梁紅梅 張飛
【摘 要】 低碳經(jīng)濟是兼顧經(jīng)濟穩(wěn)定增長的同時實現(xiàn)溫室氣體排放的低增長或負(fù)增長的經(jīng)濟模式,稅收制度應(yīng)適應(yīng)低碳經(jīng)濟的發(fā)展要求。在目前我國開征碳稅面臨諸多問題的前提下,改進(jìn)現(xiàn)行流轉(zhuǎn)稅制度成為當(dāng)前發(fā)展低碳經(jīng)濟的重要政策選擇。文章通過分析現(xiàn)行流轉(zhuǎn)稅各稅種在發(fā)展低碳經(jīng)濟中存在的制度缺陷,提出了促進(jìn)低碳經(jīng)濟發(fā)展的流轉(zhuǎn)稅制度改進(jìn)建議。
【關(guān)鍵詞】 低碳經(jīng)濟; 流轉(zhuǎn)稅; 稅收
低碳經(jīng)濟是兼顧經(jīng)濟穩(wěn)定增長的同時實現(xiàn)溫室氣體排放的低增長或負(fù)增長的經(jīng)濟模式。在全球氣候變暖、生態(tài)環(huán)境惡化的今天,發(fā)展低碳經(jīng)濟成為解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境之間矛盾的有效手段。目前我國處于工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展階段,面臨巨大的資源需求和環(huán)境壓力,更需要大力發(fā)展低碳經(jīng)濟。由于開征新稅種面臨諸多問題,改進(jìn)現(xiàn)行流轉(zhuǎn)稅制度以促進(jìn)低碳經(jīng)濟發(fā)展則可能是比較可行的方案。
一、稅收是矯正環(huán)境外部效應(yīng)的重要手段
發(fā)展低碳經(jīng)濟需要矯正環(huán)境的外部效應(yīng)。在環(huán)境領(lǐng)域存在市場失靈,會引發(fā)外部效應(yīng)問題。外部效應(yīng)是指私人邊際成本與社會邊際成本或私人邊際效益與社會邊際效益的背離。當(dāng)私人邊際成本與社會邊際成本不一致時,就會產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng);當(dāng)私人邊際收益與社會邊際收益不一致時,就會產(chǎn)生正外部效應(yīng)。環(huán)境問題的外部效應(yīng)包括環(huán)境污染引發(fā)的負(fù)外部效應(yīng)和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的正外部效應(yīng)。
(一)稅收可以矯正環(huán)境污染引發(fā)的負(fù)外部效應(yīng)
高能耗高污染企業(yè)在生產(chǎn)過程中耗費大量的能源,排放大量的二氧化碳和其他污染物,這些污染物損害了人的健康,引發(fā)環(huán)境污染的負(fù)外部效應(yīng)。由于存在這種負(fù)外部效應(yīng),社會邊際成本(MSC)不僅包括該產(chǎn)品生產(chǎn)者的私人邊際成本(MPC),還包括受到污染不利影響的旁觀者的成本(MEC),生產(chǎn)此類產(chǎn)品的社會邊際成本(MSC)就大于生產(chǎn)者的私人邊際成本(MPC),社會邊際成本曲線((MSC)在供給曲線(MPC)之上。假設(shè)此時社會邊際收益(MSB)等于私人邊際收益(MPB),從整個社會角度看,社會邊際收益曲線(MSB)與社會邊際成本曲線(MSC)的交點處才是最優(yōu)產(chǎn)量(Q')。如圖1所示,負(fù)外部效應(yīng)將導(dǎo)致市場生產(chǎn)的產(chǎn)量(Q)大于社會最優(yōu)產(chǎn)量(Q')。英國經(jīng)濟學(xué)家庇古在《福利經(jīng)濟學(xué)》中曾提出,對造成負(fù)外部效應(yīng)的企業(yè)應(yīng)征收調(diào)節(jié)環(huán)境污染行為的“庇古稅”,即對具有負(fù)外部效應(yīng)的產(chǎn)品征收相當(dāng)于其外部邊際成本數(shù)量的稅收,使私人邊際成本提高到與社會邊際成本相一致的水平。因此,征稅會迫使廠商提高產(chǎn)品的價格,而價格的提高必然會使需求量減少進(jìn)而導(dǎo)致供給量即生產(chǎn)量減少,從而達(dá)到節(jié)能減排,促進(jìn)低碳經(jīng)濟發(fā)展的目的。
(二)稅收可以支持環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的正外部效應(yīng)
低碳技術(shù)、節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā)會產(chǎn)生環(huán)境保護(hù)的正外部效應(yīng)。由于這些新技術(shù)研發(fā)的利益是私人的,產(chǎn)品附加價值高,企業(yè)可以高價格的形式獲得大部分利益。但是在這種私人利益之外產(chǎn)生了正外部效應(yīng),即創(chuàng)造了其他人可以利用的技術(shù),而且對改善人類的生活環(huán)境有利,這就使社會邊際收益(MSB)大于私人邊際收益(MPB)。在這種情況下,以私人邊際收益為基礎(chǔ)的需求曲線不能反映社會邊際收益,社會邊際收益曲線(MSB)將在私人邊際收益曲線(MPB)之上,在社會邊際收益曲線(MSB)和社會邊際成本曲線(MSC)的交點處將產(chǎn)生社會最優(yōu)產(chǎn)量(Q')。如圖2所示,正外部效應(yīng)使市場生產(chǎn)的產(chǎn)量(Q)小于社會最優(yōu)產(chǎn)量(Q')。此時,政府就可以通過稅收優(yōu)惠降低技術(shù)研發(fā)企業(yè)的稅負(fù),使技術(shù)產(chǎn)品的私人邊際收益與其所產(chǎn)生的社會邊際收益對等,以此鼓勵低碳、節(jié)能減排技術(shù)的研發(fā),促進(jìn)低碳經(jīng)濟的發(fā)展。
二、現(xiàn)階段碳稅的缺失使改進(jìn)流轉(zhuǎn)稅制度成為當(dāng)前發(fā)展低碳經(jīng)濟的重要政策選擇
發(fā)展低碳經(jīng)濟的核心是減少溫室氣體的排放,而抑制溫室氣體排放的直接手段是征收碳稅。碳稅是以減少二氧化碳排放為目的,對煤炭、天然氣、汽油和柴油等化石燃料按照其碳含量或碳排放量征收的一種稅,但現(xiàn)階段開征碳稅還面臨諸多問題。由于二氧化碳是因消耗化石燃料而產(chǎn)生的,碳稅的征稅對象將最終落到煤炭、天然氣、成品油等化石燃料上,這與資源稅、成品油消費稅等存在一定的制度交叉,因此通過設(shè)置獨立的碳稅還是通過改革現(xiàn)行資源稅、成品油消費稅來實現(xiàn)碳減排存在爭議。同時,在分稅制財政體制下,新設(shè)稅種如何劃分將涉及中央與地方之間的利益分配關(guān)系,在中央與地方間利益分配關(guān)系不能得到協(xié)調(diào)前,開征碳稅就會受到來自地方政府的阻力?,F(xiàn)階段我國的資源價格形成機制還未完善,在政府對資源定價進(jìn)行行政干預(yù)的前提下,可能會導(dǎo)致化石能源的價格并不能受其影響,這將不利于碳稅發(fā)揮其激勵和約束作用。碳稅的開征還面臨經(jīng)濟和社會方面的問題,例如開征碳稅會抑制經(jīng)濟增長,加劇區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào),影響公民的福利水平等。因此,現(xiàn)階段較現(xiàn)實的選擇是通過改進(jìn)流轉(zhuǎn)稅制度促進(jìn)低碳經(jīng)濟發(fā)展。
在現(xiàn)行稅制體系中,流轉(zhuǎn)稅占據(jù)重要地位。流轉(zhuǎn)稅包括增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅等稅種,是一種間接稅,具有易于轉(zhuǎn)嫁的特點,其稅負(fù)由最終消費者承擔(dān),而納稅人的稅后收益通常不受影響或影響較小。因此可以利用流轉(zhuǎn)稅的這一特性,降低低碳企業(yè)稅負(fù)。降低稅負(fù)可以增加企業(yè)的投資動力和能力,促進(jìn)企業(yè)有選擇地自我積累從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的增量調(diào)整,使國民經(jīng)濟中低碳企業(yè)的比重不斷增加。同時,稅負(fù)的降低又會使低碳企業(yè)的利潤率相對提高,吸引其他企業(yè)資源流入,從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的存量調(diào)整和優(yōu)化,促進(jìn)國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改變,進(jìn)而推動低碳經(jīng)濟發(fā)展。
三、從低碳視角分析我國現(xiàn)行流轉(zhuǎn)稅存在的制度缺陷
(一)增值稅對低碳經(jīng)濟的導(dǎo)向作用不明顯
增值稅作為流轉(zhuǎn)稅的第一稅種,其制度設(shè)計對低碳經(jīng)濟具有一定的導(dǎo)向作用?;诖朔N認(rèn)識,現(xiàn)行增值稅已進(jìn)行了相關(guān)稅收優(yōu)惠,如對以垃圾為燃料生產(chǎn)的電力或者熱力(包括利用垃圾發(fā)酵產(chǎn)生的沼氣生產(chǎn)銷售的電力或熱力)實行增值稅全額即征即退,對燃煤發(fā)電廠及各類工業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的煙氣、高硫天然氣進(jìn)行脫硫生產(chǎn)的副產(chǎn)品和利用風(fēng)力生產(chǎn)的電力等自產(chǎn)貨物以及作為節(jié)能低碳建筑原材料的部分新型墻體材料產(chǎn)品實行增值稅即征即退50%,對委托自來水廠(公司)隨水費收取的污水處理費免征增值稅,對部分大型水電企業(yè)實行增值稅退稅。
但增值稅對低碳經(jīng)濟的導(dǎo)向作用仍不明顯:1.增值稅的抵扣范圍有限,對低碳經(jīng)濟發(fā)展不利。2009年的增值稅轉(zhuǎn)型,允許將購置的物質(zhì)資料的價值和用于生產(chǎn)、經(jīng)營的固定資產(chǎn)價值中所含的稅款在購置當(dāng)期進(jìn)行一次性扣除。但是作為低碳經(jīng)濟重要組成部分的低碳技術(shù)主要來源于研發(fā)機構(gòu),而研發(fā)機構(gòu)大多不屬于增值稅的一般納稅人,其因購買設(shè)備而發(fā)生的進(jìn)項稅額無法從銷項稅額中抵扣,這樣將削弱研發(fā)機構(gòu)研發(fā)低碳技術(shù)的積極性。2.稅收優(yōu)惠范圍過小?,F(xiàn)行增值稅在支持范圍上與《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》和《清潔生產(chǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)的要求還有一定差距,享受優(yōu)惠的只是很少一部分產(chǎn)品,許多利于低碳經(jīng)濟發(fā)展的資源和產(chǎn)品未包含在內(nèi)。稅收優(yōu)惠政策在新能源方面表現(xiàn)得也不明顯。例如對政府鼓勵發(fā)展的太陽能、生物能、地?zé)崮?、核能等新能源以及低碳環(huán)保技術(shù)設(shè)備的引進(jìn)和推廣缺乏有效的增值稅優(yōu)惠政策。
(二)消費稅對碳排放的控制調(diào)節(jié)機制還未建立
消費稅是對特定的消費品和消費行為征收的一種稅。消費稅的課稅范圍、稅率水平等體現(xiàn)了一定的低碳導(dǎo)向。如對成品油生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)成品油過程中作為燃料、動力和原料消耗的自產(chǎn)成品油,用外購和委托加工回收的已稅汽油生產(chǎn)的乙醇汽油,利用廢棄動植物油脂生產(chǎn)的純生物柴油,免征消費稅;將鞭炮、焰火、成品油、摩托車、小汽車等納入了消費稅征收范圍,限制了這些產(chǎn)品的消費;調(diào)整汽車的消費稅稅目稅率,體現(xiàn)“大排量多負(fù)稅、小排量少負(fù)稅”的征稅原則。但消費稅的征稅范圍過窄,僅限于五大類十四個稅目的消費品,其中與環(huán)境有關(guān)的僅有八種。一些污染環(huán)境、能耗大的消費品,如電池、氟利昂、化肥、一次性產(chǎn)品(簡易相機、剃刀、飲料容器、塑料袋)、煤炭、火電等沒有納入征稅范圍。因而消費稅對碳排放的控制調(diào)節(jié)機制還未建立。
(三)營業(yè)稅對具有低碳概念的新興行業(yè)支持力度不夠
營業(yè)稅在促進(jìn)低碳經(jīng)濟發(fā)展方面主要體現(xiàn)在對節(jié)能服務(wù)業(yè)的稅收優(yōu)惠。在營業(yè)稅現(xiàn)已出臺的政策中明確指出要鼓勵企業(yè)運用合同能源管理機制,加大節(jié)能減排技術(shù)改造工作力度,對符合條件的節(jié)能服務(wù)公司實施合同能源管理項目,取得的營業(yè)稅應(yīng)稅收入,暫免征收營業(yè)稅。這在一定程度上鼓勵了新興的節(jié)能服務(wù)業(yè)的發(fā)展,但是“暫免征營業(yè)稅”的規(guī)定不能使企業(yè)形成對未來的預(yù)期,扶持力度仍有待提高。營業(yè)稅的稅收優(yōu)惠中還對單位和個人(包括外商投資企業(yè)、外商投資設(shè)立的研究開發(fā)中心、外國企業(yè)和外籍個人)從事技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)業(yè)務(wù)和與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)取得的收入免征營業(yè)稅。這些措施雖然在一定程度上促進(jìn)了低碳經(jīng)濟的發(fā)展,但支持力度仍然不夠。
(四)綠色關(guān)稅保護(hù)壁壘尚未形成
我國目前與環(huán)境有關(guān)的關(guān)稅政策主要分為兩方面:一方面是提高稅率限制某些產(chǎn)品的出口。20世紀(jì)90年代開始對部分資源性產(chǎn)品征收出口關(guān)稅,主要目的是限制出口,保護(hù)資源。從2006年11月1日起,對110項商品加征出口關(guān)稅,其中煤炭、焦炭、原油等能源類產(chǎn)品稅率為5%。另一方面是降低稅率,鼓勵某些產(chǎn)品的進(jìn)口,2006年11月1日起,將7項有利于技術(shù)創(chuàng)新和制造節(jié)能產(chǎn)品所需的關(guān)鍵設(shè)備和零部件的稅率降低為0~3%;煤炭、成品油、氧化鋁等26項資源類產(chǎn)品的稅率由3%~6%降低為0~3%;2007年,國家又對多項商品實行進(jìn)口低稅率,主要是煤炭、石料、成品油、石焦油、天然軟木等資源能源產(chǎn)品。但目前的關(guān)稅并沒有起到環(huán)保的作用,提高出口稅率與降低進(jìn)口稅率的目的不是出于保護(hù)環(huán)境而是出于對資源的需求和保護(hù)本國資源的需要,而且關(guān)稅中缺乏對危害生態(tài)環(huán)境的進(jìn)口限制、對引進(jìn)環(huán)保技術(shù)的稅收優(yōu)惠和對清潔產(chǎn)品的出口鼓勵。因此綠色關(guān)稅保護(hù)壁壘尚未形成。
四、完善流轉(zhuǎn)稅制度,促進(jìn)低碳經(jīng)濟發(fā)展
(一)擴大增值稅的轉(zhuǎn)型范圍,鼓勵第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展
2009年1月1日起,我國改生產(chǎn)型增值稅為消費型增值稅,但其實施范圍仍局限在工業(yè)范圍內(nèi),其他產(chǎn)業(yè)特別是第三產(chǎn)業(yè)則惠及不多。從長遠(yuǎn)看,我國要實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及推動低碳經(jīng)濟發(fā)展,第三產(chǎn)業(yè)應(yīng)是發(fā)展的重點。第三產(chǎn)業(yè)有容納就業(yè)人數(shù)多、消費傾向比較高、污染和能耗相對低等優(yōu)勢,同時,發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗也體現(xiàn)了第三產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對于經(jīng)濟長遠(yuǎn)健康發(fā)展更為有利,因此需要擴大增值稅的轉(zhuǎn)型范圍。目前,我國正開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點,試點地區(qū)先在交通運輸業(yè)、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)開展,再逐步推廣至其他行業(yè)。這次改革擴大了增值稅的征稅范圍,將增值稅的轉(zhuǎn)型范圍擴大到第三產(chǎn)業(yè),有利于實現(xiàn)完全的消費型增值稅。隨著試點范圍的不斷推廣,將會更有力地推動低碳經(jīng)濟發(fā)展。
(二)完善稅收優(yōu)惠政策,加大稅收導(dǎo)向作用
增值稅方面,擴大稅收優(yōu)惠范圍:第一,制定低碳產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn),從法律層面對低碳產(chǎn)品的開發(fā)進(jìn)行鼓勵和引導(dǎo),對于符合標(biāo)準(zhǔn)的低碳產(chǎn)品進(jìn)行稅收減免。對于節(jié)能效果顯著且因價格因素制約其推廣的低碳產(chǎn)品,實行增值稅即征即退或先征后退政策。第二,參考國務(wù)院發(fā)布的節(jié)能產(chǎn)品目錄對相關(guān)節(jié)能產(chǎn)品給予不同程度的稅收優(yōu)惠,對于高效節(jié)能的產(chǎn)品可以免征增值稅,一般節(jié)能產(chǎn)品減征增值稅。第三,將利用太陽能、生物能、地?zé)崮?、核能等新能源進(jìn)行生產(chǎn)的電力產(chǎn)品納入增值稅優(yōu)惠范圍。第四,參照我國2009年頒布的《關(guān)于研發(fā)機構(gòu)設(shè)備采購稅收政策的通知》,對低碳技術(shù)研發(fā)機構(gòu)進(jìn)口的有關(guān)低碳技術(shù)研究開發(fā)的設(shè)備免征進(jìn)口增值稅,采購的國產(chǎn)設(shè)備退還其所繳納的增值稅。
營業(yè)稅方面,加大稅收優(yōu)惠力度:第一,將節(jié)能服務(wù)行業(yè)“暫免征收營業(yè)稅”的政策修改為固定期限(例如5年)的免征營業(yè)稅。第二,繼續(xù)推行營業(yè)稅對技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)以及與之相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)的稅收優(yōu)惠,特別是對從事節(jié)能減排和新能源技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)開發(fā)等業(yè)務(wù)減征或免征營業(yè)稅。第三,對具有低碳概念的新興行業(yè)免征或減征營業(yè)稅,以鼓勵低碳行業(yè)的發(fā)展。第四,對建筑業(yè)中環(huán)保住宅技術(shù)及裝修過程中低碳裝飾品的使用給予一定的營業(yè)稅優(yōu)惠,促進(jìn)建筑業(yè)的低碳發(fā)展。
(三)改革消費稅,強化其調(diào)節(jié)作用
一方面,擴大消費稅的征稅范圍。第一,從環(huán)境評價和能源效能的角度,將一些無法回收利用、污染嚴(yán)重的產(chǎn)品(如汞鎘電池、電子產(chǎn)品、一次性產(chǎn)品)以及能源消耗大的家電和對臭氧層造成破壞的氟利昂產(chǎn)品納入消費稅的征稅范圍。第二,將碳排放量高,具有負(fù)外部效應(yīng)的行業(yè)納入消費稅的征稅范圍。煤炭是我國的主要發(fā)電能源,也是二氧化碳的主要排放源,因此,可考慮將工業(yè)用煤炭、火電等納入消費稅的征稅范圍。
另一方面,調(diào)整現(xiàn)行消費稅稅率。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高情況的變化,對不同的產(chǎn)品根據(jù)其對環(huán)境的友好程度分別設(shè)定差別稅率。第一,對品質(zhì)較高的汽油、柴油適用低稅率,對含鉛、苯、硫、磷、烯炔等成分高的汽油、柴油適用高稅率。第二,對排氣量相同的汽車視其是否安裝尾氣凈化裝置實行區(qū)別對待,分別設(shè)置不同稅率。第三,在現(xiàn)有對摩托車的稅率分兩個檔次的基礎(chǔ)上,按排氣量大小由高到低劃分多個檔次,分別適用不同的稅率。
(四)完善關(guān)稅制度,建立綠色關(guān)稅保護(hù)壁壘
第一,嚴(yán)格限制可能對我國生態(tài)環(huán)境造成重大危害產(chǎn)品的進(jìn)口,大幅度提高這些產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅。對環(huán)保產(chǎn)品按產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實行有差別的關(guān)稅待遇,將不符合標(biāo)準(zhǔn)的外國產(chǎn)品擋在關(guān)境之外。第二,對進(jìn)口的國內(nèi)目前不能生產(chǎn)的污染治理設(shè)備、環(huán)境監(jiān)測和研究儀器以及環(huán)境無害化技術(shù)產(chǎn)品等減征進(jìn)口關(guān)稅。特別是對有利于低碳經(jīng)濟發(fā)展的資源、產(chǎn)品和技術(shù)設(shè)備的進(jìn)口給予相應(yīng)的關(guān)稅優(yōu)惠政策。第三,提高高能耗、高污染、資源型產(chǎn)品的出口稅率,同時降低高附加值的技術(shù)密集型產(chǎn)品和環(huán)保設(shè)施及材料的出口稅率,改善我國的產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu)。通過以上改進(jìn)不僅可以限制國內(nèi)稀缺資源的大量外流,還可以有效地防止發(fā)達(dá)國家對我國進(jìn)行“污染轉(zhuǎn)嫁”,建立起綠色關(guān)稅保護(hù)壁壘,為我國低碳經(jīng)濟的發(fā)展提供關(guān)稅上的支持。
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