黃建宏

資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展是國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中必須面對(duì)的問(wèn)題，也是中央和地方政府關(guān)注的重大問(wèn)題。促進(jìn)資源型城市尤其是資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展，是黨中央，國(guó)務(wù)院從推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧大局出發(fā)做出的重大決策。內(nèi)蒙古自治區(qū)是一個(gè)資源大區(qū)，許多資源擁有量排在全國(guó)前列，但是，經(jīng)過(guò)多年的開(kāi)發(fā)利用，內(nèi)蒙古的資源枯竭形勢(shì)已越來(lái)越嚴(yán)重，資源依賴型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，成為擺在人們面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。研究資源型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不僅對(duì)這些城市本身，而且對(duì)內(nèi)蒙古全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展意義重大。

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)資源型城市現(xiàn)狀

資源型城市（包括資源型地區(qū)）是以本地區(qū)礦產(chǎn)、森林等自然資源開(kāi)采、加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市類(lèi)型。按資源及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)劃分，資源型城市可分為煤炭類(lèi)資源型城市、森工類(lèi)資源型城市、石油類(lèi)資源型城市、有色金屬類(lèi)資源型城市等。基于資源開(kāi)發(fā)程度和保有儲(chǔ)量劃分，資源型城市又可分為開(kāi)發(fā)期資源型城市、穩(wěn)產(chǎn)期資源型城市、衰退期資源型城市、枯竭期資源型城市。

內(nèi)蒙古自治區(qū)有赤峰、烏海兩個(gè)地級(jí)市和根河、滿洲里、牙克石、錫林浩特、霍林郭勒、阿爾山、鄂爾多斯市東勝區(qū)7個(gè)縣級(jí)市（區(qū)）被國(guó)家認(rèn)定為資源型城市，包頭市石拐區(qū)為自治區(qū)認(rèn)定資源型城市。其中，按照資源及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)劃分，煤炭類(lèi)資源型城市有烏海市、鄂爾多斯市東勝區(qū)、霍林郭勒市、滿洲里市和包頭石拐區(qū)，森工類(lèi)資源型城市有根河市、牙克石市、阿爾山市，石油類(lèi)資源型城市有錫林浩特市，有色金屬類(lèi)資源型城市有赤峰市。按照資源開(kāi)發(fā)程度和保有儲(chǔ)量劃分，枯竭期資源型城市有包頭市石拐區(qū)，衰退期資源型城市有烏海市、根河市、牙克石市、阿爾山市，穩(wěn)產(chǎn)期資源型城市有霍林郭勒市、滿洲里市、鄂爾多斯市東勝區(qū)，開(kāi)發(fā)期資源型城市有赤峰市、錫林浩特市。

長(zhǎng)期以來(lái)，作為能源和原材料供應(yīng)地，上述資源型城市為國(guó)家和自治區(qū)建設(shè)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，但由于發(fā)展過(guò)程中普遍缺乏科學(xué)理念和統(tǒng)籌規(guī)劃，這些城市隨著主導(dǎo)資源的衰減，在發(fā)展過(guò)程中積累了許多矛盾，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，失業(yè)及貧困人口較多，并形成較大的社會(huì)維穩(wěn)壓力。而處于資源開(kāi)發(fā)期的赤峰及錫林浩特，雖當(dāng)前資源存量較大，資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但基于科學(xué)發(fā)展理念，盡早發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，謀劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，也應(yīng)盡早成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要議事日程。

二、內(nèi)蒙古自治區(qū)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）當(dāng)前內(nèi)蒙古資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的共同問(wèn)題

一是嚴(yán)峻的環(huán)保與減排形勢(shì)；二是長(zhǎng)期的生態(tài)恢復(fù)建設(shè)壓力；三是日趨多樣化的環(huán)境災(zāi)難隱憂。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)資源的粗放型、掠奪式開(kāi)采，不僅對(duì)環(huán)境形成了巨大破壞，對(duì)生態(tài)平衡和人類(lèi)生存發(fā)展的影響也日趨嚴(yán)重。

（二）當(dāng)前內(nèi)蒙古資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的個(gè)性化挑戰(zhàn)

除共性問(wèn)題外，不同類(lèi)型和不同發(fā)展階段資源型城市轉(zhuǎn)型亦存在個(gè)性化挑戰(zhàn)。

1.資金短缺是枯竭期資源城市和衰退期資源城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的最大障礙。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，資源型城市利稅全部上繳國(guó)家，自身積累嚴(yán)重不足，加上產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的發(fā)展均需嚴(yán)格按照國(guó)家的計(jì)劃發(fā)展，錯(cuò)失了發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的最佳時(shí)機(jī)。目前資源已經(jīng)枯竭或接近枯竭，原有企業(yè)大部分關(guān)閉或?yàn)l臨倒閉，大批職工下崗，收入無(wú)著；民間投資實(shí)力孱弱，當(dāng)?shù)刎?cái)政收支捉襟見(jiàn)肘；生態(tài)毀壞嚴(yán)重，對(duì)外招商引資困難，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型幾成無(wú)米之炊。

2.體制弊端嚴(yán)重制約森工類(lèi)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

以根河為例，根河市林地面積占全市總面積的95.81%，地方政府沒(méi)有林地使用權(quán)，礦產(chǎn)資源難以開(kāi)發(fā)，引資項(xiàng)目無(wú)法落地，發(fā)展地方接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型十分吃力。另一方面，企業(yè)為解脫“辦社會(huì)”的沉重負(fù)擔(dān)，近幾年把大量失業(yè)人員推向社會(huì)，給沒(méi)有地權(quán)的地方政府造成很大壓力。而這些問(wèn)題的癥結(jié)，就在于國(guó)有林區(qū)的“政企一體”體制。

3.資源開(kāi)發(fā)和穩(wěn)產(chǎn)期的城市，存在“資源陷阱”問(wèn)題。

資源型城市基于資源的豐富性及其資源性產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，在資源開(kāi)發(fā)的初始階段，往往不重視接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平的提高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展多以資源的采掘或初級(jí)加工為主。盡管資源利用效率、生態(tài)環(huán)境、就業(yè)等問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始累積，但依靠資源開(kāi)發(fā)就能過(guò)上好日子的現(xiàn)狀，使得地方政府在接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展上或只顧眼前、得過(guò)且過(guò)，或麻痹大意、無(wú)所作為，使得兩類(lèi)城市中的一些城市正在失去發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的大好時(shí)機(jī)。

4.資源衰減引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的巨大障礙。

由于長(zhǎng)期以來(lái)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，枯竭期資源型城市和衰退期資源型城市在其發(fā)展過(guò)程中積累了失業(yè)率高、困難群體比重高、地方財(cái)政負(fù)擔(dān)重、社會(huì)穩(wěn)定壓力大等一系列社會(huì)矛盾和問(wèn)題。

三、支撐內(nèi)蒙古自治區(qū)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的有利條件

內(nèi)蒙古資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中雖面臨著諸多共性及個(gè)性問(wèn)題，但也存在支撐轉(zhuǎn)型的有利條件。

（一）資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展已引起國(guó)家和自治區(qū)高度重視

2007年底國(guó)家出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府高度重視資源型城市可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，制定頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，并成立促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開(kāi)展相關(guān)課題研究與規(guī)劃編制，促進(jìn)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）政策扶持力度加大，資金投入逐年增加

國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略等，都把支持資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)任務(wù)之一。另外，國(guó)家還將繼續(xù)實(shí)施“天保工程”和煤炭城市沉陷區(qū)治理以及林業(yè)城市棚戶區(qū)改造工程。同時(shí)，在東北地區(qū)資源型城市設(shè)立資源綜合利用、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和吸納就業(yè)的中央預(yù)算內(nèi)專(zhuān)項(xiàng)資金。這些扶持政策及資金投入，為我區(qū)資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)提供了難得的歷史機(jī)遇。

（三）大部分資源型城市仍具備可利用的資源優(yōu)勢(shì)

資源型城市具有天然的資源優(yōu)勢(shì)，可為資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)提供支撐，進(jìn)而將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。錫林浩特、霍林郭勒、滿洲里有豐富的煤炭資源，即使像阿爾山等主導(dǎo)資源性產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重衰退城市，也還有其他資源可加利用。比如，阿爾山發(fā)現(xiàn)了規(guī)模宏大的冷泉、溫泉、熱泉、高溫泉等溫度、功能各異的礦泉百余眼。

（四）部分資源型城市具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)

滿洲里、阿爾山為口岸城市，輻射帶動(dòng)臨近的牙克石、扎蘭屯等，大力發(fā)展口岸經(jīng)濟(jì)、國(guó)際貿(mào)易、跨境旅游等前景廣闊。赤峰市居于華北、東北兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)之間，東南和西南分別靠近遼中南和京津唐兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)域。境內(nèi)有8條國(guó)省公路干線和京通、葉赤兩條鐵路，區(qū)位獨(dú)特，交通便利，具備建設(shè)與東北老工業(yè)基地配套的能源基地、有色金屬基地、零部件基地、生態(tài)環(huán)保基地的良好條件。錫林浩特市享受?chē)?guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的優(yōu)惠政策，又在國(guó)家振興東北等老工業(yè)基地戰(zhàn)略的范圍之內(nèi)，同時(shí)又具有被東北、環(huán)渤海、呼包鄂“三大經(jīng)濟(jì)圈”疊加輻射的區(qū)域，向北連接二連浩特和珠恩嘎達(dá)布其兩個(gè)口岸，還是國(guó)家向北開(kāi)放的前沿。

四、內(nèi)蒙古自治區(qū)資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的對(duì)策思路

（一）以可持續(xù)發(fā)展為根本，走新型工業(yè)化道路

按照“資源消耗低、環(huán)境污染少”的要求，選擇能夠同步體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的項(xiàng)目和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，先行規(guī)劃，加強(qiáng)指導(dǎo)。從嚴(yán)控制高耗能、高耗水、高污染企業(yè)發(fā)展，實(shí)行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展的路子。通過(guò)對(duì)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)土地使用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目審批管理，建立完善資源要素優(yōu)化配置和集約利用機(jī)制，走園區(qū)化集中發(fā)展的路子。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用信息技術(shù)，積極發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有突破性帶動(dòng)作用的高新技術(shù)，用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，走“兩化融合”的路子。

（二）調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型

資源型城市要立足優(yōu)勢(shì)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，改變長(zhǎng)期以來(lái)以擴(kuò)大資源性產(chǎn)業(yè)規(guī)模謀求發(fā)展的觀念和主要依靠增加資源性產(chǎn)品產(chǎn)量獲得增長(zhǎng)的做法，走“依托資源而不依賴資源”的路子，實(shí)施“資源綜合轉(zhuǎn)換”與“發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)”相結(jié)合的“雙輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略。順應(yīng)以人才和技術(shù)為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，加速向擁有較強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力的地區(qū)和企業(yè)傾斜的趨勢(shì)，以思想觀念創(chuàng)新帶動(dòng)體制機(jī)制和科技創(chuàng)新，促進(jìn)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。改變以國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)的格局，大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力。要全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，牢固樹(shù)立依靠軟環(huán)境吸引國(guó)內(nèi)外資金、技術(shù)和人才，承接國(guó)際與國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加快接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐。

（三）“內(nèi)夯外擴(kuò)”構(gòu)建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，增強(qiáng)發(fā)展后勁

推進(jìn)資源型城市戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，資源仍然是發(fā)展根基。內(nèi)夯，就是穩(wěn)定資源現(xiàn)有產(chǎn)能，不搞“殺雞取卵”式的短期行為，不盲目擴(kuò)張，著眼可持續(xù)發(fā)展。外擴(kuò)，就是利用外部資源提高產(chǎn)能、產(chǎn)量，搞“借雞生蛋”的生產(chǎn)。產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟是企業(yè)間結(jié)成相互協(xié)作和資源整合的一種合作模式。我區(qū)資源城市主要集中在蒙東和泛金三角地區(qū)，具備發(fā)展產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，尤其在資源枯竭型城市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域建立產(chǎn)業(yè)鏈合作聯(lián)盟，加強(qiáng)企業(yè)間合作，促進(jìn)上下游產(chǎn)品的協(xié)作配套，可優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)形成規(guī)模競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群化。

（四）結(jié)合地區(qū)實(shí)際，做強(qiáng)做大優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)

資源型城市要發(fā)掘自身優(yōu)勢(shì)特色潛力，做精支柱產(chǎn)業(yè)、做強(qiáng)接續(xù)產(chǎn)業(yè)、培植替代產(chǎn)業(yè)。依托生態(tài)資源，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)；依托旅游資源，打造生態(tài)旅游城市；依托綠色資源，壯大綠色食品產(chǎn)業(yè)；依托林木資源，發(fā)展能源工業(yè)；依托口岸資源，發(fā)展口岸經(jīng)濟(jì)；依托礦產(chǎn)資源，發(fā)展礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)等等。圍繞特色發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，實(shí)行生產(chǎn)、加工、貿(mào)易一體化經(jīng)營(yíng)管理，尤其要注重開(kāi)發(fā)特色產(chǎn)品的國(guó)際市場(chǎng)，把特色產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，走以特色經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)多元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路子。

（五）資源精深加工，進(jìn)行增值轉(zhuǎn)化

在以品牌、專(zhuān)有技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)為競(jìng)爭(zhēng)基本要素的時(shí)代，優(yōu)勢(shì)資源在參與國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的地位和作用逐漸下降。資源型城市加快發(fā)展的出路，不在于擁有優(yōu)勢(shì)資源，而在于用高新技術(shù)加速優(yōu)勢(shì)資源增值轉(zhuǎn)化。在科學(xué)規(guī)劃、合理開(kāi)發(fā)利用資源的同時(shí)，要加強(qiáng)用科技手段提高資源采收率、延長(zhǎng)服務(wù)期、延伸資源產(chǎn)業(yè)鏈、提高附加值的研究，努力把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

（六）興業(yè)聚才，推進(jìn)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展

沿海發(fā)達(dá)省區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，業(yè)興人氣旺，方能聚賢集才，有了人力資本，產(chǎn)業(yè)就能做得更大更強(qiáng)，從而創(chuàng)造更多就業(yè)崗位。內(nèi)蒙古資源型城市應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)省區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，千方百計(jì)營(yíng)造激勵(lì)民眾創(chuàng)業(yè)的社會(huì)氛圍，努力構(gòu)建對(duì)人力資本的利益激勵(lì)和榮譽(yù)激勵(lì)機(jī)制，以提供創(chuàng)業(yè)平臺(tái)和施展才華舞臺(tái)的方式，來(lái)吸引創(chuàng)意策劃人才、規(guī)劃管理人才、國(guó)內(nèi)外高技術(shù)人才推進(jìn)本地區(qū)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)興業(yè)聚才與聚才業(yè)更興的良性循環(huán)。

資源型城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)世界性難題，破解這一難題，需要在實(shí)踐中不斷摸索和創(chuàng)新，以黨的最新理論成果為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，努力實(shí)現(xiàn)資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：北方聯(lián)合電力和林發(fā)電廠）