袁揚

摘要：本文深入分析軍隊預(yù)算管理面臨的難題，試圖提出改進(jìn)軍隊預(yù)算管理的對策，以期為深化軍隊預(yù)算編制改革提供有力的理論支撐。

關(guān)鍵詞：軍隊預(yù)算管理

隨著我軍預(yù)算編制改革的深入，軍隊預(yù)算管理制度進(jìn)一步完善，手段進(jìn)一步改進(jìn)，管理成效越來越明顯。但是筆者在實際參與預(yù)算管理實踐中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前還有一些難點問題，影響和制約著軍隊預(yù)算管理效益的提高。

一、軍隊預(yù)算管理存在的問題

（一）經(jīng)費需求測算難度大

1、經(jīng)費投向投量難以把握。基數(shù)預(yù)算編制方法的一大缺陷是單一的在原有基數(shù)上增減，從而造成“窮者愈窮，富者愈富”的不良現(xiàn)象，導(dǎo)致經(jīng)費歷年投向和投量的偏差難以修正。實行零基預(yù)算后，這種怪圈逐漸被打破，在一定程度上增加了經(jīng)費分配的目標(biāo)性。但是，目前零基預(yù)算管理還不能說是十分成熟，無論是分項預(yù)算的編制部門還是決策機關(guān)，經(jīng)驗和技術(shù)方法都還比較有限，對任務(wù)的分析缺乏前瞻性，對項目輕重緩急的確定缺乏邏輯性，對經(jīng)費投向和投量的測算缺乏準(zhǔn)確性，最終導(dǎo)致經(jīng)費分配缺少統(tǒng)籌性和合理性。在實際操作過程中，一方面容易對原來投入較多的項目分析不透、下藥過猛，另一方面又可能造成對其它項目的經(jīng)費投入不足?？傊?，由于經(jīng)費的投向和投量測算不準(zhǔn)，將會使已投入的軍費無法在最短的時間內(nèi)形成較大的保障效能。

2、內(nèi)外部干擾不同程度存在。預(yù)算管理的全過程涉及各單位之間利益關(guān)系的調(diào)整。作為利益被削減的預(yù)算主體自然難以認(rèn)同并接受。特別是在現(xiàn)行的零基預(yù)算管理模式下，強調(diào)不考慮以往年度，測算所有經(jīng)費項目的可行性和效益，以核定其支出的數(shù)額，這樣會導(dǎo)致原本預(yù)算基數(shù)較大的單位在單位利益的驅(qū)動下，想方設(shè)法將經(jīng)費盤子做大，從而背離零基預(yù)算編制的一般原則，干擾正常的軍隊預(yù)算編制秩序。如何讓零基預(yù)算的精神入腦入心，防止個別單位和部門穿新鞋走老路，是減少預(yù)算管理內(nèi)耗、降低預(yù)算管理成本首先需要解決的問題。

3、項目的優(yōu)先順序難以確定。一般情況下，對于本部門確定的預(yù)算，部門領(lǐng)導(dǎo)可以分清輕重緩急，但是由于各個單位、各個部門的實際情況和承擔(dān)任務(wù)不盡相同，所以在編制總預(yù)算時，盡管有統(tǒng)一的預(yù)算管理政策和經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，也難以區(qū)分哪個項目會產(chǎn)生更大的軍事經(jīng)濟(jì)效益。再者，規(guī)劃與計劃畢竟是個概念化的目標(biāo)，信息量比較有限，決策部門也難以據(jù)此確定項目的最優(yōu)與次優(yōu)之間的關(guān)系。在這種項目優(yōu)先順序難以確定的情況下，實際預(yù)算編制和審批過程中，決策部門就有可能參照以前年度的經(jīng)費規(guī)模，從而弱化零基預(yù)算的調(diào)控功能。

（二）預(yù)算執(zhí)行控制難度大

1、預(yù)算管理效益難以評估。預(yù)算管理效益必須通過軍事經(jīng)濟(jì)效益來反映，而軍事經(jīng)濟(jì)效益本身是難以評估的。一項經(jīng)費的投入，它的直接軍事經(jīng)濟(jì)效益要經(jīng)過戰(zhàn)爭、突發(fā)事件與科學(xué)的評估體系的檢驗才能相對準(zhǔn)確地表現(xiàn)出來。由于預(yù)算只是一個經(jīng)費投向與投量的綜合計劃，所以即使軍事經(jīng)濟(jì)效益不佳，如果不經(jīng)過科學(xué)細(xì)致的分析與論證，也難以確定是預(yù)算管理體制本身的缺陷，還是預(yù)算編制質(zhì)量偏低，或是預(yù)算執(zhí)行過程中存在失誤。

2、預(yù)算調(diào)整的隨意性偏大。隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展和貨幣化供應(yīng)程度的提高，軍事消費和市場的聯(lián)系越來越緊密，預(yù)算執(zhí)行受物價影響越來越明顯。這是客觀因素，但是在實際工作中，發(fā)生預(yù)算調(diào)整也不排除預(yù)算主體的主觀因素。有的單位為把“總盤子”做大而多報項目，執(zhí)行中自行調(diào)減預(yù)算下達(dá)的建設(shè)任務(wù)；有的單位為盡快爭取到項目而少報單項需求，然后邊執(zhí)行邊“釣魚”；有的單位隨意變更項目經(jīng)費用途，經(jīng)費保障張冠李戴。預(yù)算調(diào)整隨意性大，導(dǎo)致預(yù)算和執(zhí)行“兩張皮”的問題在一段時期內(nèi)得不到有效解決。

3、資產(chǎn)管理現(xiàn)狀難以達(dá)到零基預(yù)算要求。經(jīng)費和資產(chǎn)捆綁預(yù)算，對明確責(zé)任、加強管理、遏制浪費有著重大意義。但是目前有的單位仍然未能很好地落實實物資產(chǎn)計價核算制度，“重錢輕物”的問題還不同程度存在。有的單位庫存物資沒有納入預(yù)算，或者即使納入了預(yù)算，但計價不實、統(tǒng)計不全，使實物資產(chǎn)游離于預(yù)算的控制之外，使預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行缺乏高質(zhì)量的信息支撐，弱化了預(yù)算的反映功能和執(zhí)行過程中的監(jiān)督作用。

（三）基礎(chǔ)條件短期內(nèi)難以滿足預(yù)算管理要求

1、部分財務(wù)人員素質(zhì)暫時難以滿足預(yù)算管理要求。隨著我軍預(yù)算改革的深入，當(dāng)前的預(yù)算管理模式、方法較以前有了較大發(fā)展，其先進(jìn)性決定其必然具有一定的復(fù)雜性。特別是零基預(yù)算管理模式在我軍財務(wù)工作中尚無先例可循，無經(jīng)驗可供借鑒，這更給財務(wù)人員提出了新的更高要求。實際工作中，我們發(fā)現(xiàn)個別財務(wù)人員的素質(zhì)短期內(nèi)還滿足不了預(yù)算管理需要。一是不能快速摒棄固有的思維模式，對基數(shù)預(yù)算和零基預(yù)算的本質(zhì)區(qū)別缺乏正確的認(rèn)識；二是軍隊財務(wù)部門普遍被大量事務(wù)性工作困擾，在職財務(wù)人員的預(yù)算管理水平和實踐能力得不到快速提高；三是目前院校對預(yù)算管理的培訓(xùn)還不夠系統(tǒng)，學(xué)員走上財務(wù)工作崗位后在短期內(nèi)還不能成為預(yù)算管理的中堅力量。

2、基礎(chǔ)信息質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高。一是事業(yè)部門提供的信息質(zhì)量不夠高。財務(wù)部門對各種基礎(chǔ)信息的掌握需要主要依靠事業(yè)部門，而有的事業(yè)部門對預(yù)算管理的重要性及復(fù)雜性缺乏足夠認(rèn)識，提供的數(shù)據(jù)往往不夠詳盡，依據(jù)不夠充分，還達(dá)不到預(yù)算管理的要求。二是財務(wù)部門對基礎(chǔ)信息的可靠性缺乏科學(xué)的鑒別手段和分析論證方法，預(yù)算管理受到牽制。比如，如果有償服務(wù)管理部門對某預(yù)算年度的計劃投入和預(yù)期收入不能提供較為準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，那么財務(wù)部門將無法正確測算該年度的預(yù)算外經(jīng)費應(yīng)上繳多少，能留用多少，成本性支出有多少，可轉(zhuǎn)入歷年經(jīng)費結(jié)余的有多少。若無法確定結(jié)余，則不能確定用于彌補的數(shù)額，從而也不能確定預(yù)算“總盤子”能做多大?？傊?，低質(zhì)量的基礎(chǔ)信息將影響到預(yù)算編制、審批和執(zhí)行的全過程，必然無法催生高質(zhì)量的預(yù)算。

3、經(jīng)費供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化程度還不夠高。提高經(jīng)費供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化程度是有效控制經(jīng)費分配隨意性問題的一個重要手段，也是降低預(yù)算編制難度的一個重要途徑。當(dāng)前實行零基預(yù)算的一個重要目標(biāo)就是為了避免預(yù)算過程中不問實際情況、隨意定指標(biāo)的不良現(xiàn)象。但是，現(xiàn)階段定額分配經(jīng)費在軍費中仍然占有很大比重，其分配環(huán)節(jié)較多、指標(biāo)下達(dá)較晚，給零基預(yù)算管理目標(biāo)的實現(xiàn)造成了一定障礙。

二、改進(jìn)軍隊預(yù)算管理的對策建議

（一）以多種形式維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。當(dāng)前進(jìn)一步加強預(yù)算管理，我們認(rèn)為可以嘗試做好以下幾項工作：1、制訂專門的預(yù)算法規(guī)。當(dāng)前軍隊預(yù)算管理迫切需要出臺《軍隊預(yù)算法》，作為軍隊預(yù)算管理的直接依據(jù)，將軍隊的預(yù)算管理行為規(guī)范化、法制化。2、進(jìn)一步開展軍隊預(yù)算普及教育。軍隊預(yù)算管理活動需要全員參加，所以其管理規(guī)定應(yīng)作為財經(jīng)法規(guī)宣傳、教育的重要內(nèi)容。財務(wù)部門應(yīng)利用一切可以利用的時機和場合，宣傳和普及預(yù)算管理規(guī)定，塑造軍隊預(yù)算的權(quán)威形象，營造預(yù)算管理氛圍。3、制訂并落實獎懲制度。獎優(yōu)罰劣是增強責(zé)任意識，搞好預(yù)算管理工作中的一種必要手段。對預(yù)算考評達(dá)標(biāo)單位應(yīng)予以褒獎，而對超預(yù)算辦事、超標(biāo)準(zhǔn)花錢、超財力建設(shè)等問題，要嚴(yán)肅追糾相關(guān)人員責(zé)任。

（二）增強預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算編制的科學(xué)性是影響年度預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)性因素，是預(yù)算管理的源頭。筆者認(rèn)為應(yīng)通過以下幾個方面的工作為預(yù)算編制的科學(xué)性提供保證：1、準(zhǔn)確測算經(jīng)費投向投量。經(jīng)費投向投量的測算不能僅僅依靠歷史經(jīng)驗、單憑估計，而需要完整的方法體系，應(yīng)用系數(shù)測算、定額測算、比例測算、基數(shù)確定和因素分析、長期趨勢分析的綜合方法，未經(jīng)測算的預(yù)算數(shù)據(jù)不得編入預(yù)算表。2、細(xì)化預(yù)算科目。針對當(dāng)前預(yù)算科目過于籠統(tǒng)的實際，重點對軍以下部隊預(yù)算科目進(jìn)行科學(xué)分類，逐項細(xì)化，以便于預(yù)算執(zhí)行控制和考評。3、科學(xué)區(qū)分項目優(yōu)先順序。在預(yù)算編制過程中，科學(xué)區(qū)分事業(yè)任務(wù)的輕重緩急，充分論證項目的優(yōu)先順序，得出量化數(shù)據(jù)，列出保障重點，避免眉毛胡子一把抓。4、引入預(yù)警機制。在預(yù)算編制過程中應(yīng)先期預(yù)測預(yù)算變更的可能性，將80%作為預(yù)警臨界點。即在執(zhí)行進(jìn)度達(dá)80%時，由財務(wù)部門發(fā)出預(yù)警信息，黨委將按照年度預(yù)算中的優(yōu)先順序，決定哪些項目預(yù)算該繼續(xù)執(zhí)行，哪些項目預(yù)算該取消或順延到下年度執(zhí)行。同時可以借鑒外軍PPBS預(yù)算編制辦法，在編制和審批預(yù)算中引入應(yīng)急機制，編制替代方案和計劃，隨時為黨委決策提供信息。

（三）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行控制。預(yù)算執(zhí)行控制中應(yīng)引入現(xiàn)代技術(shù)和先進(jìn)理念。筆者認(rèn)為以下幾種方法可供參考：1、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)財務(wù)平臺。網(wǎng)絡(luò)財務(wù)最大的優(yōu)勢就是上級能適時從網(wǎng)上審閱所供單位會計信息，了解預(yù)算執(zhí)行情況，對可能出現(xiàn)的預(yù)算管理問題作出基本估計。2、經(jīng)費結(jié)算采用“預(yù)算IC卡”。在預(yù)算管理系統(tǒng)中增加預(yù)算指標(biāo)分配功能，即按預(yù)算科目，將預(yù)算指標(biāo)寫入IC卡（包含80%進(jìn)度預(yù)警標(biāo)識）。在日常結(jié)算中，從IC卡中把發(fā)生額、指標(biāo)余額、支出內(nèi)容和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等信息讀入會計賬務(wù)系統(tǒng)，財務(wù)部門據(jù)此決定是否予以結(jié)算。3、嚴(yán)把項目經(jīng)費驗資關(guān)。項目經(jīng)費在年度經(jīng)費總量中占有重要地位，其預(yù)算執(zhí)行的好壞對年度經(jīng)費總預(yù)算的執(zhí)行影響極大。筆者建議，在項目經(jīng)費預(yù)算控制中要嚴(yán)把驗資關(guān)，一般情況下，具備正式經(jīng)費指標(biāo)文件并已完成驗資手續(xù)的項目才準(zhǔn)許上馬。其目的是為了防止預(yù)算主體急功近利，還可以防止下級單位隨意變更項目經(jīng)費用途。4、建立限報和停報制度。即在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度達(dá)預(yù)警臨界線時，應(yīng)提高經(jīng)費審批權(quán)限，限制結(jié)算報銷；在即將超預(yù)算時，應(yīng)停止報銷，順延至下年度；年度終了，及時清理年度經(jīng)費，阻止負(fù)債累積和滾動。5、切實將實物資產(chǎn)納入預(yù)算管理。實物資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的銜接，已經(jīng)有了成型的制度，需要我們?nèi)轿?、大力度地加以貫徹落實。要加大監(jiān)督和檢查力度，切實做到在預(yù)算編制中納入資產(chǎn)（含分配的實物指標(biāo)或維修指標(biāo)等），在預(yù)算執(zhí)行中核算資產(chǎn)，在預(yù)算評估中考察資產(chǎn)。

（四）依靠黨委進(jìn)行全程管理。黨委重視是搞好預(yù)算管理工作的一個關(guān)鍵。在現(xiàn)實工作中，個別單位黨委對年度經(jīng)費總預(yù)算和年度預(yù)算調(diào)整比較重視，但對預(yù)算執(zhí)行全過程缺乏必要的關(guān)注和管控，對財務(wù)部門和財務(wù)人員缺乏必要指導(dǎo)，對事業(yè)部門缺乏必要的預(yù)算教育。筆者認(rèn)為，財務(wù)部門依靠黨委做好預(yù)算管理工作，可以從以下幾個方面著手：1、審批預(yù)算要明細(xì)。預(yù)算提交黨委研究時應(yīng)附《經(jīng)費支出明細(xì)表》，做到逐級逐項明細(xì)，一經(jīng)審批，則要求事業(yè)部門按明細(xì)支出計劃執(zhí)行。2、變更預(yù)算要審批。預(yù)算執(zhí)行過程中，如需變更事業(yè)費用途，需經(jīng)黨委會研究，財務(wù)部門在辦理結(jié)算時，應(yīng)要求事業(yè)部門出具黨委簽批依據(jù)，做好預(yù)算執(zhí)行全程跟蹤控制。3、匯報預(yù)算要及時。財務(wù)部門應(yīng)把預(yù)算執(zhí)行情況報告作為一項經(jīng)常性制度堅持下來，聽取黨委意見，依靠黨委解決預(yù)算管理中出現(xiàn)的矛盾和問題。