瑋娜　都布

強(qiáng)化政府環(huán)境管理職能早已公認(rèn)為是各國(guó)政府解決環(huán)境問(wèn)題的重要手段。我國(guó)雖已經(jīng)制定了若干環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，但工業(yè)化和城市化的迅速推進(jìn)，仍令環(huán)境承受著前所未有的巨大壓力?，F(xiàn)有環(huán)境管理體制已不能滿足我國(guó)發(fā)展對(duì)環(huán)境的要求，進(jìn)而成為經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的桎梏。美國(guó)作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家的代表，環(huán)境保護(hù)工作起步較早，其環(huán)境管理的發(fā)展歷程也具有典型意義。研究美國(guó)環(huán)境政策體制，對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作創(chuàng)新具有一定借鑒意義。本文旨從政府與環(huán)保NGO的作用及二者相互關(guān)系人手，初步討論這一問(wèn)題。

政府在環(huán)保體系中的作用

環(huán)境保護(hù)的趨勢(shì)是向著綜合計(jì)劃、行政命令、市場(chǎng)手段、自愿行動(dòng)相結(jié)合的模式發(fā)展。發(fā)達(dá)國(guó)家一般都建立了以政府直接控制為主，以市場(chǎng)手段為輔，倡導(dǎo)企業(yè)和公眾自覺(jué)行動(dòng)的環(huán)境管理體系。這一體系運(yùn)作頗有成效，充分借鑒成功經(jīng)驗(yàn)將對(duì)我國(guó)環(huán)保事業(yè)發(fā)展起到推動(dòng)作用。

美國(guó)政府在環(huán)保體系中的作用

美國(guó)國(guó)家環(huán)保局設(shè)立于1970年，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)，此舉加強(qiáng)了環(huán)境管理部門(mén)的行政權(quán)限。此后美國(guó)政府制定了一系列的環(huán)境保護(hù)法律，在國(guó)家財(cái)政的傾斜下環(huán)保各層次措施的協(xié)調(diào)配套能力日益強(qiáng)化。

美國(guó)現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)的具體政策措施是多層次的。整體而言其特點(diǎn)是以立法為基礎(chǔ)，以行政措施為主，輔之以一定的經(jīng)濟(jì)手段。直接行政管制確立可能范圍內(nèi)的最低可污染標(biāo)準(zhǔn)，再由國(guó)家環(huán)境保護(hù)局執(zhí)行，輔以經(jīng)濟(jì)懲罰強(qiáng)化實(shí)施。但這一舉動(dòng)存在明顯不足，其設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的適度性問(wèn)題沒(méi)有解決，且缺乏對(duì)控制污染的激勵(lì)措施。此外還有嚴(yán)格的責(zé)任賠償制度，由污染者對(duì)造成的破壞承擔(dān)責(zé)任賠償，促使其事先在預(yù)期賠償費(fèi)和控制污染的投資上作出有利于控制污染的選擇。這種措施用于處理那些不可預(yù)期的突發(fā)性污染事件，可以有效地減少社會(huì)因突發(fā)事件引起的動(dòng)蕩。政府對(duì)向環(huán)境中排放污染物質(zhì)的企業(yè)和個(gè)人征收環(huán)境稅或者其他行政費(fèi)用的污染稅制度也獲得普遍認(rèn)可。美國(guó)政府通過(guò)征收污染稅，將污染這種外在影響內(nèi)化到成本和市場(chǎng)價(jià)格中，借助價(jià)格機(jī)制控制污染。由此使污染者主動(dòng)實(shí)施控制污染的措施，客觀上鼓勵(lì)了生產(chǎn)部門(mén)采用先進(jìn)有效的控制污染設(shè)備，刺激了企業(yè)降低控制污染的成本。除去征稅形式，美國(guó)政府還施行了一種負(fù)稅制度，即由州一級(jí)政府對(duì)地方政府或者企業(yè)治理污染的行為提供一定的資助或者實(shí)行稅收優(yōu)惠。這種方法雖然有利于地方政府和企業(yè)治理污染積極性的提高，但在津貼分配之前，污染者往往人為地?cái)U(kuò)大污染量，抬高基數(shù)，增加污染控制幅度，以期得到更多的津貼額度。

同時(shí)，美國(guó)政府通過(guò)對(duì)公民的環(huán)境教育培養(yǎng)公民愛(ài)護(hù)環(huán)境的自覺(jué)性，靠公民自覺(jué)維護(hù)環(huán)境，防止環(huán)境污染。而這一政策和制度，也給美國(guó)環(huán)保NGO的發(fā)展埋下了伏筆。

中國(guó)政府的環(huán)保進(jìn)程

中國(guó)環(huán)保工作起步的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，各級(jí)財(cái)政中一直沒(méi)有環(huán)境污染控制專項(xiàng)資金。為此，我國(guó)根據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，引進(jìn)國(guó)外的排污收費(fèi)制度，排污收費(fèi)中一定比例的資金可用于地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。在當(dāng)時(shí)資金奇缺的情況下，這一手段解決了一些緊迫的污染問(wèn)題。但由于“違法成本低，守法成本高”，有些污染企業(yè)寧愿交排污費(fèi)也不去治理污染，從而使排污收費(fèi)難以達(dá)到預(yù)期目的。2006年，環(huán)境保護(hù)支出正式納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，這為矛盾的解決奠定了基礎(chǔ)，但一些痼疾至今仍有爭(zhēng)議，學(xué)界對(duì)此多有論述，本文不做詳解。

以總量控制和源頭控制這兩種方法為基礎(chǔ)，我國(guó)環(huán)保工作在推進(jìn)中不斷呈現(xiàn)出新的發(fā)展。大規(guī)模的環(huán)境污染往往是由于產(chǎn)生污染的企業(yè)或其它建設(shè)項(xiàng)目事先沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響審慎地進(jìn)行評(píng)價(jià)并采取相應(yīng)對(duì)策造成的。為此，中國(guó)引進(jìn)了國(guó)外的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，同時(shí)建立環(huán)境污染申報(bào)及許可制度、限期治理制度、總量控制制度。為了增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和參與綜合決策的可能性，環(huán)保機(jī)構(gòu)的級(jí)別不斷提高，以加強(qiáng)監(jiān)督協(xié)調(diào)能力和避免地方政府潛在的不當(dāng)干預(yù)行為。《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”。這就從法律上明確了各級(jí)環(huán)保局作為各級(jí)政府的環(huán)境行政主管部門(mén)責(zé)任。如果未按法律授權(quán)行事，對(duì)于環(huán)境的統(tǒng)一監(jiān)督管理不力，當(dāng)然應(yīng)該承擔(dān)其統(tǒng)一監(jiān)督管理不力的責(zé)任。近年來(lái)關(guān)于“綠色GDP”的持續(xù)研究與討論，當(dāng)是基于環(huán)保法的規(guī)定和國(guó)際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，以明確和督促各級(jí)政府在狠抓經(jīng)濟(jì)之余對(duì)環(huán)境質(zhì)量切實(shí)負(fù)責(zé)。

此外中國(guó)政府積極參與和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作與交流，同很多國(guó)家的政府、國(guó)際機(jī)構(gòu)以及非政府組織開(kāi)展環(huán)境領(lǐng)域的合作，這也是我國(guó)政府在環(huán)境保護(hù)體制中所起的重要作用之一。

NGO在環(huán)境保護(hù)中的作用

NGO(Non-Governmental Organizations)是非政府組織的英文統(tǒng)稱，也稱為民間組織，本文所說(shuō)NGO皆指環(huán)保類NGO。環(huán)保NGO是指所從事以保護(hù)自然環(huán)境和生態(tài)活動(dòng)為核心的非政府組織。在美國(guó)，環(huán)保NGO達(dá)1萬(wàn)多個(gè)，不同環(huán)保NGO都有自己的核心活動(dòng)，涵蓋環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的方方面面。

美國(guó)NGO的積極影響

美國(guó)環(huán)保NGO在保護(hù)環(huán)境和資源權(quán)益方面給予政府、企業(yè)的壓力與合作可以說(shuō)是美國(guó)環(huán)境保護(hù)與管理的一個(gè)主要?jiǎng)恿Α?/p>

美國(guó)的環(huán)境保護(hù)往往是針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題，由環(huán)保NGO代表社會(huì)公眾向法院起訴、向議會(huì)呼吁、游說(shuō)，最終通過(guò)立法，實(shí)現(xiàn)對(duì)污染和生態(tài)破壞的治理、補(bǔ)償、監(jiān)督和控制。在美國(guó)，環(huán)保NGO發(fā)揮作用的一個(gè)非常重要的方面就是通過(guò)發(fā)動(dòng)環(huán)境公民訴訟監(jiān)督政府和企業(yè)遵守環(huán)境保護(hù)法，以維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。1965年，紐約州哈德遜河沿岸的一部分業(yè)主聯(lián)合起來(lái)，以“保護(hù)美麗哈德遜河聯(lián)合會(huì)”的名義起訴聯(lián)邦動(dòng)力委員會(huì)，反對(duì)批準(zhǔn)電力公司在哈德遜河上修建跨河電纜，法院最終裁定環(huán)保團(tuán)體享有為保護(hù)風(fēng)景、歷史遺跡和戶外娛樂(lè)價(jià)值而在法院起訴的權(quán)利。這個(gè)案例開(kāi)啟了現(xiàn)代美國(guó)環(huán)保NGO訴訟之先河。

美國(guó)環(huán)保NGO除了利用法律手段，敦促政府和企業(yè)遵守各項(xiàng)環(huán)境法規(guī)之外，還積極與企業(yè)合作，開(kāi)展環(huán)保方面的培訓(xùn)和技術(shù)研究，倡導(dǎo)企業(yè)履行在環(huán)保方面的社會(huì)責(zé)任。NGO早期活動(dòng)主要運(yùn)用法律手段促進(jìn)立法和督促地方政府執(zhí)行法律。后來(lái)他們逐漸認(rèn)識(shí)到，真正有效的環(huán)境保護(hù)，不能只是禁止，還必須與企業(yè)建立合作關(guān)系。NGO與企業(yè)一起探討如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益的雙贏，并且成為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的重要手段。美國(guó)環(huán)境保護(hù)基金協(xié)會(huì)與麥當(dāng)勞的成功合作是經(jīng)典的一例。為了減少塑料包裝盒造成的污染，雙方探討決定使用薄紙包裝，不但保溫性能好，存儲(chǔ)方便，而且減少了制作工程導(dǎo)致環(huán)境污染的工序，同時(shí)降低了企業(yè)成本。

除了敦促政府與企業(yè)，NGO普遍注重自身行為，在環(huán)保方面率先垂范。美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)是美國(guó)綠色建設(shè)協(xié)會(huì)的發(fā)起單位，其位于加州的辦公樓為舊建筑改建項(xiàng)目，這一改建工程推進(jìn)了環(huán)境保護(hù)型建筑設(shè)計(jì)和施工技術(shù)。大樓收集過(guò)濾雨水、淋浴水和水槽污水，用于灌溉綠化，清洗廁所，所以用水量遠(yuǎn)少于同樣標(biāo)準(zhǔn)同類建筑。而最大限度利用自然光，同時(shí)使用高效的室內(nèi)電氣裝置、專用燈具、可調(diào)光電子鎮(zhèn)流器、房間占用狀態(tài)傳感器和最好的絕緣材料則大大減少了電力損耗。由于該大樓最大限度地實(shí)現(xiàn)了與環(huán)境的協(xié)調(diào)，美國(guó)綠色大樓委員會(huì)將它評(píng)為節(jié)能和環(huán)保設(shè)計(jì)先驅(qū)“白金級(jí)”，并譽(yù)之為美國(guó)“最綠色”的大樓。

可見(jiàn)美國(guó)NGO在各方面都具有主動(dòng)性與獨(dú)立性，正是這些特征使其充分發(fā)揮了非官方的環(huán)境保護(hù)作用，并大力推進(jìn)了官方環(huán)保進(jìn)程。

中國(guó)NGO亟待崛起

反思國(guó)內(nèi)，近年來(lái)各地出現(xiàn)的環(huán)境投訴事件不斷上升。究其原因，與國(guó)內(nèi)法制不健全、一些政府官員的環(huán)保意識(shí)淡薄有關(guān)。即便是最細(xì)密的法律，也有空白和漏洞，若能充分發(fā)揮“公眾參與”的作用，當(dāng)能有效推動(dòng)環(huán)保系統(tǒng)的完善。單靠政府部門(mén)進(jìn)行環(huán)保工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須有廣大群眾的參與，才能使我們的居住環(huán)境得到根本改觀。事實(shí)上從今年公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注程度來(lái)看，我國(guó)民眾是有參與環(huán)境決策的需求和熱情的，只要能將群眾的需求納入NGO范疇，就是一支不可多得的環(huán)保力量，但需要制定出相關(guān)的法律法規(guī)，以便有章可循。

我國(guó)目前雖有一些NGO組織，但是都缺乏獨(dú)立性，也缺少活動(dòng)的主動(dòng)性與自覺(jué)性，即便是有一些懷著美好目的的自發(fā)行動(dòng)，也往往無(wú)果而終。究其原因，宣傳不足有之，人手缺乏有之，沒(méi)有全職工作人員、沒(méi)有固定辦公地點(diǎn)與設(shè)施、沒(méi)有核心提議和組織綱領(lǐng)、缺乏活動(dòng)范圍亦有之，但其根本仍是獨(dú)立性與資金支持的缺乏。我國(guó)一些規(guī)模較大的環(huán)保NGO多是掛靠于國(guó)家行政部門(mén)的，雖有資金支持，卻已難起到“督促政府行為”的根本作用，而另一些獨(dú)立的NGO，多是以大學(xué)社團(tuán)的形式出現(xiàn)，缺乏資金支持，且其行動(dòng)幾乎沒(méi)有穩(wěn)定性，且體系極不成熟。由此，我國(guó)NGO若要在環(huán)保領(lǐng)域嶄露頭角，恐怕還要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。不過(guò)，隨著公民意識(shí)的覺(jué)醒和生活水平的提高，NGO的崛起當(dāng)是必然趨勢(shì)。

縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家的NGO發(fā)展歷程，尤其是上文提到的美國(guó)NGO，其活動(dòng)軌跡可歸納為一條曲線，即時(shí)而聯(lián)合政府抵抗企業(yè)，時(shí)而獲取企業(yè)支持影響政府決策。而NGO唯有通過(guò)這種形式，才能充分發(fā)揮其為大眾服務(wù)、為大眾爭(zhēng)權(quán)的作用，我國(guó)的NGO顯然無(wú)法發(fā)揮這樣的功效，其根本原因就在于獨(dú)立性的缺失。首先是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的缺失，我國(guó)的NG0幾乎沒(méi)有獨(dú)立的資金籌集系統(tǒng)，通常是靠國(guó)家機(jī)構(gòu)撥款，經(jīng)濟(jì)上的依靠就導(dǎo)致NGO活動(dòng)中的一些明顯偏向性。其次是組織獨(dú)立性缺失，這是由缺乏經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性造成的。接受政府機(jī)構(gòu)的撥款，往往使得NGO成為政府機(jī)關(guān)的附庸，甚至直接成為其分屬機(jī)構(gòu)，于是NGO不僅不能影響政府決策，反而要處處受制于政府。最后，我國(guó)的NGO缺乏思想獨(dú)立性，大部分的環(huán)保NGO都沒(méi)有一個(gè)明確的活動(dòng)目標(biāo)，而是著眼于一個(gè)大而無(wú)物的話題。而美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的NGO都有明確而具體的活動(dòng)目的，從細(xì)處著手，在點(diǎn)滴中實(shí)現(xiàn)共同的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。由此可見(jiàn)，我國(guó)的NGO還有很長(zhǎng)的路要走，要使我國(guó)的類似組織成為真正意義上的非政府組織，不是一朝一夕可以達(dá)成的。

未來(lái)發(fā)展方向

環(huán)境保護(hù)作為我國(guó)政府的一項(xiàng)基本國(guó)策，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)將長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)沉重而艱巨的環(huán)保任務(wù)，機(jī)構(gòu)設(shè)置不得任意更改和加入地方保護(hù)主義色彩，必須按照規(guī)定配置，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)保機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)置，并保持機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定發(fā)展。

我國(guó)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的考核模式較為空洞，程序過(guò)于形式化，缺乏實(shí)際意義。這樣目標(biāo)責(zé)任制得不到切實(shí)實(shí)行，對(duì)造成環(huán)境污染的企業(yè)和個(gè)人的監(jiān)督也就失去了意義。傳統(tǒng)的考核程序是先通知要求自查，上報(bào)自查報(bào)告，然后組成考核領(lǐng)導(dǎo)小組到各地先聽(tīng)取當(dāng)?shù)厝舜?、政府及有關(guān)部門(mén)的工作匯報(bào)，然后選一兩個(gè)企業(yè)進(jìn)行蜻蜓點(diǎn)水式的察看，這樣就給污染產(chǎn)品制造者提供了可乘之機(jī)。因此，針對(duì)這種情況，在考核程序上，應(yīng)進(jìn)行改革，上級(jí)應(yīng)事先不給任何通知，而直接到下級(jí)所屬轄區(qū)考查，并且考查地區(qū)、單位應(yīng)由上級(jí)隨機(jī)選擇，從而避免地方舞弊情況的出現(xiàn)。

就垃圾分類、節(jié)能、節(jié)水、維護(hù)公共環(huán)境而言，政府對(duì)公眾的要求還停留在很低的水平上，因此環(huán)境保護(hù)部門(mén)應(yīng)協(xié)同政府制定一系列的規(guī)章制度，來(lái)規(guī)范人們的行為。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)公眾的環(huán)保教育，通過(guò)環(huán)境科學(xué)知識(shí)的普及，將生態(tài)意識(shí)化為全民族的共同意識(shí)，把環(huán)保教育看成是全社會(huì)的事業(yè)，使全體公民都能理智、友善地對(duì)待生態(tài)環(huán)境，提高全民族的生態(tài)文化素質(zhì)。通過(guò)這種普及性的教育，充分喚醒公眾的環(huán)保意識(shí)，使社會(huì)公眾積極參與到政府的環(huán)境管理中來(lái)。同時(shí)充分調(diào)動(dòng)各方力量參與環(huán)境管理的積極性，使得在政府環(huán)保部門(mén)的協(xié)調(diào)下，整合各種環(huán)保力量，變單一政府式的環(huán)境管理為公眾參與式的環(huán)境管理。在這一過(guò)程中，NGO組織將大有可為，當(dāng)然，NGO的作為終究要建立在其獨(dú)立性和自覺(jué)性的基礎(chǔ)上，就我國(guó)目前的態(tài)勢(shì)來(lái)看，這或許還要經(jīng)過(guò)一個(gè)不短的過(guò)程，而這個(gè)過(guò)程將是隨著體制改革、民主意識(shí)和民權(quán)意識(shí)逐漸覺(jué)醒自然而然地推進(jìn)的。

(作者單位：瑋娜：北京師范大學(xué)歷史學(xué)院，都布：北京廣播電影電視研究中心)