張曉水

4月25日，《新財(cái)經(jīng)》記者來到北京市延慶縣張山鎮(zhèn)上郝莊村，看到忙碌的工人穿梭于一排排3到4層的花園洋房間，這就是4月19日國土資源部（以下簡(jiǎn)稱“國土部”）通報(bào)的5起違法違規(guī)占地案之一—延慶縣張山鎮(zhèn)上郝莊村小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)。

小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)依然熱火朝天，記者獲悉，小產(chǎn)權(quán)房的處理政策暫無雛形。

國土部新聞處處長(zhǎng)龍兵在接受《新財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)透露出國土部對(duì)小產(chǎn)權(quán)房清理方式頗謹(jǐn)慎。

中國人民大學(xué)土地規(guī)劃研究中心主任嚴(yán)金明在接受《新財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)候表示:“處理小產(chǎn)權(quán)房非學(xué)術(shù)性問題，而是一個(gè)實(shí)踐性問題。”

阻力重重

2月16日，李建勤表態(tài)2012年將試點(diǎn)處理小產(chǎn)權(quán)房問題。2012年全國“兩會(huì)”上，國土部部長(zhǎng)徐紹史再次表示，今年將一手抓調(diào)研，一手抓執(zhí)法，為大規(guī)模清理小產(chǎn)權(quán)房作準(zhǔn)備。

早在2010年初，國土部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱“住建部”）等14個(gè)部委就已聯(lián)合成立小產(chǎn)權(quán)房整治處理領(lǐng)導(dǎo)小組；至2010年9月，領(lǐng)導(dǎo)小組將小產(chǎn)權(quán)房清理工作初步方案上報(bào)國務(wù)院，但國土部并沒有公布后續(xù)進(jìn)展；2011年開展小產(chǎn)權(quán)房問題專題調(diào)研還被列為“司局層面調(diào)研計(jì)劃”之一，這項(xiàng)調(diào)研主要任務(wù)是國土部在2011年摸清重點(diǎn)城市小產(chǎn)權(quán)房分布、規(guī)模、銷售、入住群體、利益分配等情況，為研究出臺(tái)小產(chǎn)權(quán)房問題處理措施意見提供支撐。

國土部對(duì)試點(diǎn)城市的篩選并非一帆風(fēng)順。

國土部對(duì)于試點(diǎn)城市的選擇也遭遇了地方政府的阻力和推脫?！斑x擇試點(diǎn)城市，并不是外界想象的國土部擬一個(gè)名單，想對(duì)某個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)就能馬上試點(diǎn)?！蹦暇┦袊临Y源局江寧分局局長(zhǎng)戚建榮在接受《新財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，國土部必須要跟試點(diǎn)城市所在地區(qū)的國土資源廳達(dá)成意向后，才能進(jìn)行試點(diǎn)。“如果地方國土資源廳不同意，國土部就要重新選擇試點(diǎn)城市?！?/p>

本刊記者獲悉，由于地方政府擔(dān)心小產(chǎn)權(quán)房處理不當(dāng)會(huì)引發(fā)更大的泛濫或帶來政治風(fēng)險(xiǎn)，東部重點(diǎn)城市就以該市小產(chǎn)權(quán)房問題不突出為由，拒絕了國土部將其列為小產(chǎn)權(quán)房清理試點(diǎn)城市，國土部試點(diǎn)城市的篩選出現(xiàn)“流產(chǎn)”危機(jī)。

而基層在具體執(zhí)法清理小產(chǎn)權(quán)房實(shí)踐中，也面臨著多重難題?！靶‘a(chǎn)權(quán)房是違法行為，是要進(jìn)行查處的。但我們面對(duì)現(xiàn)實(shí)情況時(shí)，不管是從情感角度還是從執(zhí)法難度來看，把所有的小產(chǎn)權(quán)房都完全查處清理并不是一件很容易的事情。”戚建榮說。

面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房清理工作，北京國土資源局延慶分局工作人員曉東在接受《新財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)感慨道：“理想很飽滿，現(xiàn)實(shí)很骨感?！?/p>

利益糾纏

目前，全國范圍內(nèi)的小產(chǎn)權(quán)房已遍地開花，2月29日，全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)旗下的REICO工作室對(duì)外發(fā)布了《我國小產(chǎn)權(quán)房問題研究：?jiǎn)栴}與出路》的報(bào)告。該報(bào)告估算，1995年－2010年我國小產(chǎn)權(quán)房建筑面積累計(jì)約為7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8％。而具體到北京，在北京市的通州區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)、房山區(qū)、懷柔區(qū)、密云區(qū)等郊區(qū)縣，分布著規(guī)模不菲的小產(chǎn)權(quán)房。

延慶區(qū)張山鎮(zhèn)上郝莊村的小產(chǎn)權(quán)房要追溯到兩年前。2010年5月，延慶區(qū)張山鎮(zhèn)上郝莊村委會(huì)與北京廣澤投資咨詢有限公司簽訂合作協(xié)議，由上郝莊村委會(huì)提供村委會(huì)辦公用房、村民宅基地和村集體建設(shè)用地，北京廣澤投資咨詢有限公司提供資金，合股成立股份經(jīng)濟(jì)合作社。隨后，上郝莊村委會(huì)在未取得任何批準(zhǔn)的情況下，占地動(dòng)工建設(shè)，2011年7月，建設(shè)樓房51棟，占地113.63畝（主要為集體建設(shè)用地、林地）。

“多方利益牽涉使得小產(chǎn)權(quán)房有了獨(dú)特的生存空間，小產(chǎn)權(quán)房直接在集體土地上開發(fā)建設(shè)，土地未經(jīng)征用走招拍掛流程，不必繳納土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，土地成本近乎為零，較低的售價(jià)對(duì)于購房人很有吸引力。對(duì)于村（鎮(zhèn)）政府來說，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房獲得的超額利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地補(bǔ)償費(fèi)；對(duì)于農(nóng)民來說，分享的土地增值收益也高于征地補(bǔ)償。”江蘇省溧陽市國土資源局工作人員蔣軍政在接受《新財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，不必支付巨大的土地出讓金造成“房?jī)r(jià)”相對(duì)低，所以在大量城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域，小產(chǎn)權(quán)房如雨后春筍般地“偷生”。

小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止，歸根到底在于城鄉(xiāng)二元土地制度下的利益驅(qū)使，而城鄉(xiāng)二元土地制度的改革呼聲和大勢(shì)所趨，又給小產(chǎn)權(quán)房的合法化留下了無限的想象空間。清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明對(duì)《新財(cái)經(jīng)》記者建議：“要承認(rèn)在農(nóng)村集體建設(shè)用地上所建的小產(chǎn)權(quán)房的合法性，與非法占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房區(qū)別對(duì)待。要深化土地產(chǎn)權(quán)變革，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)?！?/p>

清理思路

3月25日，國土部在其官網(wǎng)上公布，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的處理將采取先清理后治理的方式，“在建和未售、侵占耕地的小產(chǎn)權(quán)房”是主要的清理對(duì)象，在蔣軍政看來，在小產(chǎn)權(quán)房試點(diǎn)城市選擇屢屢碰壁的情況下，這或許是一個(gè)符合現(xiàn)狀的解決思路，具體是，地方國土局按照樓房是否符合土地規(guī)劃、建設(shè)時(shí)間等因素來判斷是否是小產(chǎn)權(quán)房，然后由人民法院對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行法律判決，如果建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房企業(yè)和村委會(huì)不服從判決，那么由公安局介入并實(shí)行“強(qiáng)制拆遷”。

地方政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房試點(diǎn)的抵觸，并非對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的認(rèn)可，地方政府努力探索各種小產(chǎn)權(quán)房問題的解決之路?！霸诜贤恋乩靡?guī)劃的地區(qū)，探索在征收土地后補(bǔ)交土地出讓金，按經(jīng)濟(jì)適用房政策發(fā)證，用禁止上市交易的辦法來處理小產(chǎn)權(quán)房?！鄙綎|省國土資源廳一位不愿透露姓名的工作人員對(duì)《新財(cái)經(jīng)》記者表示，很多地方政府也傾向于把小產(chǎn)權(quán)房變?yōu)楸Ｕ戏?，這樣既完成中央政府下達(dá)的保障房任務(wù)，也是解決小產(chǎn)權(quán)房的重要出路。

但中國人民大學(xué)土地管理系主任嚴(yán)金明對(duì)此舉并不認(rèn)可，他認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”為保障房符合地方政府的利益，但違背了保障房建設(shè)的初衷。因?yàn)楸Ｕ戏恐饕菫榱吮Ｕ夏切┬枰Ｕ系娜巳海徊糠謸碛行‘a(chǎn)權(quán)房的人并不屬于保障人群，從根本上破壞了社會(huì)公正和公平原則。

小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止源于上述多方利益的牽扯，解決小產(chǎn)權(quán)房的實(shí)質(zhì)就是利益分配問題，即如何分配土地利益，使得各方利益均達(dá)到最大滿足。華遠(yuǎn)地產(chǎn)原董事長(zhǎng)任志強(qiáng)曾提出建議，要淡化小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地的集體所有制并非國有土地性質(zhì)，允許城市和城鎮(zhèn)周邊的集體性質(zhì)土地和小產(chǎn)權(quán)房的長(zhǎng)期存在，在房?jī)r(jià)較高的一線城市試點(diǎn)，建立城鄉(xiāng)一體化土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，賦予農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)，使小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ǖ纳唐贩?，參與到城市住房供給體系中。