曹永紅

[摘要]近些年我國(guó)興建了大量的保障性住房，主要包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃住房，其中公共租賃住房對(duì)于解決城市中等偏低收入家庭住房困難，緩解新職工的階段性住房壓力以及改善外來務(wù)工人員的居住條件發(fā)揮了重要的作用。本文在分析我國(guó)公共租賃住房現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)存的各種問題進(jìn)行了剖析，并提出了完善的合理化建議。

[關(guān)鍵詞] 公共租賃住房；夾心層；私有化

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 22. 023

[中圖分類號(hào)]F293.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673 - 0194（2012）22- 0041- 02

1公共租賃住房發(fā)展的現(xiàn)狀

“蟻?zhàn)濉?、“房奴”、“膠囊房”、“蝸居”、“夾心層”，時(shí)下這一系列的時(shí)髦詞把我們的眼球都吸引到了住房問題上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背后也產(chǎn)生了許多新問題。城市中的高收入群體可以通過購(gòu)買商品房、低收入群體又可以通過申購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房和租用廉租房來解決各自的住房問題，但是，在現(xiàn)實(shí)生活中確實(shí)還存在另外一部分人，他們既不是困難群體，達(dá)不到申購(gòu)政策房的標(biāo)準(zhǔn)，又無力購(gòu)買高價(jià)商品房，但在數(shù)量上卻占大多數(shù)的新就業(yè)職工的人群，對(duì)于他們只能依靠自己的力量去解決住房需求。然而，用他們現(xiàn)有的收入去應(yīng)對(duì)日益飆升的房?jī)r(jià)顯然是杯水車薪，這部分群體被人們形象的稱作“夾心層”。如何解決他們的住房問題，引起了社會(huì)各界的關(guān)注。

在2009年3月11日住建部副部長(zhǎng)齊驥明確提出要通過加快公共租賃房的建設(shè)來解決“夾心層”群體的住房困難。2010年6月12日由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合制定的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》正式對(duì)外發(fā)布，旨在解決城市中等偏低收入家庭住房困難，緩解新職工的階段性住房壓力以及改善外來務(wù)工人員的居住條件，其中明確了公共租賃住房是歸政府或公共機(jī)構(gòu)所有，用低于市場(chǎng)價(jià)或承租者能承受的價(jià)格向新就業(yè)職工出租，包括一些新的大學(xué)畢業(yè)生，還有一些從外地遷移到城市工作的群體。2012年7月15日《公共租賃住房管理辦法》頒布實(shí)施，進(jìn)一步明確和規(guī)范了公租房的申請(qǐng)條件、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、退出機(jī)制、籌集方式等問題。目前，上海、北京、天津、深圳、杭州、重慶等一些城市已經(jīng)先行開展了試點(diǎn)工作。

2公共租賃住房制度存在的問題

2.1 供給和需求存在嚴(yán)重的不對(duì)等

隨著城市化進(jìn)程的加速和社會(huì)人口流動(dòng)性的增強(qiáng)，再加上居高不下的房?jī)r(jià)這一群體的數(shù)量越來越多，就目前夾心層群體的經(jīng)濟(jì)收入狀況來說實(shí)在難以應(yīng)對(duì)，他們對(duì)于公租房的需求也會(huì)越來越大。然而，目前就已經(jīng)實(shí)施試點(diǎn)的幾個(gè)城市來看，各地由于房源供應(yīng)不足，再加上管理能力有限，所以覆蓋人群相對(duì)較窄，都設(shè)置了一定的準(zhǔn)入門檻——戶籍制度。北京公租房的供應(yīng)對(duì)象為城市中低收入住房困難家庭，包括已通過廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品住房資格審核尚在輪候的家庭以及其他住房困難家庭。廣州、廈門等地的供應(yīng)對(duì)象也都針對(duì)城鎮(zhèn)戶籍人口。重慶則較為寬松，申請(qǐng)人只要年滿18周歲，在重慶有穩(wěn)定工作和收入來源，具有良好的支付能力，符合政策規(guī)定就可以申請(qǐng)。上海規(guī)定如果持有本市居住證在同時(shí)滿足其他政策規(guī)定的條件下也可申請(qǐng)?？偟膩砜?，由于供應(yīng)能力有限，各地對(duì)戶籍的限制性規(guī)定都將在一定時(shí)期內(nèi)存在，這就在一定程度上將外來戶籍人員排除在政策體系之外。因此，當(dāng)務(wù)之急還是要加快建設(shè)的數(shù)量，多方籌集房源。

2.2 選址

目前，許多城市的公租房建設(shè)選址大都集中在城市郊區(qū)，沒有便利的交通和生活設(shè)施，城市居民居住空間結(jié)構(gòu)的異向分化日趨明顯，低收入群體聚集區(qū)的邊緣化逐漸破壞了城市的整體和諧性。為了防止因低收入貧困群體逐漸移往城市邊緣地帶聚集居住而導(dǎo)致“平民窟”現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)逐漸發(fā)展多種房源籌資機(jī)制，盡量把公租房同其他住房布局在一起，實(shí)現(xiàn)融合居住[1]。

2.3 資金來源和融資機(jī)制

融資機(jī)制是影響公共租賃住房供給穩(wěn)定性和持久性的關(guān)鍵因素，是公共租賃住房制度安排亟待突破的瓶頸。公共租賃住房的性質(zhì)和特征決定了其資金籌措過程中，面臨與廉租住房相似的問題，主要包括：①籌集、建設(shè)和發(fā)展公共租賃住房既要解決“房源”所需的資金，又要負(fù)擔(dān)長(zhǎng)期的房屋維修費(fèi)用，所需資金與開發(fā)普通住宅一樣數(shù)量龐大、且占用周期長(zhǎng)；②基于公共租賃住房建設(shè)的社會(huì)保障性，公共租賃住房建設(shè)管理以“保本微利”為原則，其租金實(shí)行政府限價(jià)，租金標(biāo)準(zhǔn)較低，難以形成建設(shè)資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)。③由于相關(guān)部門在保障性住房的計(jì)劃審批、手續(xù)辦理、落實(shí)優(yōu)惠政策等方面拖拉、掣肘，建房成本和風(fēng)險(xiǎn)大大增加，使開發(fā)企業(yè)對(duì)建設(shè)公共租賃住房難以產(chǎn)生足夠的興趣[2]。

2.4 制度建設(shè)落后，缺乏相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)

近年來，我國(guó)中央政府一直高度關(guān)注住房保障制度的建設(shè)，先后制定了相關(guān)的關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房在內(nèi)的一系列保障住房的法律法規(guī)，《指導(dǎo)意見》雖然對(duì)公租房具體實(shí)施內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，但立法層次較低，配套法律體系也不健全。同時(shí)，住房保障是一項(xiàng)政策性、動(dòng)態(tài)性、連續(xù)性很強(qiáng)的工作，目前國(guó)內(nèi)大部分城市都沒有設(shè)立明確的管理公租房的相應(yīng)部門，也沒有配備專職人員，這就難以適應(yīng)日益發(fā)展的公租房的要求。

3發(fā)展我國(guó)公共租賃住房制度的建議

3.1 有效拓展資金來源渠道，建立多樣化的公租房

考慮到公租房的可持續(xù)性，在建設(shè)資金上除了保證政府的投入外，還要積極拓展其他有效的渠道，增強(qiáng)公租房的生命力。香港房委會(huì)通過出租公共房屋附屬的商業(yè)設(shè)施和停車場(chǎng)等非住宅設(shè)施，獲得穩(wěn)定的收入和盈利來源，這種以商養(yǎng)房的思路值得內(nèi)地借鑒。今后，在設(shè)計(jì)公租房時(shí)應(yīng)保證一部分商業(yè)配套設(shè)施的興建，這樣既方便了入住者，又使公租房獲得了穩(wěn)定的資金補(bǔ)充。同時(shí)國(guó)家還應(yīng)制定相應(yīng)法律法規(guī)確保由此帶來的收益要最終返回到公租房的建設(shè)使用上。

3.2 投資主體多元化，給予公租房享受土地、財(cái)稅、金融等多方面的政策支持

按照政府主導(dǎo)，社會(huì)廣泛參與的原則，鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)積極參與到公租房的建設(shè)當(dāng)中以此解決土地、資金和房源的困難。同時(shí)也可借鑒英國(guó)政府的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)非營(yíng)利組織將自身興建的普通住宅轉(zhuǎn)變?yōu)楣夥?，從而緩解政府的資金壓力，拓寬投資渠道。其中政府主導(dǎo)，就是要發(fā)揮政府的主體作用，將發(fā)展公租房列為政府的職責(zé)范圍，通過直接投資、部分投資或通過“土地供應(yīng)”、稅收優(yōu)惠、金融安排等手段提供支持[3]。

同時(shí)，政府激勵(lì)和引導(dǎo)擁有大量外來務(wù)工人員的企業(yè)共同建設(shè)公租房。既解決了員工的住宿問題，也緩解了公租房的壓力。所以，對(duì)于符合政策規(guī)定的單位興建的集體公寓，政府配套給予一定的資金補(bǔ)助。鼓勵(lì)社會(huì)機(jī)構(gòu)、個(gè)人將擁有的閑置住房提供給政府指定的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)代理經(jīng)租，增加公租房房源，對(duì)于社會(huì)機(jī)構(gòu)可考慮從稅收、資金、金融、土地等方面給予優(yōu)惠和支持，如在稅收政策上，可適當(dāng)減少稅種或降低稅率，減輕投資人的資金負(fù)擔(dān)；在金融支持上優(yōu)先為投資公租房的結(jié)果提供經(jīng)營(yíng)性抵押貸款，并實(shí)行優(yōu)惠利率；在土地支持方面，公租房建設(shè)用地納入各地年度土地供應(yīng)計(jì)劃予以重點(diǎn)保障，并對(duì)公租房的建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥。還可以采用轉(zhuǎn)讓、租賃或作價(jià)入股等方式有償獲得土地使用權(quán)，多種投資方式并存有效地解決了土地供應(yīng)緊張的矛盾，還可以有效降低公租房的建設(shè)成本[4]。

3.3 多種渠道籌集房源

《指導(dǎo)意見》中指出公租房房源通過新建、改建、收購(gòu)、在市場(chǎng)上長(zhǎng)期租賃住房等方式多渠道籌集。新建公租房除了要考慮土地成本之外還應(yīng)結(jié)合生活需要，應(yīng)該選在土地資源相對(duì)比較豐富的城市近郊和產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近，同時(shí)應(yīng)配套建設(shè)和完善必要的生活設(shè)施，如醫(yī)院、學(xué)校、銀行、超市等，方便承租群體的工作和生活。公租房還可以采取在商品房中配建的方式，在土地招標(biāo)之初就和開發(fā)企業(yè)事先約定必須在新建住房用地中配建一定比例的公租房。同時(shí)建議政府除了通過企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體組織及個(gè)人等社會(huì)資金參與新建公租房外，在土地資源相對(duì)匱乏的中心地區(qū)，可以通過收購(gòu)盤活存量空置商品住房、廠房或倉(cāng)庫(kù)等，多渠道增加房源供給總量，這樣既可以有效地實(shí)現(xiàn)閑置資源的優(yōu)化配置，又可以節(jié)省公租房建設(shè)的成本。

3.4 建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入和退出機(jī)制

各國(guó)在公租房出臺(tái)初期為了保證制度的公平性都會(huì)制定較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，如英國(guó)就采取了嚴(yán)格的打分制，香港也采取了嚴(yán)格的資格審查，對(duì)違反規(guī)定的租戶做出限制等。

在甄別入住對(duì)象時(shí)應(yīng)該舉房管部門、民政部門、社會(huì)保障部門、金融部門、公安部門幾家之力協(xié)同調(diào)查和審核入住者的資格。同時(shí)把好出口關(guān)，要定期地對(duì)入住公租房的對(duì)象進(jìn)行審核，一旦承租人的收入水平超過準(zhǔn)入線或使用期間存在違法行為，及時(shí)讓其退出以實(shí)現(xiàn)資源的再次合理配置。

3.5 制定合理的租用期限和租金

一方面為了保證公共租賃住房承租人居住的穩(wěn)定性，另一方面也給承租人足夠的緩沖期籌集資金，租賃合同的期限一般3～5年，合同到期后承租人還需要繼續(xù)租賃公共租賃住房的，由運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)承租人的資格重新進(jìn)行審核，符合條件的可續(xù)簽。

公租房的租金水平應(yīng)結(jié)合開發(fā)建設(shè)成本、各地的住房市場(chǎng)租金水平和供應(yīng)對(duì)象的支付能力等因素合理確定，一般應(yīng)至少確定在市場(chǎng)租金水平80%以下，并按年度實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。同時(shí)，為減輕承租人租金支出負(fù)擔(dān)，符合條件的承租人可申請(qǐng)?zhí)崛”救斯e金賬戶內(nèi)的存儲(chǔ)余額用于支付公共租賃房租金。

主要參考文獻(xiàn)

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[3]谷俊青. 發(fā)展公共租賃住房的背景與意義——2007—2009年保障性住房實(shí)施效果評(píng)價(jià)及政策建議（連載四）[J]. 中國(guó)建設(shè)信息， 2010（9）：15-17.

[4]江莉. 公共租賃住房房源籌集機(jī)制初探[J]. 上海房地， 2010（7）：26-28.