吳鵬森

內(nèi)容提要 “實(shí)有人口”管理是近年來人口管理部門提出的一種新的人口管理理念和管理舉措，它通常和實(shí)有房屋管理聯(lián)系在一起。本文以上海為例，分析了當(dāng)前實(shí)有人口管理的現(xiàn)狀、存在的突出問題以及破解實(shí)有人口管理難題的基本思路。

關(guān)鍵詞 實(shí)有人口 實(shí)有人口管理 上海

〔中圖分類號〕C92 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2012）05-0169-09おお

一、實(shí)有人口管理及其意義

“實(shí)有人口”是指一個地區(qū)或一個行政區(qū)域內(nèi)實(shí)際存在的人口。以上海為例，實(shí)有人口是指應(yīng)該納入“上海市實(shí)有人口信息管理系統(tǒng)”登記管理，并實(shí)際現(xiàn)居住在上海市的人口，包括戶籍常住人口、外省市來滬人口、境外來滬人口，但不含戶籍在上海但實(shí)際居住在市外半年以上的“人戶分離”人口。實(shí)有人口與常住人口的區(qū)別在于，實(shí)有人口不僅包括常住人口，還包括居住時間在半年以下、三天以上的流動人口。

“實(shí)有人口”是一個相對居住地的人口概念，和過去以戶籍管理為主的靜態(tài)人口管理模式相比，體現(xiàn)了動態(tài)化人口管理理念。實(shí)有人口管理通常和實(shí)有房屋管理相聯(lián)系，也被簡稱為“兩實(shí)”管理。“實(shí)有房屋”特指所轄區(qū)域內(nèi)所有的可供人居住的建筑物，包括各類產(chǎn)權(quán)住房、居住公房、部隊家屬住房以及其他實(shí)際用于居住但性質(zhì)、權(quán)屬關(guān)系不明確的房屋以及地下空間、違章建筑等。要真正了解和掌握一個城市的實(shí)有人口，必須和實(shí)有房屋管理聯(lián)系起來。因?yàn)槿丝诳偸且谝欢ǖ姆课葜芯幼?，把房屋登記與人口登記結(jié)合起來，交叉關(guān)聯(lián)，可以更好地掌握城市實(shí)有人口的真實(shí)情況。

實(shí)施“實(shí)有人口、實(shí)有房屋”全覆蓋管理是近年來我國城市社會管理中的一項(xiàng)重要舉措?！皩?shí)有人口全覆蓋管理”是對居住在所轄地區(qū)內(nèi)的所有常住人口、寄住人口、“口袋人口”、①暫住人口、境外人員實(shí)行全面的信息采集、登記、核對和數(shù)據(jù)運(yùn)用。“實(shí)有房屋全覆蓋服務(wù)管理”，是對所轄地區(qū)的所有居住房屋信息進(jìn)行全面的采集、登記、核對和數(shù)據(jù)運(yùn)用。將實(shí)有人口與實(shí)有房屋聯(lián)系起來進(jìn)行人口管理，是總結(jié)以往人口管理工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提出的。在過去的城市社會管理中，“管房”與“管人”是分離的，管人的不管房，管房的不管人?！皟蓪?shí)”管理的關(guān)鍵，就是要把人口管理落實(shí)到實(shí)有人口的居所管理，通過對全部產(chǎn)權(quán)房屋和租賃房屋的集中排查、編碼登記，實(shí)現(xiàn)全覆蓋納管，通過核準(zhǔn)本地或外來人員的實(shí)際居住地或落腳點(diǎn)，做到“見人驗(yàn)證”，做實(shí)基礎(chǔ)信息采集、登記，達(dá)到“以房找人、以人找房；查房知人、查人知住”的服務(wù)管理效果。

早在上世紀(jì)末，實(shí)有人口概念已經(jīng)被公安部門提出并進(jìn)行了初步的界定。1997 年公安部“蘇州會議”提出了“實(shí)有人口”概念，1998年4月上海市公安局社會治安防范局在下發(fā)文件中將實(shí)有人口界定為在公安派出所（警察署）轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)居住的常住人口、暫住人口、人戶分離人口以及居留的境外人員，概括起來可分為四類：一是“人戶一致人員”，即戶籍地址與居住地一致的人員；二是“人在戶不在人員”，即實(shí)際居住在某一區(qū)域，而戶籍地不在此地的上海籍人員；三是外省市來滬人員，即戶籍地在外省市，而實(shí)際居住在上海的人員；四是實(shí)際居住在上海的境外來滬人員。以上四類人員相對于其實(shí)際居住的區(qū)域，都稱之為“實(shí)有人口”。

實(shí)有人口管理作為一種新的人口管理概念是近年來才受到重視的。2005年，按照公安部轉(zhuǎn)變工作思路的要求，實(shí)有人口管理問題再次引起各地公安機(jī)關(guān)的重視。人口管理的視野開始從過去的“常住人口”、“外省市來滬人員”、“境外人員”，統(tǒng)一到實(shí)有人口管理上來。但上海提出“兩個實(shí)有”全覆蓋的人口管理理念是和2010年上海世博會安保工作相聯(lián)系的。全面推進(jìn)“兩個實(shí)有”全覆蓋管理是構(gòu)建平安世博、平安上海的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，只有做好“兩個實(shí)有”全覆蓋管理工作，才能為舉辦一屆精彩、難忘、平安的世博會提供最基礎(chǔ)的安全保障。

2008年10月，上海開始在虹口區(qū)涼城新村、江灣鎮(zhèn)街道開展實(shí)有人口、實(shí)有房屋全覆蓋、全納管試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)街道建立實(shí)有人口和房屋數(shù)據(jù)庫，逐步建成“以房找人”、“以人找房”的雙向互聯(lián)信息網(wǎng)。2009年3月，又在全市選擇地形地貌復(fù)雜、房屋類型多樣的35個街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）擴(kuò)大試點(diǎn)。所有試點(diǎn)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）都完成了轄區(qū)建筑物信息、門弄樓號紙質(zhì)地圖定位采集，GIS地圖門弄樓號信息錄入，居住房屋信息核對、補(bǔ)缺、錄入，人與房信息關(guān)聯(lián)，實(shí)有人口信息核對、采集等，基本建立了“兩個實(shí)有”全覆蓋工作框架。在此基礎(chǔ)上，市政府決定在全市全面推行“兩個實(shí)有”全覆蓋管理工作。截止2010年3月的世博會前夕，完成了“兩個實(shí)有”基礎(chǔ)信息排摸，共錄入門弄牌信息256.9萬余條，登記房屋信息1145.7萬余條，實(shí)有人口信息2142.4萬余條，其中戶籍人口信息1400.5萬余條，來滬人員信息711萬余條，境外人員信息30.9萬余條。通過對“兩個實(shí)有”基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，全面掌握全市實(shí)有人口的分布和構(gòu)成情況，為構(gòu)建社會聯(lián)防體系、維護(hù)社會穩(wěn)定奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

但上海實(shí)施實(shí)有人口實(shí)有房屋全覆蓋管理并非僅止于世博安保，而是著眼于長遠(yuǎn)，將其作為城市社會管理的一項(xiàng)最基礎(chǔ)的工作。因?yàn)樗P(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理和社會生活的方方面面。通過“兩個實(shí)有”全覆蓋管理，全面、及時地分析人口數(shù)量波動變化和空間分布，能夠合理調(diào)整并優(yōu)化幼托、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施，提供與人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)相契合的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高各類資源利用的效率。同時也為政府規(guī)劃人口布局、常規(guī)人口管理、計劃生育、社會治安維護(hù)，優(yōu)化資源配置、促進(jìn)社會服務(wù)部門做好民生保障工作等等方面都具有基礎(chǔ)性意義。

二、實(shí)有人口管理面臨的突出難題

（一）實(shí)有人口管理的“實(shí)有不實(shí)”問題

實(shí)有人口管理的前提是實(shí)有人口掌握的真實(shí)性、完整性、系統(tǒng)性、權(quán)威性。也就是說，實(shí)有人口必須是真實(shí)可靠的，只有真實(shí)可靠的實(shí)有人口資料才能在各個領(lǐng)域發(fā)揮它特有的社會管理功能和社會應(yīng)用功能；反之，如果實(shí)有人口不真實(shí)，或雖真實(shí)但不可靠，如遺漏很多、信息不全、標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、查詢很困難，等等，都會導(dǎo)致實(shí)有人口的價值和意義大打折扣。但是，當(dāng)前實(shí)有人口管理存在的突出問題和難點(diǎn)正在這些方面。

“實(shí)有人口”管理要求，任何人一到轄區(qū)住下，就必須要進(jìn)行如實(shí)登記，并納入實(shí)有人口信息查詢系統(tǒng)。“實(shí)有人口”登記，要追求100%的登記率。如果登記率過低，就喪失了實(shí)有人口管理的價值。特別是對城市社會管理來說，真正對社會形成危險和威脅的可能正是哪些沒有登記的人口。因此，哪怕只有1%的漏登率，也會使花費(fèi)巨大成本的實(shí)有人口信息系統(tǒng)無法發(fā)揮它應(yīng)有的社會管理功能。

然而，要實(shí)現(xiàn)實(shí)有人口的真實(shí)、完整，在實(shí)際操作中又是何其難哉。我們以基于“上海市實(shí)有人口信息管理系統(tǒng)”所提供的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)形成的某研究報告提供的資料來看，“上海市實(shí)有人口信息管理系統(tǒng)”與實(shí)際人口數(shù)據(jù)差距到底有多大。據(jù)這份報告提供的數(shù)據(jù)，截至2010年6月底，上海全市實(shí)有人口總量為2297.32萬人。其中戶籍常住人口為1401.81萬人，境內(nèi)來滬人口總量為861.64萬人，境外來滬人口總量為33.87萬人。2010年中，全市常住人口總量（含戶籍常住人口、居住半年以上的境內(nèi)外來滬人口）總量為2063.26萬人，境內(nèi)外常住人口為661.49萬人。境內(nèi)外來滬常住人口占全市常住人口的比重為32.1%。《上海實(shí)有人口市情報告》，載自上海市人口綜合服務(wù)和管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《人口決策咨詢報告匯編》（內(nèi)部資料），2010年。

如果我們將實(shí)有人口理解為常住人口加上居住半年以下、三天以上的“流動人口”，依據(jù)上述資料，2010年中，上海實(shí)有人口為2297.32萬，其中常住人口為2063.26萬，流動人口可由實(shí)有人口減去常住人口得出，應(yīng)為234.06萬?！傲鲃尤丝凇闭肌俺Ｗ∪丝凇钡谋戎貫?1.34%。

我們知道，2010年11月1日，我國進(jìn)行了第六次人口普查。目前主要數(shù)據(jù)也已經(jīng)公布。這樣，我們就有機(jī)會和條件將這兩種數(shù)據(jù)進(jìn)行對比。然而，我們發(fā)現(xiàn)二者之間的差距很大。2010年6月的實(shí)有人口中的常住人口與2010年11月人口普查數(shù)據(jù)中的常住人口之差竟然達(dá)到238.65萬之多。在公布的“六普”人口數(shù)據(jù)中，沒有實(shí)有人口和居住半年以下、三天以上的“流動人口”數(shù)據(jù)，因此，無法直接對兩個時間點(diǎn)的“實(shí)有人口”進(jìn)行比較。但是，如果按照2010年6月基于“上海市實(shí)有人口信息管理系統(tǒng)”數(shù)據(jù)形成的報告中所提供的“流動人口”比例來計算，上海市在“六普”時的“流動人口”應(yīng)為261萬人?！俺Ｗ∪丝凇迸c“流動人口”相加，2010年11月，上海第六次人口普查時的“實(shí)有人口”應(yīng)有2560萬以上。2010年6月底與2010年11月1日之間只有4個月的時間差，而“常住人口”竟然相差238.65萬，“實(shí)有人口”更是相差263萬。顯然，這一差距的造成，決不是因?yàn)槎潭趟膫€月的時間變動導(dǎo)致人口自然增長的結(jié)果，而是實(shí)有人口系統(tǒng)本身登記的漏誤造成的。根據(jù)“六普”公布的信息，過去10年，上海平均每年增加62.81萬人，年平均增長率為3.24%。即使按照半年計算，也不過自然增長31萬人?？鄢@31萬人，常住人口誤差仍然達(dá)到200萬以上。200多萬的誤差已經(jīng)接近10%。

再從各區(qū)縣的實(shí)有人口信息與第六次人口普查和平時的調(diào)查數(shù)據(jù)對比來看，“實(shí)有人口”不實(shí)的問題也相當(dāng)嚴(yán)重。例如，大量的調(diào)查統(tǒng)計都顯示，閔行、松江、寶山、青浦等地的來滬人員已經(jīng)嚴(yán)重超過本地戶籍人口。然而，在2010年的實(shí)有人口信息中，閔行的來滬人員只占49.6%，而寶山的來滬人員更是只占41.6%。上海市人口綜合服務(wù)和管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《人口決策咨詢報告匯編》，2010年，第8頁。

正是實(shí)有人口的不實(shí)，導(dǎo)致人們不禁要對實(shí)有人口管理系統(tǒng)提出質(zhì)疑，不知道這樣的實(shí)有人口數(shù)據(jù)對于城市的社會管理還有多大的價值？其實(shí)，實(shí)有人口存在的問題涉及到信息采集難度大、信息共享范圍小、信息更新不及時、信息利用效率低等多個方面的問題。特別是實(shí)有人口信息的及時性和系統(tǒng)性的問題，如何做到實(shí)有人口的信息能夠及時、準(zhǔn)確，如何避免基層單位之間形成信息“孤島”，都是非常值得重視的問題。因種種條件限制，這里就不涉及了。如果采集的“兩個實(shí)有”信息都是一些遵紀(jì)守法愿意主動配合的“好公民”信息，而一些真正需要納入視線的高危人群，卻因?yàn)槠鋾兎钩觥⒕訜o定所、刻意隱瞞身份等，根本無法采集到信息，那么，我們花費(fèi)了大量的人力、物力、財力所建立起來的實(shí)有人口信息系統(tǒng)如何發(fā)揮它的城市社會管理功能呢？

（二）本地居民的“人戶分離”問題

通常認(rèn)為，對本市戶籍人員的管理是比較容易的，按照“以房找人、以戶查人”等方法可以進(jìn)行有效的管理。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人戶分離現(xiàn)象也日趨增多，“人戶分離”問題已經(jīng)成為戶籍管理的最大難題。

所謂“人戶分離”，形似人口遷移或人口流動，所不同的是這種人口移動在空間上限制在一個城市的內(nèi)部。在上海戶籍人口的實(shí)有人口中，“人戶分離”現(xiàn)象已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，直接影響到城市的社會管理。據(jù)上海實(shí)有人口信息管理系統(tǒng)的資料，截至2010年6月底，全市戶籍人口涉及“人戶分離”（居住地與戶籍地不在同一區(qū)縣）的已達(dá)461.23萬人，占戶籍人口總量的32%。另一項(xiàng)研究顯示，2010年上海戶籍人口中，居住地和戶口登記地不同的“人戶分離”人口為420.7萬，人戶分離率為30%，其中人在戶不在人數(shù)占實(shí)有戶籍人數(shù)的比重在中心城區(qū)為24.13%，在郊區(qū)占33.91%；戶在人不在的數(shù)量占戶籍人口數(shù)的31.23%，其中中心城區(qū)占31.03%，郊區(qū)占31.40%參見《人口決策咨詢報告匯編》，第226、228、230頁。其中“戶在人不在”（包括居住在市內(nèi)其他區(qū)縣及市外）的最為顯著的是黃浦、盧灣和靜安三區(qū)，所涉人口分別達(dá)到戶籍人口的50.1%、46.1%、44.6%；“人在戶不在”的最為顯著的是寶山、嘉定和奉賢三區(qū)，均占戶籍人口的45%左右?！度丝跊Q策咨詢報告匯編》，第10頁。在市中心城區(qū)9個區(qū)中，除了普陀以外，其他各區(qū)都是往外圍遷移，戶籍在中心區(qū)的人戶分離人口有190.98萬人，其中居住中心區(qū)非戶籍所在區(qū)的人口有120.18萬人，占人戶分離總數(shù)的62.9%；居住在近郊區(qū)的有62.14萬人，占32.5%；另有4.5%的人居住在遠(yuǎn)郊區(qū)。而郊區(qū)無論是近郊區(qū)還是遠(yuǎn)郊區(qū)，人戶分離人口的絕大多數(shù)仍然居住在其他非戶籍所在的區(qū)縣?！度丝跊Q策咨詢報告匯編》，第12-13頁。中心區(qū)指黃埔、盧灣、徐匯、長寧、靜安、普陀、閘北、虹口、楊浦9個區(qū)；近郊區(qū)指閔行、寶山、嘉定、浦東4個區(qū)；遠(yuǎn)郊區(qū)指金山、松江、奉賢、青浦、崇明5個區(qū)縣。值得重視的是，這里所說的人戶分離還僅限于區(qū)縣之間的人口移動，沒有包括區(qū)縣內(nèi)部的不同社區(qū)之間的人口移動。如果將其統(tǒng)一計算，則全市“人戶分離”現(xiàn)象遠(yuǎn)比人們所了解的要嚴(yán)重得多。

2011年11月2日，上海市統(tǒng)計局公布了上海戶籍人口人戶分離狀況，上海市人戶分離人口由2000年的224.97萬人增至2010年的384.14萬人，10年增長了70.8%，年均增長率為5.5%。人戶分離人口占全市戶籍人口的27.4 %，比2000年上升了10.3個百分點(diǎn)。

從空間分布來看，人戶分離主要分布在中心城區(qū)及近郊區(qū)，中心城區(qū)呈凈流出狀態(tài)，近郊區(qū)是人戶分離的主要導(dǎo)入?yún)^(qū)。居住在近郊區(qū)的人戶分離人口最多，有178.08萬人，占全市人戶分離人口的46.3%；其次為中心城區(qū)，有147.8萬人，占38.5%，二者合計占本市人戶分離人口的84.8%。分區(qū)縣看，浦東新區(qū)最多，有80.95萬人，占全市人戶分離人口的21.1%；其次為閔行區(qū)、寶山區(qū)，人戶分離人口超過35萬人。流出人口最多的是黃浦區(qū)，流出33.81萬人，占該區(qū)戶籍人口的56%。

“人戶分離”的原因很復(fù)雜，既有宏觀社會經(jīng)濟(jì)因素，也有個人或家庭的微觀具體因素。微觀具體因素主要有便于子女就近上學(xué)而臨時租住在學(xué)校附近，或迫于經(jīng)濟(jì)壓力，將自己的房子出租，而另外在其他地方租住較小的房子居住，還有年輕夫婦結(jié)婚以后，在外邊購房或租房單獨(dú)居住，而將戶口仍然保留在父母家庭戶上，等等。但是，大規(guī)模的“人戶分離”現(xiàn)象主要是由于城市發(fā)展帶來大量的動拆遷和商品房建設(shè)造成的。第六次人口普查資料顯示，首要原因是拆遷搬家，占本市人戶分離人口的44.3%；其次為投親靠友、隨遷家屬、其他、務(wù)工經(jīng)商和婚姻嫁娶，比重在7%至12%之間；工作調(diào)動、學(xué)習(xí)培訓(xùn)和寄掛戶口在2%左右。但是，這只是導(dǎo)致人戶分離的直接原因，或者說只是原因的一個方面。它只說出了人戶分離主體離開原來居住地的原因，并沒有揭示人戶分離的客觀原因。而真正的客觀原因則是城市擴(kuò)張引發(fā)的動遷、住房市場的發(fā)展和戶口對居住地約束機(jī)制的弱化等等原因綜合作用的結(jié)果。

改革以前，城市內(nèi)部不存在人戶分離現(xiàn)象，改革以后，戶口對居民生活的調(diào)節(jié)作用弱化，對人口遷移的阻礙作用不斷降低，而身份證的作用卻不斷增大，人們憑借身份證就可以解決社會生活中碰到的大部分問題，這就為人戶分離創(chuàng)造了條件。與此同時，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速的發(fā)展，城市不斷進(jìn)行改造擴(kuò)張，商品房市場的發(fā)育與壯大，人們對改善居住條件的渴望和實(shí)際收入水平的不斷提高，使得許多市民開始擁有幾套住房，從而有機(jī)會離開自己的原居住地。隨著住房市場化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，上海戶籍人口中人戶分離比重也不斷增加，從1998年的12.8%增加到2010年的27.4%。

但是，有了新住房，完全可以將戶口遷入新房所在地，為什么要采取人戶分離的辦法呢？這就涉及到人戶分離的另一個原因，城市內(nèi)部發(fā)展的不平衡與公共服務(wù)的不均衡。可以說，城市內(nèi)部各區(qū)縣之間發(fā)展不平衡導(dǎo)致的公共服務(wù)和福利水平的不均衡是造成人戶分離的根本原因。盡管城市空間在擴(kuò)張，人口在大量向周邊遷移，但城市的中心區(qū)仍然是社會福利高地，各種教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等方面的優(yōu)質(zhì)資源仍然是全市最高的，如果將戶口遷出，這些原有的福利待遇和享受的優(yōu)質(zhì)社會資源也將大打折扣。

此外，還有一些人戶分離是由于開發(fā)商與某些政府部門不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致市民購房后無法遷移戶口，或由于遷移者的主觀歸屬心理因素導(dǎo)致不愿意遷移戶口。由于開發(fā)商和政府部門的不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致一些商品房手續(xù)不完備，購房者無法及時辦理戶口遷移。也有部分居民雖然已經(jīng)離開了原來的居住地，但對原來小區(qū)還有很強(qiáng)的歸屬心理，或者擔(dān)心將戶口遷出后會帶來某種不可預(yù)測的麻煩和不便，因而不愿意將戶口及時遷出或遷入。

“人戶分離”對上海的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理帶來了很大的影響。雖然這種影響是雙重的，既有積極的一面，也有消極的一面。但總體上還是給城市的社會管理帶來了諸多不利的影響。首先是對戶口登記和人口統(tǒng)計工作帶來了諸多負(fù)面影響，加大了工作難度，降低了準(zhǔn)確性和人口統(tǒng)計的質(zhì)量與利用效率，甚至可能會誤導(dǎo)政府的決策，影響政府社會政策的制定和社會資源的配置。其次是對政府各職能部門的管理工作帶來了諸多不便，在人口普查與人口管理、計劃生育和育齡婦女管理、身份證管理、兵役登記和征兵工作、老齡福利、養(yǎng)老保險、社會救助和社區(qū)服務(wù)等等方面，由于信息不實(shí)、人戶分離，帶來各種工作不便，甚至影響到市民的實(shí)際福利水平。第三是對政法機(jī)關(guān)和公共安全部門進(jìn)行社會管理帶來麻煩，危及社會治安與公共安全。由于人戶分離，導(dǎo)致當(dāng)事人處于戶籍地難以管理而居住地又不管的失控狀態(tài)，特別是對一些違法犯罪高發(fā)人群和有嚴(yán)重精神障礙的特殊人群來說，沒有有效的監(jiān)控管理，可能會導(dǎo)致嚴(yán)重的社會后果。在急性傳染病流傳時期或疫情爆發(fā)時期尤其如此。

（三）來滬人員的“常住不?！?、“流動不流”問題

在上海實(shí)有人口中，增長最快的是來滬人員。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，上海的常住人口總量已達(dá)到2303萬人，10年共增加628萬人，其中550萬屬于來滬人員，也就是說，在上海人口增量中，89.5%來自外省市流入。外省市來滬常住人口占上海常住人口比重由“五普”的18.6%提高到39%，即從“五普”的1∶3上升到“六普”的2∶3，每5個上海常住人口中就有2個是外省市來滬人員。特別是在青壯年人口中，來滬人員占有更大的比重。在全市常住人口17-43歲年齡段中，每歲組都是外省市來滬人口多于上海戶籍人口，即青壯年人口中，戶籍人口與來滬人員是倒掛的，其中20-34歲的青年人有422.03萬。

大量青壯年來滬人員的涌入，為上海的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，也在一定程度上延緩了上海人口老齡化的壓力。在全市常住人口中，15-59歲的勞動年齡人口有1756.67萬人，比“五普”增加562.75萬人，占全市常住人口的比重由72.8%上升到76.3%；而非勞動年齡人口比重則下降3.5個百分點(diǎn)。因此，上海人口的總撫養(yǎng)比較“五普”時有所下降。同樣，在人口的老少比中，15-64歲人口占81.3%，與“五普”相比上升了5個百分點(diǎn)；0-14歲少兒人口比重從12.3%減少到8.6%；65歲及以上老年人口比重為10.1%，降低了1.4個百分點(diǎn)。這說明，由于外來青壯年人口的大量涌入，上海的人口老齡化程度略有下降。

但是，對來滬人員的管理卻存在著極大的難題。一是來滬人員總量調(diào)控難度大。上海市的人口增長主要集中在郊區(qū)，郊區(qū)人口的增長主要源于來滬人員的持續(xù)快速增長。從人口分布看，浦東、閔行、松江、嘉定和寶山等區(qū)是外來常住人口居住最為集中的地區(qū)，5個區(qū)容納的外來常住人口占全市的64.2%，其中僅浦東新區(qū)（包括原南匯區(qū)）就有202.43萬，占22.5%。就業(yè)機(jī)會相對較多、居住成本相對較低和交通相對便利等是吸引來滬人員居住的主要因素。然而，這種來滬人員的增加或減少，完全處于一種無序狀態(tài)或無控狀態(tài)，從而導(dǎo)致整個城市的人口管理很難進(jìn)行有效調(diào)控。二是缺乏相應(yīng)有效的制度設(shè)計。暫住證和居住證是對來滬人員的重要管理手段，但兩證的推進(jìn)速度都不夠快。據(jù)公安部門的統(tǒng)計，全市來滬人員居住證的辦證率只有三成左右，有 50個受理點(diǎn)辦證率不足 8%，有的受理點(diǎn)辦證率甚至只有 0.1%。辦證率不高的原因可能多種多樣，但最根本的原因還是制度設(shè)計存在問題，導(dǎo)致來滬人員的辦證內(nèi)在動力缺乏。在實(shí)施居住證、暫住證制度過程中，考慮城市人口管理的動機(jī)多，考慮對來滬人員服務(wù)的動機(jī)少。居住證的就業(yè)前置功能、辦理機(jī)動車注冊登記和子女在上海市接受義務(wù)教育等許多憑證功能沒有完全實(shí)現(xiàn)。因此，對部分來滬人員來說，自然是“可辦可不辦、辦不辦都一樣”。但這種過低的辦證率對城市的人口管理卻帶來了極大的低效率，甚至使制度設(shè)計本身歸于無效。

對人口管理來說，如何解決外來實(shí)有人口中存在的“常住不常、流動不流”問題是來滬人員管理中最突出的難點(diǎn)。

所謂“常住不?！薄ⅰ傲鲃硬涣鳌眴栴}，是指在來滬人員中，常住人口和流動人口兩部分都具有極大的不確定性和不可預(yù)期性。按照國家統(tǒng)計部門的界定，“常住人口”是指居住時間在半年以上的比較穩(wěn)定的人口，“流動人口”則是居住時間在半年以下、三天以上的人口。通常情況下，人們對常住人口的預(yù)期就是其常住性和穩(wěn)定性，而對流動人口的預(yù)期就是其暫住性和流動性。然而，在我國城市的來滬人員中，這兩種預(yù)期都具有不確定性。對常住人口來說，雖然他們在上海已經(jīng)居住半年以上，有的甚至已經(jīng)居住5年、10年以上，但是，他們還是會說走就走，隨時都可能消失在上海的地平線內(nèi)。對于流動人口來說，他們與常住人口的區(qū)別并不在于其“流動”還是“常住”，而是居住時間的長短，換句話說，上海的外來流動人口與外來常住人口的區(qū)別就在于他們居住的時間還不到半年這個指標(biāo)臨界點(diǎn)而已。這些外來流動人口與其說是“流動人口”，還不如說是“未來的常住人口”。通常情況下，只要能夠生存下去，他們中的大部分都希望在上海常住下去。這一點(diǎn)可以從歷年上海來滬人員中常住人口與流動人口的比例的變化得到印證。來滬人員在上海居住的時間不斷趨長，1993年有調(diào)查以來，在上海居住不滿半年來滬人員比例大幅度減少，半年至1年的比例也持續(xù)下降，而1年以上的比例則在不斷增加，從1993年的28.9%上升到2003年的64.6%。在1993年的調(diào)查中，上海來滬人員中，居住在半年以下的“流動人口”占一半以上（50.7%），而居住在半年以上的占49.3%，其中居住在5年以上的只有6.3%。到2003年，居住在半年以下的“流動人口”降到23.2%，居住半年以上的“常住人口”上升到76.8%，其中居住在5年以上的已經(jīng)達(dá)到24.4%。2010年的調(diào)查顯示，上海外來常住人口平均在上海工作和生活的時間達(dá)到6.15年，其中居住在5年以上者已經(jīng)達(dá)到51%。②《人口決策咨詢報告匯編》，第297、298、306頁。定居意愿調(diào)查顯示，54%的人希望一直在上海生活工作或在上海生活工作到年老后才回老家。其中30-45歲年齡組的這一比例高達(dá)61%。

來滬人員之所以出現(xiàn)“常住不常、流動不流”現(xiàn)象，是上海對來滬人員的兼有吸引與排斥的推拉雙重力量作用的結(jié)果。一方面，上海作為中國最大的經(jīng)濟(jì)中心城市和發(fā)展最快的東部沿海城市，對于來滬人員來說，具有極大的吸引力，包括良好的城市公共形象、社會治安環(huán)境好、工作機(jī)會多、發(fā)展前景廣、生活便利、人際關(guān)系簡單易處、收入水平較高、便捷的交通條件等等。另一方面，上海對于來滬人員又確實(shí)具有很強(qiáng)的排斥因素或巨大的推力。包括較高的生活成本、制度不公及社會歧視、居高不下的房價、冷漠的人際關(guān)系等等。正是這兩個方面的因素導(dǎo)致很多外來者對上海既愛又恨，既向往又逃避，既希望能夠長期居住下去，又會突然抽身而去。調(diào)查顯示，學(xué)歷越高長期居留意愿越明顯，71.0%的研究生希望長期留在上海；在滬居留時間越長越希望長期居留下來，在滬居留10年以上的人希望長期居留的占到55.8%。還有50.2%的來滬人員對未來的打算持不確定態(tài)度，表示將“走一步算一步”，并不明確將在上海長期居留；另有8.1%的人打算工作一段時間后或在一年內(nèi)就離開。

來滬人員的這種“常住不常、流動不流”對于城市社會管理帶來極大的麻煩。一個龐大的具有不確定性的來滬人員對于這個城市的社會穩(wěn)定、公共安全、社會治安等等具有極大的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。在上海目前查獲的刑事作案人員中，來滬人員所占比例已經(jīng)連續(xù)5年超過75%，部分地區(qū)甚至達(dá)到80-90%。②

（四）城郊結(jié)合部的實(shí)有人口管理難題

由于市場因素和社會政策等原因，使得來滬人員主要集中居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，并由此導(dǎo)致實(shí)有人口管理中的一個新難題，這就是城鄉(xiāng)結(jié)合部的治安隱患問題。在全國各個城市都有的“城中村”的現(xiàn)象，在上海同樣存在，但由于城市發(fā)展和相關(guān)政策的不同，上海的“城中村”已經(jīng)越來越少，更多的是一種“城中鎮(zhèn)”和“城邊村”現(xiàn)象。但不論是城中村、城邊村還是城中鎮(zhèn)，我們?nèi)匀粚⑵浞Q為“城中村”現(xiàn)象，它們都是中國特色的城市化道路的產(chǎn)物，都存在一些中國特有的問題。

1.公共資源配備不足，社會控制弱化。城中村的公共資源配置仍然按照戶籍人口配備，而當(dāng)數(shù)倍、甚至數(shù)十倍的來滬人員成為“城中村”的實(shí)有人口后，就造成了“大餅薄攤，僧多粥少”的局面。雖然近年來各級政府也增加了對“城中村”公共服務(wù)的支出，但相對于實(shí)有人口的增長無異于杯水車薪。保潔供應(yīng)能力嚴(yán)重缺乏，公共衛(wèi)生環(huán)境惡化，發(fā)生各類傳染疾病危險增加；教育培訓(xùn)類資源嚴(yán)重缺乏，來滬人員子女就學(xué)或職業(yè)培訓(xùn)困難，被排斥在主流社會以外；適應(yīng)來滬人員低水平需求的日常醫(yī)、食設(shè)施匱乏，各類無證無照經(jīng)營充斥其中。特別是治安力量配備嚴(yán)重不足，防范漏洞多，社會治安隱患極大。

2.違章搭建現(xiàn)象突出，房屋租賃管理難度大，公共安全隱患多。來滬人員的大量涌入導(dǎo)致“城中村”內(nèi)出租房需求的空前膨脹，違章搭建的簡易房屋占全部出租房的一半左右。這些違章搭建房屋大多材質(zhì)低劣，遇到臺風(fēng)、暴雨等惡劣天氣容易出現(xiàn)坍房傷人事故。違章搭建出租房空間狹小，來滬租住人員的衣食住全在其中，亂拉管線、隨意擺放劣質(zhì)液化汽瓶等易燃物品的現(xiàn)象非常普遍，火災(zāi)隱患嚴(yán)重。由于違章搭建大量擠占了村宅中的公共通道，一旦有險情發(fā)生，救援車輛無法進(jìn)入實(shí)施有效搶險，這都將對村民的生命財產(chǎn)安全帶來隱憂。

“六普”資料顯示，上海的常住人口近6成有房，人均住房面積27.25平方米。然而，這只是一個宏觀統(tǒng)計數(shù)字。對于來滬人員來說，絕大部分都沒有自己的住房，甚至也無法租住像樣的住房。無論是郊區(qū)的出租屋，還是城內(nèi)的群租現(xiàn)象，反映的都是一個問題，就是來滬人員由于收入水平低，無法承受高房租，于是各種違章搭建和群租便有了極大的市場。據(jù)調(diào)查，在一些郊區(qū)區(qū)縣，來滬人員的一半到四分之三，都居住在一些簡易住房中，面對大量的簡易住房和不規(guī)范的房屋租賃市場，管理部門常常感到無能為力，無從下手。而部分房東因利益驅(qū)動，或?yàn)樘颖芙欢?，不愿配合房屋租賃管理登記備案和來滬人員登記辦證工作，實(shí)現(xiàn)“以房控人”難度較大。

3.無證“六小”場所蔓延，容易藏污納垢。據(jù)閔行區(qū)某年調(diào)查統(tǒng)計，“城中村”中的小發(fā)廊、小飯店、小網(wǎng)吧、小游戲機(jī)房、小棋牌室、小浴室等場所共有3750家，其中無證小發(fā)廊434家，占全部發(fā)廊數(shù)的52%；無證網(wǎng)吧243家，占全部網(wǎng)吧數(shù)的93.1%；無證游戲機(jī)房258家，占游戲機(jī)房總數(shù)的86.6%。由于多數(shù)“六小”場所屬于無證經(jīng)營，相關(guān)部門無法掌握其確切信息，更談不上對其監(jiān)督管理，這就在客觀上助長了一些有違法犯罪苗頭人員的僥幸心理，多數(shù)無正當(dāng)職業(yè)的來滬人員會經(jīng)常游蕩于這些場所，其中不乏違法犯罪人員或以此藏身或伺機(jī)作案。舒云峰：《以閔行區(qū)為樣本的城中村流動人口管理研究》，上海交通大學(xué)碩士論文，2009年5月。

4.違法犯罪逐年上升，社會治安壓力加大。據(jù)調(diào)查，閔行區(qū)“城中村”刑事案件和治安案件逐年增多，刑事發(fā)案占全區(qū)發(fā)案的近三分之一，并以入室盜竊、尋釁滋事案件為多，治安案件以打架斗毆和“黃、賭、毒”等為主要形式。居高不下的發(fā)案數(shù)嚴(yán)重影響社會治安形勢，并危及人民群眾的生命財產(chǎn)安全。據(jù)調(diào)查，大部分房東和來滬租住人員表示居住地的治安狀況不好，失竊現(xiàn)象和打架斗毆時有發(fā)生。特別是混跡其中的來滬違法犯罪人員對周邊區(qū)域的不法侵害?！俺侵写濉眱?nèi)的來滬人員由于同鄉(xiāng)聚居，相對尚處在熟人社會，行為受到了一定制約，但“城中村”的周邊區(qū)域相對于來滬人員是一個生人社會，容易成為違法犯罪人員的侵害目標(biāo)。在閔行區(qū)抓獲的刑事犯罪人員中，來滬人員已占86.8%。

三、實(shí)有人口管理難題的破解

（一）樹立科學(xué)的人口管理理念

人口管理是最基本的社會管理，實(shí)施實(shí)有人口管理必須要建立在科學(xué)發(fā)展觀與社會主義和諧社會建設(shè)的基本理念基礎(chǔ)之上，確立三個科學(xué)的理念。

第一，變“二元”管理為“一元”管理。我國現(xiàn)行的人口管理是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來的，它的一個基本特點(diǎn)就是將居民戶口區(qū)分為城鄉(xiāng)二元性，并將戶籍與各種入學(xué)、就業(yè)和福利等等相聯(lián)系，使之逐漸成為一種社會地位、身份的象征。這種二元戶籍制度至今仍然普遍存在于管理者的思維之中，左右著人們對社會管理和人口管理的思維定勢。但這種二元人口管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)我國新形勢下的城市人口管理，必須加快改革，逐步實(shí)施一元人口管理模式，將所有城鄉(xiāng)居民納入統(tǒng)一的人口管理體系之中。在破除城鄉(xiāng)“舊二元”戶籍人口管理模式的同時，還要破除“新二元”人口管理體制，即“本地人口”和“來滬人員”的二元人口管理體制，將所有城市居民，包括各種“新移民”統(tǒng)一納入“實(shí)有人口”管理體系之中。變二元人口管理模式為一元人口管理模式，并非要在一夜之間取消城鄉(xiāng)戶籍之間、本地戶籍與來滬人員之間的現(xiàn)實(shí)差別，而是要將其納入統(tǒng)一的人口管理制度體系之中。對于城鄉(xiāng)戶籍之間、本地戶籍與來滬人員之間在就業(yè)、教育、社保、福利等等方面的區(qū)別完全可以通過制度設(shè)計，在新的統(tǒng)一的人口管理模式中得到相應(yīng)安排。

第二，變靜態(tài)管理為動態(tài)管理。傳統(tǒng)的人口管理是以戶籍制度為基礎(chǔ)的靜態(tài)管理，每個居民都有一個固定不變的住址。居民要改變住址，非常麻煩。但在今天的一個開放的、流動的城市，這種人口管理模式顯然已經(jīng)不能適應(yīng)形勢的需要。必須要有更具靈活性的動態(tài)人口管理模式。這種動態(tài)人口管理模式不僅僅是為了適應(yīng)來滬人員的管理需要，而且也必須適應(yīng)戶籍人口不斷變動住址的管理需要。

第三，變控制型管理為服務(wù)型管理。傳統(tǒng)的人口管理模式本質(zhì)上是一種人口控制，管理的目的就是進(jìn)行社會控制，既包括對城市人口規(guī)模的總量控制，如控制農(nóng)村人口向城市的流動，控制不同城市之間的無序流動等等，也包括對城市每個居民的控制。但現(xiàn)代社會的人口管理決不能僅僅為了控制，更重要的功能在于對所有社會成員提供必要的社會服務(wù)，寓調(diào)控管理于服務(wù)之中。在一個以人為本、執(zhí)政為民理念不斷深入人心的時代，只有不斷提供并不斷完善社會服務(wù)體系，為公民提供及時有效的公共服務(wù)，才能取得人民的支持，從而有效的維護(hù)社會秩序。變控制為服務(wù)，對于來滬人員管理來說更為重要。當(dāng)前城市社會生活中，來滬人員容易出現(xiàn)各種各樣的問題，不是他們天生的桀驁不馴，而是其權(quán)益往往不能得到制度化的保障，無法順利地融入城市生活之中。因此，在來滬人員管理中，特別需要政府的介入，建立一個公平、公正的社會環(huán)境，提供相應(yīng)的公共服務(wù)與社會服務(wù)，使來滬人員獲得身份認(rèn)同和心理歸屬，才能進(jìn)而形成責(zé)任意識、主人意識，才能最終真正融入這個城市。只有來滬人員真正融入這個城市，城市的社會管理才能收到事半功倍之效。

（二）建立統(tǒng)一的實(shí)有人口管理體系

在轉(zhuǎn)變理念的基礎(chǔ)之上，建立統(tǒng)一的實(shí)有人口管理體系。可以考慮建立統(tǒng)一的上海居民居住證制度系列。這種居民居住證系列可以區(qū)分為三個層次：暫住證、常住證和永久居住證。

首先，所有來滬人員要在上海工作、生活，包括求學(xué)、就業(yè)、隨親、婚嫁等等，都必須先辦理暫住證。暫住證主要針對那些可能只在上海居住半年以內(nèi)的來滬人員。但所有在上海就業(yè)的來滬人員都必須預(yù)先辦理這種暫住證，才有在上海就業(yè)的資格。即使是靈活就業(yè)，也必須預(yù)先取得暫住證。要取得暫住證，必須有兩名在上海已經(jīng)擁有常住證的居民提供的證明。

其次，擁有暫住證者在上海居住半年后，可以到相關(guān)部門轉(zhuǎn)換為常住證。常住證的獲得，必須要有就業(yè)單位或雇主提供的證明和在滬期間無任何違法紀(jì)錄的證明。對于來滬高校學(xué)生、被正規(guī)單位錄用的人員，可以不經(jīng)過暫住證階段，直接申請常住證。凡不能提供相應(yīng)證明，達(dá)不到常住條件的，必須重新申領(lǐng)暫住證。常住證在子女教育、社會保障、買房等部分領(lǐng)域享受永久居民的待遇。但常住證要實(shí)行三年或五年一次的“年檢”制度，如果有違法犯罪記錄，可以吊銷。

第三，擁有常住證的來滬人員在上海工作、生活滿一定時間（5-7年）以后，可以申請永住證（正式戶口或綠卡）。永住證每年實(shí)行限額申報，通過積分的辦法，讓所有符合條件的人按申請先后和積分值高低排隊，建立透明、公平、可預(yù)期的入滬籍積分及公開輪候制度。積分中既包括加分條款，也要有扣分條款，內(nèi)容包括就業(yè)狀況、信用紀(jì)錄、納稅證明和其他依法規(guī)定的必要條件。例如，政府可以通過相關(guān)條例，對于在這個城市做出突出貢獻(xiàn)而獲得政府特殊嘉獎的人員可以享有優(yōu)先權(quán)利。這種突出貢獻(xiàn)既可以是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、科技領(lǐng)域、學(xué)術(shù)領(lǐng)域、藝術(shù)領(lǐng)域、體育領(lǐng)域等，也可以是道德上的，譬如獲得見義勇為獎、道德楷模等。對于嚴(yán)重違法違紀(jì)和重大誠信缺失人員可以一票否決。

所有暫住證、常住證、永住證都必須要有與實(shí)際居住地址相一致的完整變更記錄。在此基礎(chǔ)上，實(shí)行“一證通”制度。所有的就業(yè)、入學(xué)、培訓(xùn)、租房、買房、救助、福利等等都與“證”掛鉤，使得有“證”走遍“天下”，無“證”寸步難行。這樣，就把來滬人員管理從單純的人口管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?、房、業(yè)、證”一體化管理。

（三）努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，減少并最終消除人戶分離現(xiàn)象。

上海的人戶分離現(xiàn)象，除了少數(shù)由于技術(shù)性因素造成的以外，主要是由于城市不同區(qū)縣之間的發(fā)展不平衡和基本公共服務(wù)的差距造成的。

基本公共服務(wù)的內(nèi)容很多，既包括醫(yī)院、學(xué)校、公共交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的“硬件”建設(shè)，也包括醫(yī)療、養(yǎng)老、貧困救助、教育教學(xué)質(zhì)量、就業(yè)機(jī)會和就業(yè)援助、社會管理與社區(qū)服務(wù)等等與民生息息相關(guān)的“軟件”建設(shè)。經(jīng)過多年的建設(shè)，上海在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)已經(jīng)基本完成，對民生影響較大的主要是基本公共服務(wù)方面，其中最關(guān)鍵的是教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、貧困救助和社區(qū)服務(wù)方面的公共服務(wù)。

基本公共服務(wù)的不均等不僅表現(xiàn)在城市與農(nóng)村之間、中心城區(qū)與郊區(qū)區(qū)縣之間，即使是中心城區(qū)內(nèi)部，也存在不同區(qū)域之間基本公共服務(wù)有較大差距的現(xiàn)象。

造成上?；竟卜?wù)差距的原因是多方面的，主要有幾類：第一，制度區(qū)隔。由于受計劃經(jīng)濟(jì)體制下的舊模式的影響，長期以來，實(shí)行城鄉(xiāng)二元機(jī)制，導(dǎo)致不同戶籍人口之間的福利差距。第二，發(fā)展差距。由于區(qū)位、產(chǎn)業(yè)和歷史等因素，造成不同區(qū)縣之間有較大的發(fā)展差距。第三，負(fù)擔(dān)系數(shù)。由于人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、老齡化程度的不同，導(dǎo)致不同區(qū)縣的基本公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)系數(shù)有較大差別。如黃浦、盧灣等老城區(qū)，老年人口較多，沒有工作和經(jīng)濟(jì)來源的生活困難的家庭很多，低保領(lǐng)取比例較高。第四，歷史原因。有些公共服務(wù)的不均衡與歷史和文化的積累有關(guān)，如義務(wù)教育階段的中小學(xué)名校的優(yōu)質(zhì)教育資源、高等級的醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源、公園等優(yōu)質(zhì)的休閑資源等等大都與歷史有關(guān)。當(dāng)城市快速擴(kuò)張以后，這些老城區(qū)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)性資源無法在短時間內(nèi)很快均衡地擴(kuò)散到新建城區(qū)。

但是，這些基本的公共服務(wù)的空間差別如果長期地存在下去，必然影響到居民的居住意愿與移動模式，不僅會造成目前的“人戶分離”現(xiàn)象，長此以往，還會造成人口大量向福利較好的地區(qū)集中的問題，不利于人口的均衡分布和城市的健康發(fā)展。因此，解決當(dāng)前的“人戶分離”問題，不能就事論事，必須要放到整個城市發(fā)展的大格局中進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。第一，要通過制度并軌，實(shí)現(xiàn)各種基本公共服務(wù)在制度層面的一體化。如在社會保障制度方面，有所謂城保、鎮(zhèn)保、農(nóng)保、綜保等，造成社會保障制度的嚴(yán)重“碎片化”，與國家的大政策也存在嚴(yán)重的制度沖突，嚴(yán)重阻礙了城市內(nèi)部基本公共服務(wù)的均衡化的步伐，必須從制度層面予以破除。第二，要通過城市管理體制改革，調(diào)整市區(qū)兩級政府在基本公共服務(wù)方面的權(quán)責(zé)關(guān)系，包括財政收入與支出的關(guān)系，市民基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)范圍等等。第三，對教育、醫(yī)療等等公共服務(wù)資源要根據(jù)城市的擴(kuò)張進(jìn)行相應(yīng)的空間布局，通過城市規(guī)劃、土地置換等途徑進(jìn)行相關(guān)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。第四，在基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)戶籍人口的遷移管理，強(qiáng)化社會資源與實(shí)際居住地的聯(lián)系，弱化戶籍對社會資源的配置作用，促進(jìn)居民放棄人戶分離做法，從根本上解決“人戶分離”問題。

（四）建立以實(shí)有人口為基礎(chǔ)的社會管理體系

在城市管理中，要從根本上轉(zhuǎn)變以戶籍人口為基礎(chǔ)的管理模式，建立以實(shí)有人口為基礎(chǔ)的城市社會管理體系。其中最突出的是兩個方面：第一，要以實(shí)有人口為基礎(chǔ)配置社會資源。如義務(wù)教育階段，學(xué)校的設(shè)置與教育資源的配置，必須要以實(shí)有人口為根據(jù)，將外來常住人口子女的義務(wù)教育責(zé)任擔(dān)當(dāng)起來。再如，婦幼保健應(yīng)該覆蓋到全部常住人口，不能只是在人口普查時才認(rèn)常住人口。第二，社會管理要以實(shí)有人口為基礎(chǔ)。如社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)等，特別是社區(qū)警力配備，必須要以實(shí)有人口為依據(jù)，不能按照戶籍人口進(jìn)行警力配備。這兩個方面是統(tǒng)一的并有互相影響效應(yīng)的。只有所有城市常住人口能夠享有統(tǒng)一的公共服務(wù)，他們才會把自己當(dāng)作城市的主人，自覺自愿地接受城市社會管理，承擔(dān)起維護(hù)城市社會秩序的公民義務(wù)。オ

作者單位：上海政法學(xué)院應(yīng)用社會科學(xué)研究院

責(zé)任編輯：秦開鳳

本文為央財項(xiàng)目“城市公共安全與社會穩(wěn)定科研基地”2011年度課題成果（項(xiàng)目號：2011YC3016）。

① 所謂“口袋人口”指調(diào)查時居住在本市，但沒有登記常住戶口，如手持戶口、遷移證、出生證、退伍證、勞改勞教釋放證等尚未辦理常住戶口登記的人。