王波 王賢賢

摘 要:隨著我國(guó)高等教育體制改革的不斷深化，預(yù)算管理成為高校財(cái)務(wù)管理核心，由于多方面原因，目前高校在預(yù)算管理方面存在很多問(wèn)題，制約著預(yù)算管理水平的提高。文章總結(jié)了高校在預(yù)算管理方面存在的問(wèn)題，并對(duì)此提出了相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞:高校 預(yù)算管理 問(wèn)題 對(duì)策

中圖分類號(hào)：G647文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）03-097-02

隨著高校制度的改革，中國(guó)高等教育經(jīng)歷了多次“擴(kuò)招”，已由傳統(tǒng)意義上的“精英式教育”向“大眾化教育”過(guò)渡，高校資金也向多元化、網(wǎng)絡(luò)型的籌資格局轉(zhuǎn)變,如何管理使用好資金成為高校財(cái)務(wù)管理的重中之重。因此，在教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足和高校辦學(xué)成本不斷加大的今天，高校為了有效地控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),有保障的資金為其他事業(yè)發(fā)展做后盾,就不能只依賴于財(cái)政撥款，而是要不斷挖掘自身潛力,不斷加強(qiáng)預(yù)算的資金管理,提升預(yù)算管理層次。

預(yù)算管理作為高校財(cái)務(wù)管理的一個(gè)重要組成部分,對(duì)學(xué)校的發(fā)展具有深刻影響,它貫穿了高校預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整的全過(guò)程。健全完善的預(yù)算管理是高校保持良好財(cái)務(wù)狀況,實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。一是有利于實(shí)現(xiàn)學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)；二是有助于提高資金使用的科學(xué)性和加強(qiáng)高校各類資源的整合, 實(shí)現(xiàn)高校資源的優(yōu)化配置；三是加強(qiáng)預(yù)算資金監(jiān)管，減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高高校預(yù)算的透明度；四是有助于各部門(mén)的業(yè)績(jī)考核。

經(jīng)過(guò)幾十年改革和發(fā)展，我國(guó)在高校預(yù)算管理方面已經(jīng)有了一些初步的實(shí)踐和成果，許多高校都已經(jīng)認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性，但是高校預(yù)算仍然存在許多認(rèn)識(shí)和實(shí)務(wù)上的盲區(qū)，在預(yù)算的編制和執(zhí)行過(guò)程中存在諸多缺陷和不足，使得預(yù)算管理流于形式。

一、高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.預(yù)算管理意識(shí)淡薄，宣傳力度不夠。在人們的傳統(tǒng)觀念中財(cái)務(wù)預(yù)算編制一般都是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，與其他部門(mén)關(guān)系不大，這是對(duì)預(yù)算編制的嚴(yán)重誤解。預(yù)算管理是一種綜合性的工作，預(yù)算中的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)都是從各部門(mén)中匯總來(lái)的，所以需要高校各部門(mén)的緊密配合和相互協(xié)調(diào)。由于長(zhǎng)期以來(lái)高校管理層以及職能部門(mén)對(duì)預(yù)算重要性認(rèn)識(shí)的不足,沒(méi)能對(duì)本單位年度工作計(jì)劃制定充分可行的全面財(cái)務(wù)預(yù)算，或者即使制定了財(cái)務(wù)預(yù)算,但由于數(shù)據(jù)有很大隨意性，缺乏充分的論證,導(dǎo)致預(yù)算編制不準(zhǔn)確。再加上執(zhí)行過(guò)程中不斷的追加、修改和調(diào)整,沒(méi)能把財(cái)務(wù)預(yù)算作為財(cái)務(wù)支出的法定依據(jù),而使其僅僅成為一種桌面擺設(shè), 嚴(yán)重削弱了預(yù)算執(zhí)行的力度。此外,有些高校業(yè)務(wù)部門(mén)的各種經(jīng)費(fèi)支出都在一個(gè)總會(huì)計(jì)科目中反映，其下沒(méi)有列出明細(xì)賬，不能對(duì)其經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化,各種經(jīng)費(fèi)支出不明了，一旦經(jīng)費(fèi)超支不便于追究責(zé)任。這就使得預(yù)算管理的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮,使這些預(yù)算從一開(kāi)始就缺乏生命力,難以據(jù)此對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用支出加以有效控制,造成財(cái)務(wù)目標(biāo)與財(cái)務(wù)預(yù)算的嚴(yán)重脫節(jié)，預(yù)算發(fā)揮不了應(yīng)有的效力。

2.預(yù)算編制缺乏依據(jù)，預(yù)算編制方法不科學(xué)。預(yù)算的編制理應(yīng)按照自上而下、自下而上、上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總的程序進(jìn)行。但在實(shí)踐中，高校財(cái)務(wù)預(yù)算的編制基本上采用傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”方法及編制人員的“經(jīng)驗(yàn)加估計(jì)”進(jìn)行。由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不夠完整，里面又含有編制人員的經(jīng)驗(yàn)估計(jì)成分，其準(zhǔn)確性和真實(shí)性缺乏充分的分析論證，因而使預(yù)算方案的制定帶有很大的主觀隨意性，各單位的經(jīng)費(fèi)與實(shí)際情況存在一定偏差。這樣的編制方法會(huì)造成資金配置的不合理，有可能固化了高校資金在各部門(mén)之間的分配格局，致使各部門(mén)想方設(shè)法爭(zhēng)項(xiàng)目，爭(zhēng)預(yù)算，不合理支出長(zhǎng)期存在。另外，還可能導(dǎo)致部分經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目不按規(guī)定使用，挪用、占用、串用經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一旦發(fā)生經(jīng)費(fèi)短缺，就向?qū)W校申請(qǐng)追加經(jīng)費(fèi)，影響了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。這使得預(yù)算管理流于形式，同時(shí)帶來(lái)了許多預(yù)算執(zhí)行管理上的問(wèn)題。

3.資金來(lái)源的多元性，增加了預(yù)算的不確定性。自從擴(kuò)招以來(lái),高校在校生人數(shù)不斷增長(zhǎng),與高校近幾年來(lái)的發(fā)展速度相比,國(guó)家對(duì)教育的投入顯得嚴(yán)重不足。生源在不斷擴(kuò)展而教育資源是有限的，這就引發(fā)了貸款建校，隨著建校規(guī)模的擴(kuò)大貸款金額逐漸擴(kuò)大，甚至高達(dá)幾億元。高等學(xué)校是事業(yè)單位，不能以營(yíng)利為目的，學(xué)費(fèi)收入只能部分緩解教育經(jīng)費(fèi)的不足，這樣的巨額貸款用什么來(lái)歸還？另外，學(xué)生欠學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，已成為困擾高校的疾瘤。家庭貧困的學(xué)生延遲交費(fèi)在學(xué)校的預(yù)算之內(nèi)，但是一些家庭條件挺好的學(xué)生也上交不及時(shí)，他們抱著一種偏激的心理：既然別的同學(xué)能不交，我也可以拖，拖到畢業(yè)或許能免除學(xué)費(fèi)。這使得年初無(wú)法預(yù)計(jì)本年度的事業(yè)收入到底有多少，進(jìn)而給學(xué)校預(yù)算增加了難度。

4.預(yù)算約束力不強(qiáng)，執(zhí)行隨意性大。由于預(yù)算編制時(shí)過(guò)于依賴上年度收支基數(shù)，缺少對(duì)基數(shù)合理性和績(jī)效分析，許多高校在執(zhí)行預(yù)算時(shí)只將其作為一種“計(jì)劃數(shù)據(jù)”來(lái)參考，不完全執(zhí)行預(yù)算，或先斬后奏強(qiáng)行追加預(yù)算，導(dǎo)致整個(gè)預(yù)算有名無(wú)實(shí)，嚴(yán)重影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。另外，各部門(mén)還普遍存在著盡量夸大實(shí)際經(jīng)費(fèi)需求、用錢(qián)不講效益、設(shè)備閑置，到年底經(jīng)費(fèi)還有結(jié)余時(shí)就突擊花錢(qián)，利用虛假發(fā)票套取現(xiàn)金，將經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)進(jìn)自己的腰包，造成高校資源的流失和浪費(fèi)。預(yù)算下達(dá)后的執(zhí)行情況和進(jìn)度缺乏跟蹤，使預(yù)算運(yùn)行情況成為空白，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。

5.缺乏對(duì)預(yù)算管理的考核、監(jiān)督及評(píng)價(jià)機(jī)制。實(shí)際上，我國(guó)多數(shù)高校目前缺乏預(yù)算考核體系，沒(méi)有建立有效的考評(píng)制度，也沒(méi)有將預(yù)算執(zhí)行情況與校內(nèi)預(yù)算單位的目標(biāo)掛鉤，使得預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中剛性不足，監(jiān)督力度不夠。預(yù)算經(jīng)費(fèi)一經(jīng)分配給各院系和各職能部門(mén)，經(jīng)費(fèi)的所有權(quán)也同時(shí)由學(xué)校轉(zhuǎn)到各院系和各職能部門(mén)，容易造成當(dāng)年預(yù)算支出計(jì)劃的失控，使得預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果與績(jī)效考核缺乏有機(jī)結(jié)合。而且評(píng)價(jià)機(jī)制中缺少相應(yīng)的獎(jiǎng)懲配套措施，起不到應(yīng)有的激勵(lì)作用，獎(jiǎng)懲制度流于形式。

二、應(yīng)采取的相關(guān)對(duì)策

針對(duì)當(dāng)前高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題，為了使預(yù)算管理能發(fā)揮更好的作用，應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)高校進(jìn)行改革，為績(jī)效管理的引入奠定基礎(chǔ)。

1.強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)和預(yù)算責(zé)任。加大預(yù)算管理宣傳力度,樹(shù)立預(yù)算管理觀念,加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)及各個(gè)部門(mén)的預(yù)算管理意識(shí),提高對(duì)預(yù)算管理的重視度。此外，還要定期培訓(xùn)或者安排預(yù)算管理部門(mén)工作人員接受繼續(xù)教育學(xué)習(xí)，不斷提高預(yù)算部門(mén)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。預(yù)算管理人員是預(yù)算工作最重要的參與者，只有不斷提高他們業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)，才能使編制出的學(xué)校年度財(cái)務(wù)預(yù)算客觀地反映學(xué)校財(cái)務(wù)收支的全貌，并盡量細(xì)化預(yù)算的編制，以符合學(xué)校教學(xué)科研等各項(xiàng)事業(yè)活動(dòng)的實(shí)際情況。預(yù)算管理不僅僅是編制主體財(cái)務(wù)部門(mén)的任務(wù)，各部門(mén)之間也要相互配合、及時(shí)溝通，為更好地實(shí)施預(yù)算管理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

2.預(yù)算編制的方法要科學(xué)化、規(guī)范化。增量預(yù)算法已經(jīng)不適合我國(guó)高校目前面臨的形勢(shì)和任務(wù)，制約著高校進(jìn)行預(yù)算編制方法改革的積極性和自主性。高校資金來(lái)源渠道多，財(cái)務(wù)關(guān)系復(fù)雜，這就要求高校預(yù)算項(xiàng)目細(xì)致化，編制方法多樣化。因此高?？梢愿鶕?jù)實(shí)際情況，結(jié)合預(yù)算所要達(dá)到的目標(biāo)，采取不同的預(yù)算編制原則和方法。

比如，部門(mén)經(jīng)費(fèi)采用零基預(yù)算。零基預(yù)算也就是說(shuō)在預(yù)算編制中,對(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的確定不再考慮上年度的支出基數(shù)，從零開(kāi)始每年確定一次。零基預(yù)算編制方法可以克服增量預(yù)算編制方法忽視調(diào)整以前年度支出基數(shù)中不合理因素的缺陷,使資金投放更加趨于合理,有利于提高資金整體使用效益,有利于促進(jìn)學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因而部門(mén)經(jīng)費(fèi)采用零基預(yù)算能減少開(kāi)支，把有限的資金花到最需用的地方。

在預(yù)算的制定時(shí)間上，各個(gè)學(xué)校應(yīng)根據(jù)自己學(xué)校的規(guī)模來(lái)確定預(yù)算的制定時(shí)間，一般至少應(yīng)提前半年的時(shí)間去制定下年度的預(yù)算，以保證預(yù)算制定部門(mén)有充足的時(shí)間來(lái)開(kāi)展摸底調(diào)查，掌握預(yù)算基礎(chǔ)資料，按照有關(guān)規(guī)定將學(xué)校所有收入全部列入預(yù)算，從而提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。此外，在總體預(yù)算的基礎(chǔ)上，要將預(yù)算細(xì)化到季度或月度目標(biāo)，可以不斷地檢查預(yù)算執(zhí)行情況。對(duì)于一些經(jīng)常性支出，如電話費(fèi)、交通費(fèi)、招待費(fèi)等必須細(xì)化分解到各部門(mén)，以便于對(duì)這些嚴(yán)重超支的費(fèi)用可以追究到人。

高等學(xué)校預(yù)算的編制和落實(shí)，是關(guān)系整個(gè)學(xué)校工作的大事，應(yīng)引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，樹(shù)立全員預(yù)算管理意識(shí)。預(yù)算的編制要結(jié)合高校實(shí)際，采用上下結(jié)合的方法進(jìn)行編制，避免“閉門(mén)造車(chē)”，由此保證預(yù)算編制的合理性、預(yù)算控制的有效性，達(dá)到預(yù)算的預(yù)期目的。

3.采取有效措施，合理控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)高校貸款建校，高校一定要克服“還不了有政府”的想法，堅(jiān)持欠債還錢(qián)的原則。貸款建校金額一般比較大，每年利息就是一筆不小的支出，所以高校要有科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，精確還款期限，保證還款能力。另外，對(duì)于高額費(fèi)用支出要謹(jǐn)慎，在學(xué)生生源不足，師資力量欠缺，專業(yè)水平不夠的情況下，不要盲目購(gòu)置先進(jìn)設(shè)備，造成大量資產(chǎn)閑置浪費(fèi)，降低資金效益。對(duì)于學(xué)生欠學(xué)費(fèi)，首先應(yīng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的誠(chéng)信教育，然后將催繳責(zé)任落實(shí)到各院系乃至各年級(jí)，實(shí)行收繳率與撥各院系經(jīng)費(fèi)相掛鉤。

4.加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算的執(zhí)行力度，強(qiáng)化預(yù)算約束力。預(yù)算執(zhí)行的剛性直接關(guān)系到高校預(yù)算管理的嚴(yán)肅性、有效性和權(quán)威性，高校要根據(jù)上級(jí)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合學(xué)校的實(shí)際，做好預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管。首先，必須加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度，支出預(yù)算必須按照規(guī)定進(jìn)行，不允許隨意調(diào)整、追加，以確保預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果能夠同預(yù)算的目標(biāo)一致。其次，合理安排支出，嚴(yán)把支出關(guān)。對(duì)于重大項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出，必須嚴(yán)格按照程序?qū)徟?，不能個(gè)人專斷。學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)更要身體力行，不能隨便批條子，不能搞特殊化。此外，構(gòu)建多層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，將財(cái)經(jīng)責(zé)任層層落實(shí)到各部門(mén)至個(gè)人。經(jīng)濟(jì)責(zé)任可以分以下幾個(gè)層次（見(jiàn)表1）。

5.建立預(yù)算執(zhí)行考核監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制，實(shí)施合理預(yù)算獎(jiǎng)懲。為了體現(xiàn)預(yù)算管理的權(quán)威性和有效性，必須對(duì)預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行分析、考核。對(duì)存在的偏差,要查明原由,提出整改及處理意見(jiàn),加強(qiáng)預(yù)算管理的約束力,維護(hù)預(yù)算管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

高校在對(duì)預(yù)算編制準(zhǔn)確性和及時(shí)性、預(yù)算完成情況進(jìn)行考核的基礎(chǔ)上，制定和實(shí)施科學(xué)合理的獎(jiǎng)懲制度。由于人的工作努力程度要受到業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲辦法的影響，因此規(guī)定明確的獎(jiǎng)懲辦法，可以增強(qiáng)教職員工對(duì)自身工作的認(rèn)同感，愿意自覺(jué)地為實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)付出努力，有利于減少預(yù)算實(shí)行過(guò)程中的消極甚至抵觸情緒，從而能調(diào)動(dòng)起工作的積極性。對(duì)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的部門(mén)，不僅要給予精神上的還要給予物資上的獎(jiǎng)勵(lì)，如給予與其相關(guān)的榮譽(yù)或適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的部門(mén)要批評(píng),可適當(dāng)扣減其部門(mén)經(jīng)費(fèi),情節(jié)嚴(yán)重的,還要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

縱觀現(xiàn)狀，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，高校不再是政府行政保護(hù)下的附屬物，而是自主辦學(xué)、自求發(fā)展的獨(dú)立法人。因此，高校為了適應(yīng)發(fā)展的需要，就必須實(shí)行預(yù)算管理，這樣才能如實(shí)地反映學(xué)校資金收支情況。當(dāng)然,真正做好高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作,不僅需要高校決策層的高度重視,還需要預(yù)算管理者不斷創(chuàng)新，這樣才能不斷提高高校管理水平，使有限的資金發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益。

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（作者單位：黑龍江科技學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150027）

（責(zé)編：若佳）