王彬彬

[摘 要] 自上世紀(jì)70年代以來(lái)，自然災(zāi)害對(duì)全球化下的各國(guó)經(jīng)濟(jì)形成重大沖擊，災(zāi)后經(jīng)濟(jì)重建成為主要大國(guó)都已經(jīng)歷并仍將經(jīng)常面對(duì)的重大挑戰(zhàn)。災(zāi)后經(jīng)濟(jì)重建、特別是災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建，必須從要素、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域四個(gè)層次構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 災(zāi)害 產(chǎn)業(yè)重建 機(jī)制創(chuàng)新

近年來(lái)，隨著全球氣候急劇變化，重大自然災(zāi)害頻發(fā)，據(jù)WMO統(tǒng)計(jì)，從1972年至2005年，洪水、風(fēng)暴、地震、干旱、火山爆發(fā)等自然災(zāi)害事件增長(zhǎng)8~10倍，其中90%的災(zāi)難、70%的傷亡人數(shù)、75%的經(jīng)濟(jì)損失是由水文氣象災(zāi)害引起。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重，亟需建立長(zhǎng)效機(jī)制以應(yīng)對(duì)日益繁重的災(zāi)后產(chǎn)業(yè)恢復(fù)與重建。

機(jī)制是指一定經(jīng)濟(jì)肌體內(nèi)各構(gòu)成要素之間相互聯(lián)系和作用的關(guān)系及其功能。災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建需要重點(diǎn)在四個(gè)層次的機(jī)制上有所突破，以提高重建組織效率和資源配置效率：在要素層次上，由于滿足災(zāi)后恢復(fù)與重建的要素需求驟然增大，要素供給面臨短缺，因此提高要素的供給與保障能力顯得尤為重要；在企業(yè)層次上，自然災(zāi)害導(dǎo)致災(zāi)區(qū)企業(yè)正常生產(chǎn)活動(dòng)中斷，物質(zhì)資料生產(chǎn)難以為繼，災(zāi)后重建的資本再積累亟需重啟，必須要加強(qiáng)災(zāi)區(qū)企業(yè)援助、恢復(fù)生產(chǎn)能力；在產(chǎn)業(yè)層次上，由于災(zāi)害損失與潛在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)業(yè)投資、尤其是固定資產(chǎn)投資會(huì)面臨“失血”式下降，亟需提高產(chǎn)業(yè)再融資能力以應(yīng)對(duì)信用鏈風(fēng)險(xiǎn)；在區(qū)域?qū)哟紊?，以援助合作為主要?nèi)容的區(qū)域合作對(duì)于恢復(fù)災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)集群、重構(gòu)區(qū)際貿(mào)易具有重要意義。

一、要素投入機(jī)制

1.土地。土地是產(chǎn)業(yè)布局的物質(zhì)載體，土地保障、土地及地上附著物的租金價(jià)格直接決定了企業(yè)的生產(chǎn)成本。從歷次重大自然災(zāi)害和戰(zhàn)爭(zhēng)沖突后的經(jīng)濟(jì)復(fù)興來(lái)看，土地充裕且價(jià)格較低的地區(qū)往往會(huì)獲得率先發(fā)展的機(jī)遇。四川災(zāi)區(qū)的產(chǎn)業(yè)重建結(jié)合成都市“國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念推進(jìn)產(chǎn)業(yè)重建，積極推廣成都市在土地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)、集中規(guī)模利用等方面的經(jīng)驗(yàn)，為災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)發(fā)展合理配置土地資源。一是推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模流轉(zhuǎn)。十七屆三中全會(huì)在現(xiàn)有體制框架內(nèi)創(chuàng)造性地解決了農(nóng)村建設(shè)用地的市場(chǎng)化途徑。四川災(zāi)區(qū)的產(chǎn)業(yè)重建充分利用好這一政策資源，在區(qū)位、自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施等條件較好的區(qū)域試點(diǎn)建設(shè)經(jīng)營(yíng)性商業(yè)設(shè)施、生產(chǎn)設(shè)施，吸引中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展。二是積極扶持災(zāi)毀耕地的整理復(fù)墾，保證災(zāi)區(qū)糧食生產(chǎn)和糧食供給。災(zāi)區(qū)本身處于丘陵山區(qū)，人均耕地面積少，土地資源異常寶貴，且災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)人口眾多、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比例較高。加強(qiáng)對(duì)災(zāi)毀耕地的調(diào)查摸底，做好災(zāi)區(qū)災(zāi)毀耕地整理復(fù)墾立項(xiàng)工作，按照發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求推進(jìn)土地整理復(fù)墾。三是在總量控制的前提下，適當(dāng)調(diào)劑增加適宜重建區(qū)的工業(yè)用地指標(biāo)，集中布局工業(yè)用地，集中利用工業(yè)用地指標(biāo)，對(duì)大型項(xiàng)目、龍頭企業(yè)的工業(yè)用地指標(biāo)供給一步到位。

2.人才。人才是災(zāi)區(qū)最寶貴的資源。四川災(zāi)區(qū)是四川省人才最為集中的區(qū)域，既有中科院院士、工程院院士，又有農(nóng)村實(shí)用技術(shù)人才。災(zāi)區(qū)人才的整體素質(zhì)較高，但長(zhǎng)期以來(lái)人才結(jié)構(gòu)不合理、人才合作機(jī)制不暢等諸多問(wèn)題仍然沒(méi)有得到很好解決，而災(zāi)后重建的專業(yè)人才供給嚴(yán)重不足，與產(chǎn)業(yè)重建與發(fā)展所需的人才總量和結(jié)構(gòu)不適應(yīng)。因此，產(chǎn)業(yè)重建的人才措施主要在以下三個(gè)方面：一是開(kāi)展人才對(duì)口支援工作，建立對(duì)口支援機(jī)制，搭建對(duì)口服務(wù)平臺(tái)，特別是組織區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、企業(yè)組織、投資經(jīng)濟(jì)等方面的專家和專業(yè)技術(shù)人員赴災(zāi)區(qū)對(duì)口服務(wù)。二是綜合配經(jīng)費(fèi)、設(shè)施、政策，積極吸引學(xué)有所成的博士、學(xué)者、留學(xué)歸國(guó)人員、技術(shù)人員來(lái)災(zāi)區(qū)創(chuàng)業(yè)，參與災(zāi)區(qū)重建。三是加強(qiáng)對(duì)企業(yè)家、勞動(dòng)者和公務(wù)員的培訓(xùn)，通過(guò)舉辦高級(jí)研修班、專題培訓(xùn)班、職業(yè)技能培訓(xùn)班等，不斷提高企業(yè)家的經(jīng)營(yíng)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)水平，增強(qiáng)受損企業(yè)職工、返鄉(xiāng)農(nóng)民工轉(zhuǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，增強(qiáng)災(zāi)區(qū)公務(wù)員突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、公共服務(wù)、投資服務(wù)的能力。

3.科技。成德綿經(jīng)濟(jì)帶是西部地區(qū)最重要的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶之一，綿陽(yáng)科技城是我國(guó)僅有的科技城，科學(xué)技術(shù)在災(zāi)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展和災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建中已發(fā)揮積極作用。四川災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)仍然依靠科技支撐，以先進(jìn)實(shí)用技術(shù)為驅(qū)動(dòng)要素，推進(jìn)災(zāi)后科學(xué)重建。一是確立企業(yè)主體地位，加強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新成果獎(jiǎng)勵(lì)制度、技術(shù)要素參與收益分配制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等制度建設(shè)工作，在有條件的企業(yè)設(shè)立博士后工作站、科技研發(fā)中心，提高企業(yè)創(chuàng)新能力。二是加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有技術(shù)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)科技進(jìn)步狀況、市場(chǎng)技術(shù)需求的調(diào)研，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)的聯(lián)合攻關(guān)，提高科研經(jīng)費(fèi)的使用績(jī)效。三是強(qiáng)化科技成果管理工作，尊重知識(shí)產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)試點(diǎn)推廣，加大優(yōu)秀科技成果的獎(jiǎng)勵(lì)力度，提高科技成果轉(zhuǎn)化率。四是加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的區(qū)域科技創(chuàng)新服務(wù)體系建設(shè)，重點(diǎn)是加強(qiáng)綿陽(yáng)科技城建設(shè)，進(jìn)一步確立綿陽(yáng)科技城在四川省科技創(chuàng)新領(lǐng)域的領(lǐng)軍地位，把應(yīng)對(duì)金融危機(jī)同提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力結(jié)合起來(lái)，培育一批創(chuàng)新能力強(qiáng)、創(chuàng)新效益好的高科技企業(yè)；同時(shí)，加大與國(guó)家科技創(chuàng)新大體系的鏈接工作，加強(qiáng)中科院與地方企業(yè)的合作，形成產(chǎn)學(xué)研合作共贏的機(jī)制與模式。

二、企業(yè)援助機(jī)制

災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建的核心和主體是災(zāi)區(qū)原有的優(yōu)勢(shì)企業(yè)和參與重建的外來(lái)企業(yè)。特別是前者，不僅是災(zāi)前地方政府的納稅大戶，而且在災(zāi)后重建中發(fā)揮主導(dǎo)作用。本地企業(yè)一方面將提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)并具備穩(wěn)定災(zāi)區(qū)社會(huì)安全的積極功能，另一方面又是災(zāi)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的主要力量，因此，建立針對(duì)本地企業(yè)、尤其是中小企業(yè)的援助機(jī)制尤為必要。在災(zāi)后重建中，世界各主要國(guó)家都將對(duì)災(zāi)區(qū)企業(yè)的援助放在重要地位，有些還形成了一整套完備的法律制度、政策體系和運(yùn)行機(jī)制。以日本為例，在日本重大災(zāi)害制度中，國(guó)庫(kù)專門撥款設(shè)立災(zāi)害修復(fù)基金，重點(diǎn)對(duì)較為脆弱的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、中小企業(yè)進(jìn)行援助，援助手段包括直補(bǔ)、特別貸款和借款等。一旦遇到地震等重大災(zāi)害，經(jīng)專業(yè)委員會(huì)重大災(zāi)害認(rèn)定后，還將提供更高水平的援助措施。如下圖。

普遍來(lái)看，各國(guó)災(zāi)后企業(yè)援助會(huì)按照產(chǎn)業(yè)重建時(shí)序有序展開(kāi)：（1）生產(chǎn)恢復(fù)援助。災(zāi)害發(fā)生后，許多產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)，機(jī)器設(shè)備報(bào)廢、人員受傷、原材料存貨損壞、流動(dòng)資金不足、流動(dòng)負(fù)債逐漸到期，這將在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)妨礙生產(chǎn)活動(dòng)的順利開(kāi)展和有序進(jìn)行。特別是中小企業(yè)，資產(chǎn)儲(chǔ)備不足，自我發(fā)展能力較弱，更是損失慘重，甚至是遭到滅頂之災(zāi)。對(duì)災(zāi)區(qū)企業(yè)恢復(fù)和提高產(chǎn)能的援助應(yīng)該立即并持久進(jìn)行。（2）安全生產(chǎn)援助。災(zāi)害極大地惡化了生產(chǎn)條件，余震和次生災(zāi)害也時(shí)刻威脅著正常生產(chǎn)。這一現(xiàn)象在資源型產(chǎn)業(yè)等高危行業(yè)特別突出。通過(guò)各產(chǎn)業(yè)分類援助，鼓勵(lì)企業(yè)加大安全生產(chǎn)投入、環(huán)保設(shè)備投入，推進(jìn)企業(yè)安全節(jié)能技術(shù)改造，形成安全安心的企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。（3）企業(yè)退出援助。退出是實(shí)現(xiàn)資源在產(chǎn)業(yè)間合理分配的重要因素之一，適時(shí)地退出有利于資源的優(yōu)化配置。災(zāi)區(qū)部分企業(yè)在災(zāi)前就屬于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的范圍內(nèi)，災(zāi)后要繼續(xù)執(zhí)行這部分企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)，通過(guò)企業(yè)援助和人員保障，促進(jìn)資金、人才、土地等要素向高增長(zhǎng)、高回報(bào)、高效率的產(chǎn)業(yè)流動(dòng)。（4）企業(yè)關(guān)聯(lián)援助。當(dāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一的城鎮(zhèn)和區(qū)域，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)面臨重大損失乃至癱瘓時(shí)，這些城鎮(zhèn)和區(qū)域的產(chǎn)業(yè)調(diào)整既是行業(yè)間的轉(zhuǎn)移問(wèn)題，又是區(qū)域結(jié)構(gòu)的調(diào)整問(wèn)題，會(huì)帶來(lái)社會(huì)波及等關(guān)聯(lián)性影響。實(shí)施產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)援助，降低產(chǎn)業(yè)調(diào)整對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)所帶來(lái)的沖擊。

三、產(chǎn)業(yè)融資機(jī)制

國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，災(zāi)后重建并非在兩三年內(nèi)就可以完成，需要巨額的資金投入。為籌集到足額的資金，建立專門的中長(zhǎng)期融資工具和機(jī)制非常必要。阪神地震發(fā)生后，重災(zāi)區(qū)所在的兵庫(kù)縣和神戶市政府，通過(guò)向金融機(jī)構(gòu)發(fā)行債券的形式籌集到9000億日元，共同設(shè)立民間性質(zhì)的財(cái)團(tuán)法人——復(fù)興基金，并主要用于援助受災(zāi)者的住宅重建、中小企業(yè)恢復(fù)、私立學(xué)校重建等方面。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在災(zāi)后也通過(guò)郵政儲(chǔ)蓄資金劃撥、政府特別預(yù)算、社會(huì)捐助等形式，構(gòu)建了住宅重建的融資貸款機(jī)制。借鑒日本和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，可設(shè)立災(zāi)后重建基金，主要投在過(guò)度安置房重建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、疾病治療等領(lǐng)域。在產(chǎn)業(yè)重建和可持續(xù)發(fā)展方面，以減稅、免費(fèi)、補(bǔ)貼、貼息等手段為主作出項(xiàng)目和資金安排，對(duì)于災(zāi)后潮涌的投資機(jī)會(huì)和企業(yè)資金需求顯然是不夠的。

災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重建也為金融深化提供了機(jī)遇。一是加快創(chuàng)新產(chǎn)品、創(chuàng)新服務(wù)方式，加大對(duì)中小企業(yè)災(zāi)后重建信貸支持力度，引導(dǎo)中小企業(yè)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)與貸款銀行機(jī)構(gòu)建立業(yè)務(wù)合作關(guān)系，推廣完善會(huì)員制擔(dān)保機(jī)制，積極緩解中小企業(yè)融資難問(wèn)題。二是加快災(zāi)區(qū)企業(yè)上市步伐，通過(guò)證券市場(chǎng)進(jìn)行融資、并購(gòu)、資產(chǎn)注入等活動(dòng)，引導(dǎo)形成災(zāi)區(qū)重建概念板塊，帶動(dòng)災(zāi)區(qū)直接投資增長(zhǎng)。三是以創(chuàng)新政府與市場(chǎng)結(jié)合點(diǎn)的融資機(jī)制，發(fā)揮好財(cái)政資金的杠桿作用，引導(dǎo)募集社會(huì)資金，探索設(shè)立各類投資和擔(dān)保基金、財(cái)政資金與社會(huì)資金融合的BOT、PFI等新型項(xiàng)目融資方式，以及委托成片開(kāi)發(fā)、合資合作等靈活的融資方式，吸引更多的市場(chǎng)資金全方位、多層次地參與災(zāi)后恢復(fù)重建。四是結(jié)合產(chǎn)權(quán)改革，釋放土地資本活力，爭(zhēng)取設(shè)立和發(fā)展災(zāi)后重建的產(chǎn)業(yè)基金，直接對(duì)接產(chǎn)業(yè)重建項(xiàng)目和投資資金。

四、區(qū)域合作機(jī)制

災(zāi)區(qū)空間管制與跨區(qū)合作一直是制約災(zāi)后產(chǎn)業(yè)因地制宜重建與恢復(fù)的制度瓶頸。汶川地震災(zāi)后重建在這一層面有了新的突破，《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》將災(zāi)區(qū)劃分為適宜重建區(qū)、適度重建區(qū)和生態(tài)重建區(qū)，并提出“適度重建區(qū)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展以旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)為主的特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)精品旅游區(qū)，適度開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源。嚴(yán)格控制工業(yè)園區(qū)的規(guī)模，撤并或遷建不具備恢復(fù)重建條件的工業(yè)園區(qū)。生態(tài)重建區(qū)應(yīng)在不影響主體功能的前提下，適度發(fā)展旅游業(yè)和農(nóng)林牧業(yè)，嚴(yán)格限制其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，原則上不得在原地恢復(fù)重建工業(yè)企業(yè)”。這就客觀上形成部分不符合資源環(huán)境承載條件和產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的企業(yè)要從生態(tài)重建區(qū)、適度重建區(qū)向適宜重建區(qū)轉(zhuǎn)移新建。合理引導(dǎo)受災(zāi)企業(yè)異地新建，并結(jié)合主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、區(qū)域優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，積極探索企業(yè)區(qū)間轉(zhuǎn)移的新機(jī)制顯得尤為必要。就當(dāng)前實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，災(zāi)后區(qū)域合作重建主要形成了兩大機(jī)制。

1.發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”?！帮w地經(jīng)濟(jì)”是指發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)雙方政府打破行政區(qū)劃限制，把“飛出地”方的資金和項(xiàng)目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業(yè)基地，通過(guò)規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分配等合作機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)互利共贏的持續(xù)或跨越發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式。對(duì)受相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策限制的地區(qū)，通過(guò)建立“飛地經(jīng)濟(jì)”的模式，探索實(shí)施行政區(qū)域利益分享機(jī)制，在其他行政區(qū)域投資建設(shè)項(xiàng)目或建立“飛地工業(yè)園區(qū)”，由飛入地負(fù)責(zé)全部基礎(chǔ)建設(shè)投入，共同分享稅收、工業(yè)增加值等。同時(shí)，設(shè)立兩地共管、長(zhǎng)期友好合作的機(jī)制，基地管理委員會(huì)由雙方共同派駐人員。這樣既能保證基地服務(wù)管理的延續(xù)性，又能充分利用飛入地的資源，為構(gòu)建新型地域分工網(wǎng)絡(luò)奠定基礎(chǔ)。

2.建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的補(bǔ)償機(jī)制。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移“粘性”不僅是因?yàn)閮傻卣呢?cái)政稅收分配，更涉及到眾多為這些企業(yè)配套、服務(wù)的行業(yè)、組織等。一旦企業(yè)轉(zhuǎn)移將有可能沖擊到當(dāng)?shù)鼐用袷杖?、勞?dòng)就業(yè)、租賃市場(chǎng)。對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)職工、配套經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和扶持，為其實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)替代和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，探索建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，有利于市場(chǎng)要素的優(yōu)化配置。

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