摘 要：“三農(nóng)”問題的提出，以及建設(shè)和諧社會的要求，對農(nóng)村社會保障問題提出了新的要求和挑戰(zhàn)。我國農(nóng)村社會保障存在各種問題，歸根結(jié)底是政府公共職能在農(nóng)村社會保障領(lǐng)域的缺失。充分發(fā)揮政府的職能，對促進(jìn)農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)有著至關(guān)重要的意義。

關(guān)鍵詞：政府職能 農(nóng)村 社會保障制度

中圖分類號：F323.89文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）02-020-02

全能型政府是我國計劃經(jīng)濟(jì)時期的產(chǎn)物，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，政府的服務(wù)職能漸漸被接受。黨的十六屆六中全會對構(gòu)建社會主義和諧社會作了全面部署，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化政府的社會管理和公共服務(wù)職能。這是我們黨首次在黨的文件中提出服務(wù)型政府建設(shè)的明確要求。

社會保障不僅屬于社會管理的范疇，更屬于公共服務(wù)的領(lǐng)域。建設(shè)和諧社會和新農(nóng)村建設(shè)的要求，都需要政府更多地關(guān)注農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)和完善。

一、農(nóng)村社會保障制度研究的現(xiàn)狀

《農(nóng)村社會保障體系研究》（胡勇2009）在研究了中國農(nóng)村社會保障制度發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上指出，為了維護(hù)社會穩(wěn)定增進(jìn)國民福利，推進(jìn)我國改革開放，加速發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，必須把加快社會主義農(nóng)村福利保障制度的建立和完善提到戰(zhàn)略高度?！吨袊r(nóng)村社會保障改革與發(fā)展思考》（譚中和2011）一文則認(rèn)為，作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容和全面建設(shè)小康社會的重要指標(biāo)，社會保障制度被提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，社會保障制度進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和制度創(chuàng)新完善的新階段。因此，要在不斷完善城鎮(zhèn)社會保障體系的同時，更加注重農(nóng)村的社會保障體系建設(shè)，統(tǒng)籌兼顧，大膽創(chuàng)新，加快推進(jìn)中國特色農(nóng)村社會保障體系建設(shè)?！都涌煳覈r(nóng)村社會保障制度的改革》（王燁昕、邱宏霞2011）通過對城鄉(xiāng)發(fā)展歷程的研究認(rèn)為，當(dāng)前,城市社會保障制度不斷的得到完善,而農(nóng)村社會保障卻長期得不到重視,這就嚴(yán)重地阻礙了現(xiàn)階段的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,如何打破城鄉(xiāng)二元社會保障制度成為我國當(dāng)務(wù)之急。

二、現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度的缺陷與政府職能的缺失

改革開放以來，我國農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大的變化，但是，長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中形成的城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使得多數(shù)農(nóng)村地區(qū)相對城市而言，仍然比較落后。

近幾年雖然國家加快了農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)，但是，距離我們的期望和目標(biāo)還很遠(yuǎn)。而且農(nóng)村社會保障體系的發(fā)展呈現(xiàn)出了了嚴(yán)重的兩極分化。農(nóng)村的社會保障很大程度上仍然是以家庭為主，政府的公共職能在社會保障制度的落實，改革方面仍然不夠到位。“三農(nóng)”問題和和諧社會建設(shè)的要求，使得政府在農(nóng)村社會保障體制建設(shè)中的職能成為刻不容緩的問題。綜觀政府在我國農(nóng)村社會保障制度中的職能，存在以下幾方面的缺失：

1.資金投入不足。資金的充裕程度直接影響著農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的進(jìn)程和質(zhì)量，是最根本的問題。就作者的初步調(diào)查可以看出（表1），山西省一般預(yù)算支出中，社會保障與就業(yè)支出從2007年起，無論從絕對額還是相對數(shù)據(jù)都呈現(xiàn)了明顯的增長，表明，我國各級政府充分意識到了社會保障的重要性，財政支出給予了一定程度的支持，這對于我國社會保障體系建設(shè)有著極其重要的作用，推動了一系列保障制度的建設(shè)和發(fā)展。

從山西省城鄉(xiāng)居民最低生活保障支出情況來分析，則可以看出，城市居民最低生活保障明顯高于農(nóng)村最低生活保障支出——雖然農(nóng)村最低生活保障支出在絕對數(shù)額上與城市還有較大差別，增長幅度也超過了城市。盡管統(tǒng)計數(shù)據(jù)（表2）表明，政府在相關(guān)政策的指引下，對農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)給予了充分的重視。但是，農(nóng)村社會保障制度滯后的情況并沒有得到根本的改觀，農(nóng)村社會保障資金仍然只占極小的份額，政府資金的投入與農(nóng)民的需求之間還有很大的差距，政府的職能仍然需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.相關(guān)法律制度的欠缺。到目前為止，我國沒有一部法律是專門針對農(nóng)村社會保障而制定的，國務(wù)院2009年頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》也僅僅是以指導(dǎo)意見的形式來完善農(nóng)村社會保障制度，仍然沒有上升到法的高度。因此，在制度建設(shè)過程中一系列問題，如資金的使用、資金的管理等都沒有統(tǒng)一的規(guī)范，農(nóng)民的權(quán)益得不到根本的保障。加之，沒有法律保障之下的制度缺乏穩(wěn)定性，存在朝令夕改的問題。政府作為法律制定的組織者和執(zhí)行者，在保障農(nóng)村社會保障制度中存在職能缺失，弱化了制度的執(zhí)行力和保障力。

3.缺乏有力的統(tǒng)籌和監(jiān)督機(jī)制。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的城市和農(nóng)村社會保障存在巨大的差距，而且，新農(nóng)保和新農(nóng)合以縣域為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌層次低，對更大范圍內(nèi)的社會共濟(jì)和風(fēng)險共擔(dān)產(chǎn)生影響，也不利于制度統(tǒng)一和降低經(jīng)辦費用。與此同時是對農(nóng)?；鸬氖褂靡踩狈y(tǒng)一合理的監(jiān)督管理，政府作為社會的管理者，統(tǒng)籌機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的乏力，都是政府職能缺位的結(jié)果，不利于農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)，甚至對整個國家社會保障制度都會產(chǎn)生負(fù)面影響。

三、充分發(fā)揮政府在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的職能

1.調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大政府支持力度。社會保障屬于政府社會管理的范疇，如今，農(nóng)村社會保障嚴(yán)重滯后于城市，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然嚴(yán)重的情況下，應(yīng)盡快扭轉(zhuǎn)社會保障資金的城市偏向，加大對農(nóng)村社會保障財政支出的投入力度。首先，可以盡量減少政府一般性支出，以及別的可以縮減的支出，增加對農(nóng)村社會保障的投入；其次，由于東、中、西部地區(qū)發(fā)展的不平衡，各級政府應(yīng)根據(jù)具體的情況給予一定力度的專項轉(zhuǎn)移支付，以保障社會保障制度在區(qū)域之間的統(tǒng)一性和平衡性；最后，加大對農(nóng)村社會保障資金的管理和監(jiān)督力度，防止資金的濫用和流失，保障農(nóng)民的利益?？傊?，從長遠(yuǎn)來看，逐步消除城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，促進(jìn)整個社會保障體系的健全和完善是最終的目標(biāo)和任務(wù)。

2.加強(qiáng)相關(guān)法律建設(shè)，保障農(nóng)村社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。目前，我國的農(nóng)村社會保障尚未有法律保障，處于混亂狀態(tài)，有各自為政的態(tài)勢?，F(xiàn)行的制度沒有上升到法律的層面，缺乏法律的監(jiān)督，可能會危及到農(nóng)民的利益。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，完善的法律體系是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)揮良好作用的外部環(huán)境和堅實保障。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深入和發(fā)展，法律建設(shè)如果跟不上市場經(jīng)濟(jì)的步伐，就會阻礙我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。所以，建立全方面的法律體系，在農(nóng)村建立全面的社會保障法律體系，如制定《農(nóng)村社會保障法》，以此為基礎(chǔ)可以制定諸如《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》、《農(nóng)村社會醫(yī)療保險法》、《農(nóng)村社會最低生活保障法》等一系列法律法規(guī)，保護(hù)農(nóng)民切身利益，讓農(nóng)村社會保障有法可依，有效發(fā)揮政府在農(nóng)村社會保障過程中的職能。

3.建立完善的統(tǒng)籌和監(jiān)督機(jī)制，推動農(nóng)村社會保障制度執(zhí)行的有效性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是黨的十六大提出的重要內(nèi)容，在黨的十七大報告中更提出，到“2020年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”。作為構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度一體化發(fā)展被提高到前所未有的高度。完善的統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制是農(nóng)村社會保障體系發(fā)展的又一保障。此外，監(jiān)督機(jī)制同樣不可或缺，對于保障基金的使用和管理要有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制，保障資金使用的合理化和透明化，提升制度功能的落實和有效性。

參考文獻(xiàn)：

1.王燁昕，邱宏霞.加快我國農(nóng)村社會保障制度的改革.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011

2.斯日古楞.農(nóng)村社會保障制度建設(shè)中的政府職能.內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011年第3期

3.譚中和.中國農(nóng)村社會保障改革與發(fā)展思考.中國現(xiàn)階段農(nóng)民問題研究，2011年10月

4.山西統(tǒng)計信息網(wǎng)

5.胡勇等著.農(nóng)村社會保障體系研究.中國農(nóng)業(yè)出版社，2009

（作者簡介：秦夷飛，山西財經(jīng)大學(xué)社會保障專業(yè)2009級碩士研究生 山西太原 030006）

（責(zé)編：李雪）