曾曉東 周惠

【摘要】為有效解決當(dāng)前普遍存在的幼兒園亂收費(fèi)問題，2011年年底，三部委出臺了《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》。短期來看，這一政策有利于規(guī)范幼兒園收費(fèi)行為。各?。▍^(qū)、市）政府在后續(xù)出臺下位文件時(shí)還需進(jìn)一步關(guān)注收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)變動機(jī)制的靈活性，進(jìn)一步調(diào)整幼兒教育的市場結(jié)構(gòu)，并為民辦幼兒園提供必要的支持，從而促使幼兒教育市場長期、健康、可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》；幼兒教育市場；收費(fèi)行為；幼兒教育服務(wù)；政府

【中圖分類號】G610 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004-4604（2012）04-0001-04

“為加強(qiáng)幼兒園收費(fèi)管理工作，規(guī)范幼兒園收費(fèi)行為，保障受教育者和幼兒園的合法權(quán)益”，2011年12月，國家發(fā)展和改革委員會會同教育部、財(cái)政部聯(lián)合出臺了《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》（以下簡稱《收費(fèi)辦法》），希望規(guī)范“中華人民共和國境內(nèi)所有經(jīng)教育行政主管部門依法批準(zhǔn)的公辦和民辦全日制、寄宿制、半日制幼兒園及小學(xué)附設(shè)的學(xué)前班、幼兒班（以下簡稱‘幼兒園）”的收費(fèi)行為?！妒召M(fèi)辦法》一出臺，有人歡欣鼓舞，也有人心存疑慮。后者擔(dān)心這一看上去針對性很強(qiáng)的政策措施，是否只重在短期的規(guī)范效應(yīng)，而缺乏長期的監(jiān)管效應(yīng)。其實(shí)，疑慮的產(chǎn)生與如何看待當(dāng)前幼兒園的亂收費(fèi)問題有關(guān)。那么，究竟該如何看待當(dāng)前幼兒園的亂收費(fèi)問題呢？本文擬深入討論這一問題，以預(yù)估《收費(fèi)辦法》的實(shí)施效果并提出進(jìn)一步的建議，供各?。▍^(qū)、市）政府制定后續(xù)的下位文件時(shí)參考。

一、幼兒園亂收費(fèi)的原因分析

目前，我國許多地方的幼兒園的確存在收費(fèi)過高、收費(fèi)混亂的問題。具體來說，有的幼兒園對所提供的保教服務(wù)進(jìn)行了某些花哨的“包裝”后，借此收取高額保教費(fèi)；有的幼兒園存在代收項(xiàng)目混亂不清的問題，水、電、餐、被褥等費(fèi)用很少公示；有的幼兒園巧立各種名目的服務(wù)項(xiàng)目，如特長班、課外活動班等，借機(jī)收取各種保教費(fèi)之外的費(fèi)用；還有的幼兒園和社會上的各種機(jī)構(gòu)聯(lián)手，成立各種關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)，通過關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)謀取額外利益，等等。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，某一產(chǎn)品價(jià)格高的根本原因是需求大于供給，而收費(fèi)亂則和市場監(jiān)管存在缺陷，或者市場結(jié)構(gòu)存在缺陷，如競爭不充分、信息披露不充分等有關(guān)。具體到我國的幼兒教育市場，收費(fèi)亂象產(chǎn)生的原因主要有如下三方面。

一是幼兒教育服務(wù)供給的絕對數(shù)量不足。在世界上的許多國家，幼兒教育雖不是義務(wù)教育，但性質(zhì)上屬于公共服務(wù)。政府要提供相關(guān)服務(wù)，家長則可以自主選擇是否讓孩子上幼兒園。在我國，幼兒教育同樣也不是義務(wù)教育。但長期以來，有關(guān)幼兒教育是否屬于公共服務(wù)一直不明確，因此，在特定的國情下，幼兒教育服務(wù)的供給呈自生自滅狀態(tài)，發(fā)展幼兒教育的責(zé)任并不納入各級官員的政績考核，因此在一定程度上難以調(diào)動各級政府發(fā)展幼兒教育的積極性。在1993~2005年，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，為適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的需要，企業(yè)辦幼兒園紛紛被關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)；〔1〕另一方面，教育部門辦的公辦幼兒園難以填補(bǔ)各類企業(yè)乃至其他部門辦的幼兒園數(shù)量大幅削減后所產(chǎn)生的供給短缺。這期間，隨著我國城市化發(fā)展進(jìn)程的加快，流入城市的外來人口也對幼兒教育服務(wù)有了較強(qiáng)烈的需求，但公辦幼兒園遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這種日益增長的幼兒教育服務(wù)需求。再加上近些年來“金豬寶寶”“奧運(yùn)寶寶”的扎堆出生，使得幼兒教育服務(wù)的供給缺口進(jìn)一步擴(kuò)大?！叭雸@難”問題的加劇，最終促使中央政府下定決心要增加普惠性幼兒教育服務(wù)的供給。

二是不合理的門檻限制和不通暢的供給渠道導(dǎo)致幼兒教育供給短缺。雖說目前我國的民辦幼兒園已占據(jù)幼兒教育市場的“半壁江山”，但這并不意味著舉辦民辦幼兒園的途徑十分通暢。不批、不管、不問，曾經(jīng)是許多教育行政部門對民辦幼兒園的基本態(tài)度。為此，很多民辦幼兒園的舉辦者只好到工商行政部門去注冊，自然在舉辦幼兒園的過程中也很少能得到教育行政部門的支持。客觀上，教育行政部門對這類幼兒園也長期處于疏于監(jiān)管或監(jiān)管不力的狀態(tài)。理論上講，政府的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是建立整個(gè)幼兒教育市場的健康秩序，而不是僅僅管理自己辦的幾所公辦幼兒園。民辦幼兒園若缺乏教育行政部門的有效監(jiān)管，也很難保證服務(wù)質(zhì)量。如果一直得不到教育行政部門的有效支持，那民辦幼兒園往往也不會理會教育行政部門的管理。這既不利于民辦幼兒教育的健康發(fā)展，也難以有效解決幼兒教育服務(wù)短缺的問題。而公辦幼兒園長期以來從屬于上級管理部門，沒有自主發(fā)展權(quán)，所以公辦幼兒園的發(fā)展也長期受阻。就這樣，民辦、公辦幼兒園長期的發(fā)展不良，導(dǎo)致整個(gè)幼兒教育服務(wù)供需失衡，并在很大程度上加劇了幼兒園的亂收費(fèi)。

三是競爭不充分的結(jié)構(gòu)性缺陷放大了公辦幼兒園的供給短缺。特殊的歷史原因使得大部分公辦幼兒園能得到政府穩(wěn)定的財(cái)政支持和教師編制的保障，所以長期以來都能保持質(zhì)量高、信譽(yù)好、收費(fèi)低的辦園優(yōu)勢，自然成為家長競逐追捧的對象。不僅民辦幼兒園無法撼動大部分公辦幼兒園的優(yōu)勢地位，而且新增的公辦幼兒園也難以與那些擁有傳統(tǒng)辦園優(yōu)勢的公辦幼兒園競爭。于是，這些優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園成了家長比拼社會資源的“舞臺”。公眾的偏好高度一致，導(dǎo)致不同類型的幼兒園不但無法有效分流家庭的幼兒教育服務(wù)需求，反而成為人群的分層指標(biāo)。入讀優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園的，往往是有較豐富社會資源家庭的子女；入讀高收費(fèi)民辦幼兒園的則往往是“富?！奔彝サ淖优?；集體辦幼兒園和普通的民辦幼兒園則成為大多數(shù)普通民眾無奈的選擇。政府的財(cái)政支持并沒有著眼在實(shí)現(xiàn)對接受幼兒教育服務(wù)人群的分流，各階層的偏好又高度一致，因此，質(zhì)量高、信譽(yù)好、收費(fèi)低的優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園的“供不應(yīng)求”被進(jìn)一步放大。從這個(gè)意義上說，單純依靠增加供給，不下定決心調(diào)整市場結(jié)構(gòu)，那幼兒園的亂收費(fèi)問題很難從根本上得到徹底解決。

綜上所述，幼兒園收費(fèi)亂象產(chǎn)生的原因錯綜復(fù)雜。要解決這一問題，不能只依靠規(guī)范收費(fèi)行為這一招，還有賴于政府各相關(guān)職能部門乃至全社會對幼兒教育體制改革達(dá)成共識：一方面要加大財(cái)政投入，調(diào)整幼兒教育市場結(jié)構(gòu)，逐漸增加普惠性幼兒園的供給；〔2〕另一方面要為民辦幼兒園提供發(fā)展空間，增強(qiáng)其為高端人群服務(wù)的競爭優(yōu)勢，從而促使優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園更多地履行社會責(zé)任，避免成為特權(quán)階層的專享資源。

二、對《收費(fèi)辦法》的效果預(yù)估和相關(guān)建議

對制度作理論分析的最大優(yōu)勢在于可以預(yù)估制度實(shí)施后的效果。針對幼兒園的收費(fèi)亂象，三部委出臺《收費(fèi)辦法》的根本目標(biāo)當(dāng)然是希望能夠借此規(guī)范幼兒園的收費(fèi)乃至辦園行為。按照《收費(fèi)辦法》，今后，“幼兒園除收取保教費(fèi)、住宿及省級人民政府批準(zhǔn)的服務(wù)性收費(fèi)、代收費(fèi)外，不得再向幼兒家長收取其他費(fèi)用”?！妒召M(fèi)辦法》明確了公辦幼兒園的價(jià)格審批制度、民辦幼兒園的備案制度、代收費(fèi)用的公示和及時(shí)結(jié)算制度。

取消紛繁復(fù)雜的收費(fèi)項(xiàng)目，根據(jù)成本確定保教和住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有助于引導(dǎo)幼兒園集中精力，提高核心業(yè)務(wù)水平，即幼兒教育服務(wù)的質(zhì)量。長期以來，一些幼兒園為了能巧立名目多收費(fèi)，把核心業(yè)務(wù)放在一邊，把精力更多地放在了包裝和營銷各種華而不實(shí)甚至違背教育規(guī)律的服務(wù)項(xiàng)目上，影響了正常的、基本的保教工作?！坝變簣@不得在保教費(fèi)外以開辦實(shí)驗(yàn)班、特色班、興趣班、課后培訓(xùn)班和親子班等特色教育為名向幼兒家長另行收取費(fèi)用，不得以任何名義向幼兒家長收取與入園掛鉤的贊助費(fèi)、捐資助學(xué)費(fèi)、建校費(fèi)、教育成本補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。”如此明確細(xì)致的規(guī)定可以有效杜絕一些幼兒園繼續(xù)利用花樣繁多的收費(fèi)項(xiàng)目提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的企圖，有利于加強(qiáng)對幼兒教育的價(jià)格監(jiān)管，也有利于規(guī)范幼兒園的辦園行為，還有利于讓家長明明白白消費(fèi)，從而提高家長對民辦幼兒園以及新設(shè)公辦幼兒園辦園質(zhì)量的信任。可以說，明確服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目，杜絕幼兒園巧立名目收費(fèi)，是引導(dǎo)幼兒園改變教育教學(xué)行為，集中精力提高核心業(yè)務(wù)質(zhì)量的重要保證。三部委聯(lián)合出臺的《收費(fèi)辦法》，其主要的制度效果應(yīng)該體現(xiàn)在這方面。

當(dāng)然，《收費(fèi)辦法》的具體實(shí)施效果尚需時(shí)間檢驗(yàn)。《收費(fèi)辦法》作為上位文件相對是原則性的。各省（區(qū)、市）政府后續(xù)出臺的下位文件需要根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r加以細(xì)化，以真正達(dá)到規(guī)范幼兒園收費(fèi)的目的。筆者認(rèn)為，各?。▍^(qū)、市）政府后續(xù)出臺的下位文件要在以下幾方面做好文章。

1.關(guān)注收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)變動機(jī)制的靈活性

價(jià)格是市場調(diào)節(jié)的重要手段，價(jià)格有引導(dǎo)資源配置的積極作用。健康的市場經(jīng)濟(jì)從本質(zhì)上講就是價(jià)格機(jī)制能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮價(jià)格對資源配置的作用。雖說幼兒教育是一種公共服務(wù)，有很高的正外部性，不能完全交由市場來決定，政府要承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，但是，作為一個(gè)政府和市場相輔相成的供給體系，若完全無視價(jià)格規(guī)律，完全由政府來決定一切，也不利于幼兒教育事業(yè)的健康發(fā)展。因此，如何雙管齊下，協(xié)調(diào)運(yùn)作，是各?。▍^(qū)、市）政府在后續(xù)出臺下位文件時(shí)必須關(guān)注的問題。

為了全面規(guī)范收費(fèi)行為，杜絕亂收費(fèi)，《收費(fèi)辦法》對公辦和民辦幼兒園如何制定和調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作了明確規(guī)定。無論公辦或民辦幼兒園，均需根據(jù)辦園成本等合理定價(jià)。公辦幼兒園要由教育行政部門提出意見，報(bào)價(jià)格主管部門、財(cái)政部門審批。民辦幼兒園要報(bào)價(jià)格主管部門、教育行政部門備案。按照成本定價(jià)的方法確定幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)政策調(diào)控的目標(biāo)。但為滿足社會各階層日益增長的多元化的幼兒教育服務(wù)需求，各省（區(qū)、市）政府需要進(jìn)一步關(guān)注收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)變動機(jī)制的靈活性，從而有限度地引進(jìn)市場調(diào)節(jié)的力量，真正促進(jìn)幼兒教育的健康發(fā)展。

隨著時(shí)間的推移，物價(jià)可能會變化，工資一定會變化，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也可能會變化，公辦幼兒園需要隨之調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。如按《收費(fèi)辦法》所規(guī)定的那樣，公辦幼兒園若要調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，需“由省級教育行政部門根據(jù)當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、辦園成本和群眾承受能力等實(shí)際情況提出意見，經(jīng)省級價(jià)格主管部門、財(cái)政部門審核后，三部門共同報(bào)省級人民政府審定”，那么價(jià)格調(diào)整過程有可能滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而影響公辦幼兒園發(fā)展。為此，各?。▍^(qū)、市）政府在后續(xù)出臺下位文件時(shí)需要進(jìn)一步關(guān)注公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)變動機(jī)制的靈活性，制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整程序，盡可能縮短審批時(shí)間，從而促進(jìn)各類公辦幼兒園良性發(fā)展。

《收費(fèi)辦法》對民辦幼兒園實(shí)行了有別于公辦幼兒園的備案制度，這為民辦幼兒園留下了較大的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定空間。按照《收費(fèi)辦法》，民辦幼兒園可以考慮的辦園成本包括“教職工工資、津貼、補(bǔ)貼及福利、社會保障支出、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、修繕費(fèi)、固定資產(chǎn)折舊費(fèi)等正常辦園費(fèi)用支出。不包括災(zāi)害損失、事故、經(jīng)營性經(jīng)費(fèi)支出等非正常辦園費(fèi)用支出”。各?。▍^(qū)、市）政府在后續(xù)出臺下位文件時(shí)可作進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定，以充分保證民辦幼兒園的自主選擇和決定權(quán)，還可以對資本投入回報(bào)、籌資和融資成本等作出具體規(guī)定。另外，與公辦幼兒園相比，《收費(fèi)辦法》簡化了民辦幼兒園的收費(fèi)備案程序，只需“報(bào)當(dāng)?shù)貎r(jià)格主管部門、教育行政部門備案后”即可執(zhí)行。為此，各省（區(qū)、市）政府在后續(xù)出臺下位文件時(shí)還需對價(jià)格主管部門和教育行政部門的職權(quán)進(jìn)行明確的界定，從而為民辦幼兒園的健康發(fā)展提供政策保障和支持。

2.進(jìn)一步調(diào)整市場結(jié)構(gòu)

從長遠(yuǎn)來看，《收費(fèi)辦法》嚴(yán)格規(guī)定公辦、民辦幼兒園的價(jià)格制定辦法及其調(diào)整程序，是一個(gè)有深遠(yuǎn)意義的制度安排，有利于公辦、民辦幼兒園的分類管理，也有利于降低公眾對公辦幼兒園的過度偏好。

在嚴(yán)格的收費(fèi)制度管理下，公辦幼兒園的個(gè)性發(fā)展空間可能會受到影響，從而使自己所提供的幼兒教育服務(wù)越來越趨向于統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化。也許，這時(shí)候會有部分需要個(gè)性化服務(wù)的幼兒家長會選擇進(jìn)入能夠滿足其個(gè)性化追求的民辦幼兒園。不過，《收費(fèi)辦法》對民辦幼兒園的價(jià)格監(jiān)管雖然有別于公辦幼兒園，但是依然是很嚴(yán)格的。在政府規(guī)范收費(fèi)的政策背景下，一些民辦幼兒園有可能會出現(xiàn)經(jīng)營困難，有的甚至?xí)y以為繼。當(dāng)然，規(guī)范的市場環(huán)境也有利于優(yōu)質(zhì)的民辦幼兒教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展。需要指出的是，各級政府在監(jiān)管民辦幼兒園收費(fèi)時(shí)需要特別關(guān)注民辦幼兒園與其他關(guān)聯(lián)企業(yè)的合作，防止民辦幼兒園通過關(guān)聯(lián)交易，將過去直接收取的各種名目的費(fèi)用，通過關(guān)聯(lián)方間接收取，以真正落實(shí)《收費(fèi)辦法》提出的監(jiān)管要求。

目前很難預(yù)估《收費(fèi)辦法》對優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園的影響。如果公辦幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不具有彈性，那么優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園的優(yōu)勢可能會受成本的影響有一定的削弱。如果地方政府又通過財(cái)政渠道補(bǔ)助優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園，那地方政府受到公眾批評的風(fēng)險(xiǎn)又會增加。實(shí)際上，劃一的公共財(cái)政難以支撐優(yōu)質(zhì)教育機(jī)構(gòu)較高的成本，這是公共財(cái)政制度的缺陷之一。因此，如何真正發(fā)揮規(guī)范收費(fèi)對幼兒教育的積極作用，需要各?。▍^(qū)、市）政府在后續(xù)出臺下位文件時(shí)充分思考。

3.為民辦幼兒園提供必要的支持

從制度建設(shè)的角度看，《收費(fèi)辦法》有規(guī)范市場的積極作用，但我們建議各?。▍^(qū)、市）政府在后續(xù)出臺下位文件時(shí)充分考慮政策調(diào)控和市場調(diào)節(jié)的相互作用，如提高價(jià)格調(diào)整的靈活性，及時(shí)開展市場調(diào)研，為不同類型的幼兒園提供不同的發(fā)展空間等，避免出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的情況。尤其是對民辦幼兒園的管理，各地政府既要管規(guī)范更要管發(fā)展。

《收費(fèi)辦法》對收費(fèi)項(xiàng)目作了明確規(guī)定，可以預(yù)估的是各地可能會提高幼兒園的保教和住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。但這也有可能會引起公眾的質(zhì)疑，有的地方政府又可能會產(chǎn)生壓低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的沖動。為此，公辦幼兒園有可能得到財(cái)政更多的補(bǔ)貼以彌補(bǔ)辦園經(jīng)費(fèi)的不足，而民辦幼兒園如果得不到政府差異化的財(cái)政支持，必將加劇經(jīng)營困難。此外，《收費(fèi)辦法》沒有對民辦幼兒園的擴(kuò)張行為、資本回報(bào)等加以規(guī)定，有可能會影響民辦幼兒園的規(guī)?；l(fā)展。民辦幼兒園的發(fā)展急需得到政府的更多關(guān)注，不僅要監(jiān)管，而且要支持。

綜上所述，《收費(fèi)辦法》對規(guī)范幼兒園的收費(fèi)和辦園行為具有積極意義，但各?。▍^(qū)、市）政府在出臺后續(xù)的下位文件時(shí)還需更全面深入思考，以促使幼兒教育市場長期、健康、可持續(xù)發(fā)展。此外，還需對民辦幼兒園、優(yōu)質(zhì)公辦幼兒園及其分支機(jī)構(gòu)的屬性、管理章程、會計(jì)準(zhǔn)則、教師聘任制度等作出明確規(guī)定，從而促使幼兒教育在法律、法規(guī)、政策的共同支持下得到更好更快的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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