全，缺乏法律上的依據(jù)

行政事業(yè)單位融資缺乏全國統(tǒng)一領導、規(guī)劃的管理體制，管理比較散亂，不成體系，使得融資無章可循，也沒有可靠的法律依據(jù)，融資有一定的盲目性。而且在無法律保障的情況下，投資項目管理責任不明確，投資者很難信任行政事業(yè)單位，使得投資和融資信息交流不暢，資源不能得到有效配置。

三、相關改革措施

（一）法律保障

1.加強行政事業(yè)單位融資的專門法律法規(guī)建設，保證其融資活動的健康運行，使行政事業(yè)單位融資活動有專門的法律規(guī)章制度規(guī)范，從而使投資項目有效進行，融資渠道也能夠得到保證。

2.完善《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》等已有法律法規(guī)，使行政事業(yè)單位融資主體能依法管理融資，依法償還融資，使行政事業(yè)單位能真正明確其融資風險和投資風險，約束其融資行為；建立擔保資格審查制度，制度中規(guī)定擔保人的經濟性質、信譽、經濟實力和償債能力等，保證投資人的資金安全性，使融資暢通；建立有償擔保制度，保證行政事業(yè)單位在融資過程中實實在在地承擔投資風險，建立起融資風險機制。

（二）體制保障

1.創(chuàng)新行政事業(yè)單位管理的有效形式，監(jiān)督其運作的規(guī)范化以及質量。逐步放寬對行政事業(yè)單位的管理，賦予行政事業(yè)單位更大的自主性，使其進入市場化運作。借鑒國外經驗，構建包含政府監(jiān)督、獨立的第三方評估、同行互律、媒體和公眾監(jiān)督和行政事業(yè)單位自律的完善監(jiān)督機制，確保行政事業(yè)單位不偏離組織的宗旨和目標，健康發(fā)展。

2.進一步深化行政事業(yè)單會計制度改革，提高財務管理水平。為適應不同融資方式的發(fā)展，要區(qū)分行政事業(yè)單位不同融資業(yè)務活動、會計核算特點，分別設置相應的會計科目和會計核算方法。

3.解除行政事業(yè)單位的融資壁壘，減輕政府財政壓力。政府應該在允許的范圍內，盡量解除對行政事業(yè)單位融資方面的諸多壁壘。當然，前提是做好對各類行政事業(yè)單位等非營利組織的相關確認工作，避免對國家財政收入造成損失。

4.實行稅收優(yōu)惠政策。政府應對行政事業(yè)單位的相關融資及經營活動，適當給予一定的稅收優(yōu)惠并且確保政策的實施。

（三）組織保障

1.借用權益融資，擴大負債融資，打破行政事業(yè)單位融資瓶頸。從現(xiàn)行法律來看，對行政事業(yè)單位權益籌資沒有明確禁止性規(guī)定，根據(jù)我國國情，在現(xiàn)階段,行政事業(yè)單位的民辦醫(yī)院、學校、劇團、養(yǎng)老院等實體性公共服務機構，未登記或轉登記團體, 在籌資困難、難以維系生存的情況下，可以以權益性融資進行過渡。

（1）權益融資在行政事業(yè)單位中的運用。行政事業(yè)單位采用權益性融資的難點是行政事業(yè)單位公益性和資本尋利性之間的矛盾。處理這種矛盾, 總原則是不改變組織的主流和組織的決策。即在吸收部分股權投資的基礎上保持行政事業(yè)單位的非營利性,在保證組織公益性的前提下,在留足組織正常運行所需經費之后,再進行分配。一是確定投資所占份額點,以保證非營利組織的公益性；二是限制其回報率,以避免短期行為；三是及時計算權益融資成本包括資金成本和社會成本。我國基金會條例規(guī)定的管理成本上限為7%。

（2）負債融資在行政事業(yè)單位融資中的運用。負債融資可根據(jù)需要融資金額的大小分別處理，對資金需求量大的融資可采用發(fā)行債券或BOT融資方式；對資金需求量小的融資可采用向銀行借貸、向個人或營利組織負債、向社會發(fā)行服務債券等模式。在負債融資中，BOT模式相對成本較高，運轉復雜，因此融資方面應該更多地考慮其他方式，比如債券融資、銀行借款，其需一定時期按一定利率支付給債權人。行政事業(yè)單位又不存在抵免所得稅，利息支出增大了行政事業(yè)單位成本。因此，通過借助其他往來單位或個人通過暫存款等方式，可以減少資金使用成本，對大型工程項目也可以采取由開發(fā)商墊資、分期還款方式。負債籌資要求行政事業(yè)單位保持適度的財務杠桿，降低行政事業(yè)單位風險。

2.加強對融資的監(jiān)管。由于我國社會信用體系不健全、法人治理結構不完善等多種原因，社會融資沒有完全放開國，包括行政事業(yè)單位在內的社會融資均帶有鮮明的政策性。而且完全融資自由化也并不是解決行政事業(yè)單位融資問題的靈丹妙藥，不能保證行政事業(yè)單位穩(wěn)健、持久發(fā)展，它只是進入深化改革的手段和途徑。因此，加強對行政事業(yè)單位融資監(jiān)管力度也是十分必要的。

3.重視選拔經理和會計主管。和企業(yè)相比，行政事業(yè)單位更加缺乏懂經營會管理的經理人才。而經理人才素質的高低，對融資的成敗與否是極其重要的,同時，應認識到在市場經濟條件下,會計主管在經營管理和融資資金保值增值中不可替代的重要性。只有謹慎選擇好經理和會計主管人員，才能有效保證行政事業(yè)單位更好地進行融資活動。

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（作者單位：泰山職業(yè)技術學院 山東泰安 271000）（責編：若佳）