周春

補(bǔ)貼的定義及其利益計(jì)算是補(bǔ)貼認(rèn)定的關(guān)鍵，也是多哈回合補(bǔ)貼紀(jì)律改革的談判重點(diǎn)。文章圍繞WTO各成員的不同觀點(diǎn)和修改意見，對(duì)改革草案文本進(jìn)行分析。本文認(rèn)為，不同意見反映了成員各方在放松補(bǔ)貼紀(jì)律和加強(qiáng)補(bǔ)貼約束上的不同立場(chǎng)，如果各方不能就此達(dá)成妥協(xié)，補(bǔ)貼制度改革不會(huì)成功。

通過提供不同形式的財(cái)政資助，如出口補(bǔ)貼、進(jìn)口替代補(bǔ)貼、生產(chǎn)或與之脫鉤的補(bǔ)貼、稅收減免等，幫助本國企業(yè)獲得優(yōu)勢(shì)，從而抵御外國競(jìng)爭者，是世界各國都在廣泛應(yīng)用的措施。作為國民收入再分配的重要工具，補(bǔ)貼的實(shí)施是為了實(shí)現(xiàn)國內(nèi)政策目標(biāo)，但其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的采用，可能會(huì)引起貿(mào)易扭曲，也是一個(gè)眾所周知的現(xiàn)象。因此，從GATT時(shí)代起，人們就試圖對(duì)補(bǔ)貼行為做出約束，以限制由補(bǔ)貼帶來的貿(mào)易扭曲。

從《哈瓦那憲章》開始，國際補(bǔ)貼制度經(jīng)歷了半個(gè)世紀(jì)由簡到繁的變化。以《哈瓦那憲章》為模板的GATT 1947只在幾個(gè)條文中分別對(duì)補(bǔ)貼做出零散的規(guī)定。1960年，GATT 締約方為禁止的出口補(bǔ)貼制定了詳細(xì)的列表。東京回合談判達(dá)成了少數(shù)成員間適用的《補(bǔ)貼守則》。之后的烏拉圭回合談判，產(chǎn)生了全體WTO成員都必須遵守的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》（ASCM）。該協(xié)議對(duì)什么是補(bǔ)貼、什么是專向性補(bǔ)貼、補(bǔ)貼的數(shù)額如何計(jì)算等問題都做出了規(guī)定，并根據(jù)補(bǔ)貼對(duì)貿(mào)易的扭曲程度將其分為三大類，即禁止、可訴及不可訴補(bǔ)貼。不僅對(duì)補(bǔ)貼的構(gòu)成，ASCM還對(duì)調(diào)查補(bǔ)貼案件、征收反補(bǔ)貼稅等程序性問題做出了明確的規(guī)定。相比之前的各個(gè)協(xié)定，ASCM對(duì)于補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼行為的約束都更為詳細(xì)具體，更具可操作性。

然而，就目前的ASCM而言，一些基本概念的涵義和法律后果仍然存在不確定因素。最近的WTO案件顯示，“專向性”、“公共機(jī)構(gòu)”等概念在補(bǔ)貼爭議中扮演重要角色，而成員對(duì)于“嚴(yán)重侵害”和“類似產(chǎn)品”等術(shù)語也表達(dá)了非常不同的理解。事實(shí)上，在補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼紀(jì)律廣泛使用的今天，對(duì)于什么是補(bǔ)貼以及為何要對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行限制仍然充滿爭議。

鑒于以上原因，在2001年11月多哈回合正式啟動(dòng)之后，補(bǔ)貼紀(jì)律的改革就成為了多哈規(guī)則談判的三個(gè)議題之一。WTO各成員對(duì)于補(bǔ)貼制度的爭議主要集中在第1條補(bǔ)貼的定義、第2條專向性以及第14條補(bǔ)貼利益的計(jì)算。這三條是補(bǔ)貼的實(shí)質(zhì)性規(guī)定的重要內(nèi)容，它們直接影響什么樣的補(bǔ)貼需要受ASCM的約束。2008年12月，規(guī)則談判工作組主席公布了草案修改稿，希望以此作為進(jìn)一步談判的基礎(chǔ)，然而各成員對(duì)上述問題的修改至今沒有減少分歧。

一、補(bǔ)貼的定義

對(duì)于補(bǔ)貼定義的爭議，幾乎在每個(gè)WTO爭端解決機(jī)構(gòu)受理的補(bǔ)貼案件中都能找到。ASCM破天荒地為補(bǔ)貼下了定義，但似乎它引起的問題比解決的還多；關(guān)于誰是授予補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu)，哪些行為是補(bǔ)貼而哪些又不是，什么是授予的利益等問題，ASCM第1條的確沒有做出令人滿意的回答。在草案出臺(tái)之前，各成員對(duì)于第1條提出很多修改意見。比如，美國曾提出要對(duì)“公共機(jī)構(gòu)”、“委托或指示”做出明確的定義，為“政府控制”提供清晰的標(biāo)準(zhǔn)。歐盟要求專門對(duì)“變相補(bǔ)貼”做出定義，對(duì)“國有企業(yè)”行為提出分析標(biāo)準(zhǔn)。加拿大計(jì)劃為“間接補(bǔ)貼”做出具體的定義。但最后這些設(shè)想都被談判主席公布的草案文本省略掉了。

對(duì)于第1條，草案只修改了一處，并且是以對(duì)第1.1（b）條腳注的方式做出的。它補(bǔ)充到：接受者獲得財(cái)政資助的條件比其若在市場(chǎng)上按商業(yè)條件能夠獲得條件更為優(yōu)惠，那么就是所謂的“授予一項(xiàng)利益”。在相關(guān)的情況下，為了確定是否存在利益，第14.1條應(yīng)當(dāng)為確定是否存在這樣更有利的條件提供指導(dǎo)。雖然大部分代表團(tuán)支持該腳注的目標(biāo)和大方向，對(duì)于其具體表述仍然存在許多疑問。比如，如果利益的確定依賴于與市場(chǎng)條件的比較，那么在某些情況下，不存在可比的市場(chǎng)條件時(shí)該如何處理？很明顯，對(duì)于ASCM第1條的第二種財(cái)政資助——政府應(yīng)收款項(xiàng)的不收，通常缺乏市場(chǎng)基準(zhǔn)。稅收減免并非是唯一沒有市場(chǎng)基準(zhǔn)的補(bǔ)貼。在British Steel Corp. v. United States一案中，英國政府向British Steel 公司注資，因?yàn)樵摴就耆珖?，所以不存在該公司的市?chǎng)價(jià)值。美國認(rèn)為全部的資產(chǎn)注入都是補(bǔ)貼，因?yàn)楦鶕?jù)該公司的資產(chǎn)負(fù)債表，它是虧損企業(yè)，沒有任何“股權(quán)價(jià)值”，私人投資者是絕對(duì)不會(huì)投資的。British Steel則認(rèn)為，即使公司是虧損的，對(duì)于凈現(xiàn)值為正的項(xiàng)目，私人投資者也會(huì)對(duì)其注入資金，這是合理的經(jīng)濟(jì)行為。要判斷私人企業(yè)是否會(huì)對(duì)這樣的公司注資其實(shí)非常困難，不同的企業(yè)，因?yàn)槠浼夹g(shù)能力、資金能力、利益考量點(diǎn)的不同，會(huì)做出不同的決定。對(duì)于政府的股權(quán)投資，通常也缺乏可比的市場(chǎng)條件。第二，“若在市場(chǎng)上按商業(yè)條件能夠獲得”缺乏明確的含義，不清楚這里的市場(chǎng)是指補(bǔ)貼所在地市場(chǎng)、成員境內(nèi)還是全球市場(chǎng)。第三，該補(bǔ)充條款說14.1條應(yīng)當(dāng)為確定利益提供“指導(dǎo)”，令人困惑的是：這意味著必須“嚴(yán)格遵守”第14.1條來判斷政府提供的是否比市場(chǎng)更優(yōu)惠，還是說第14.1條提供了判斷該問題的一般指導(dǎo)原則。最后，該補(bǔ)充條款在很大程度上依賴于第14條，而恰恰是14條的內(nèi)容最具爭議，各方對(duì)草案文本爭執(zhí)不下。

對(duì)于第1條補(bǔ)貼定義，盡管許多成員提出了修改建議，但最后都沒有被采納，主要原因在于補(bǔ)貼定義直接影響ASCM處理的補(bǔ)貼的范圍，而各方對(duì)于到底應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)還是放松對(duì)補(bǔ)貼的約束存在巨大的分歧，并且很難對(duì)此達(dá)成妥協(xié)，于是主席文本中只能對(duì)大家可能達(dá)成共識(shí)的總體原則做出規(guī)定。另一方面，為補(bǔ)貼及其構(gòu)成因素做清晰的定義或者提供具體的標(biāo)準(zhǔn)存在很多技術(shù)上的困難，至少，從多年來的WTO補(bǔ)貼案件來看，無論對(duì)補(bǔ)貼如何解釋，似乎都存在不合理之處。

二、補(bǔ)貼的專向性

由于ASCM只約束那些具有專向性的補(bǔ)貼，因此它對(duì)于補(bǔ)貼的認(rèn)定具有非常重要的意義。然而，由于專向性缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)，使得行政機(jī)關(guān)在判定時(shí)具有很大的隨意性，這當(dāng)然會(huì)使得補(bǔ)貼行為受到審查的WTO另一方成員不滿。加拿大因此在多哈回合中針對(duì)專向性問題提出了非常具體的修改建議。比如，對(duì)于“企業(yè)或產(chǎn)業(yè)或一群企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”的決定應(yīng)當(dāng)根據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)分類進(jìn)行；對(duì)于事實(shí)上的專向性應(yīng)當(dāng)根據(jù)全部事實(shí)進(jìn)行判定，而不能只依據(jù)第2.1（c）中的一個(gè)或幾個(gè)因素；對(duì)授予特定企業(yè)不成比例的大量補(bǔ)貼中的“不成比例”要有客觀的標(biāo)準(zhǔn)。

然而到了主席草案中，對(duì)于專向性問題只在兩處進(jìn)行了修改。一處修改純粹是技術(shù)性的，由于第3條做了修改，第2.3條明確了第3.1（a）和（b）的情況是具有專向性的。另一處是在第2.1（c）條中增加對(duì)于以提供管制價(jià)格（regulated price）的貨物或服務(wù)方式進(jìn)行的補(bǔ)貼，如何判定其是否具有事實(shí)上的專向性的考慮因素。這實(shí)際上是美國、歐盟針對(duì)一些國家對(duì)本國的自然資源、能源規(guī)定比較低的國內(nèi)價(jià)格，作為原材料提供給本國生產(chǎn)商而提出的。它實(shí)際加強(qiáng)了對(duì)于補(bǔ)貼的約束，當(dāng)然受到一些轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中成員的反對(duì)。一些代表團(tuán)質(zhì)疑“規(guī)范”的定義，并想知道哪些法律規(guī)范屬于這里所稱的“規(guī)范”，而哪些又不屬于。也有代表認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)處理的是雙重價(jià)格問題（原材料的國內(nèi)銷售價(jià)格低于出口價(jià)格或國際市場(chǎng)價(jià)格），而不是價(jià)格是否被政府管制的問題。還有代表團(tuán)認(rèn)為，如果一國按統(tǒng)一價(jià)格向國內(nèi)企業(yè)提供水、天然氣等自然資源或原材料，都被認(rèn)為是具有專向性的，那么就沒有“不具有專向性”的補(bǔ)貼了，這已經(jīng)完全顛覆了“專向性”的含義。當(dāng)然，這一條最嚴(yán)重的問題在于如果管制價(jià)格導(dǎo)致了一國境內(nèi)只有一個(gè)價(jià)格，那么會(huì)被認(rèn)為不存在國內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格，因此，要從國外尋找可比的市場(chǎng)價(jià)格作為與管制價(jià)格比較以確定其補(bǔ)貼程度的基準(zhǔn)，但是，很難確保這些外部基準(zhǔn)是與補(bǔ)貼國的國內(nèi)條件充分相關(guān)的。

對(duì)于專向性的修改，正如加拿大所說的，要提供清楚和客觀的標(biāo)準(zhǔn)，使得補(bǔ)貼行為具有可預(yù)測(cè)性，另一方面，要給予補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)關(guān)必要的自由裁量權(quán)，對(duì)不同案件中的不同因素進(jìn)行評(píng)估。盡管一些成員提出了比較具體的標(biāo)準(zhǔn)，但很顯然，由于清晰、明確的定義或標(biāo)準(zhǔn)只會(huì)限制調(diào)查機(jī)關(guān)的權(quán)力，而WTO的一些重要成員更希望的是加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼的約束而不是對(duì)補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)關(guān)的約束，因此，在最后的草案文本中沒有體現(xiàn)出這些修改意見。

三、補(bǔ)貼數(shù)量的計(jì)算

補(bǔ)貼數(shù)量計(jì)算對(duì)于補(bǔ)貼的認(rèn)定以及反補(bǔ)貼措施的實(shí)施都有重要的意義。首先，確定的補(bǔ)貼幅度是反補(bǔ)貼稅征收的基準(zhǔn)。其次，如果補(bǔ)貼的幅度為零，或者足夠低的話，將不被認(rèn)為存在補(bǔ)貼，或者不需要征收反補(bǔ)貼稅。而計(jì)算補(bǔ)貼的方法和基準(zhǔn)會(huì)在很大程度上影響其結(jié)果，因此，WTO各成員在對(duì)待該問題上表現(xiàn)出一致的不妥協(xié)態(tài)度。

對(duì)于第14條的標(biāo)題，草案將其由原來的“以接受者所獲利益計(jì)算補(bǔ)貼的金額”改為“補(bǔ)貼金額計(jì)算”，從草案公布后的一系列討論會(huì)來看，絕大多數(shù)代表團(tuán)并不同意這一修改。按照接受者收到數(shù)額計(jì)算補(bǔ)貼利益，而不是按政府授予的數(shù)額計(jì)算，是各成員在多次會(huì)議中表達(dá)的一致意見。由于第14條的內(nèi)容并沒有特意強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，有成員為此還曾建議修改內(nèi)容，以使其嚴(yán)格符合原標(biāo)題。而現(xiàn)在的修改方案卻是使標(biāo)題含義變得模糊，當(dāng)然會(huì)遭到各方的反對(duì)。

成員方對(duì)于是否要增加一條針對(duì)長期虧損融資機(jī)構(gòu)的條款存在嚴(yán)重分歧。對(duì)于長期虧損經(jīng)營的機(jī)構(gòu)提供政府貸款或擔(dān)保，或者向缺乏貸款、股權(quán)價(jià)值的國有企業(yè)提供融資，如何判斷其提供了利益，是否要確立比較的基準(zhǔn)，各成員方意見很不相同。從支持者的角度來講，現(xiàn)在有很多政府融資機(jī)構(gòu)長期虧損，向國有企業(yè)提供貸款，其優(yōu)厚的條件是在市場(chǎng)上不可能獲得的，或者向那些沒有股權(quán)價(jià)值的國有企業(yè)增資擴(kuò)股，這是正常的私人投資者不可能做的，這些長期扭曲市場(chǎng)的行為應(yīng)當(dāng)被約束。從反對(duì)者的角度來看，首先這是對(duì)國有企業(yè)的歧視，同時(shí)它也不成比例地增加了發(fā)展中成員的負(fù)擔(dān)（因?yàn)橥ǔＵJ(rèn)為發(fā)展中成員有更多的國有企業(yè)）。其次，補(bǔ)貼的基準(zhǔn)很難確定。該條款是從長期虧損的融資機(jī)構(gòu)的角度提出補(bǔ)貼問題的，也就是從政府提供補(bǔ)貼的數(shù)量來判定，而第14條一直強(qiáng)調(diào)，從接受者也就是獲得貸款或貸款擔(dān)保的企業(yè)來計(jì)算補(bǔ)貼額，兩者顯然矛盾。第三，為該條的眾多術(shù)語提供定義或判定標(biāo)準(zhǔn)非常困難，比如，如何確定一個(gè)企業(yè)是在信貸、股權(quán)投資上毫無價(jià)值的。最后，很難解釋為什么這條要強(qiáng)調(diào)接受者為國有企業(yè)，如果同一機(jī)構(gòu)對(duì)在信貸、股權(quán)投資上毫無價(jià)值的“私人企業(yè)”也提供融資，是否就不受這一規(guī)定的約束。

第14.1（d），也就是現(xiàn)有ASCM的第14（d）條，增加了對(duì)于管制價(jià)格判斷其接受補(bǔ)貼的幅度的內(nèi)容。要求是：如果政府是按照管制價(jià)格提供貨物或服務(wù)的，那么政府是否得到充分的報(bào)酬，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)條件，提供貨物或服務(wù)的非管制的價(jià)格來判斷，然后根據(jù)質(zhì)量、可獲得性、適銷性、運(yùn)輸和其他銷售條件進(jìn)行調(diào)整，但是，如果沒有非管制價(jià)格，或者由于政府是該種貨物或服務(wù)的主要提供者，導(dǎo)致了它在市場(chǎng)中的主導(dǎo)地位，從而使得市場(chǎng)價(jià)格也被扭曲，那么報(bào)酬是否充分可以通過該貨物或服務(wù)的出口價(jià)格來判定，或者通過其他國家的市場(chǎng)價(jià)格根據(jù)質(zhì)量、可獲得性、適銷性、運(yùn)輸和其他銷售條件進(jìn)行調(diào)整后來確定。這一條款實(shí)際上把外部市場(chǎng)基準(zhǔn)這一標(biāo)準(zhǔn)明確寫入了協(xié)定中。從加拿大軟木案之后，WTO的爭議解決機(jī)構(gòu)似乎已經(jīng)確認(rèn)了這一市場(chǎng)價(jià)格獲得方式的合理性，但就像用國內(nèi)價(jià)格判斷市場(chǎng)價(jià)格會(huì)存在不合理的狀況那樣（比如，在加拿大軟木案中，由于加拿大政府在立木市場(chǎng)中的主導(dǎo)地位，使得私人企業(yè)提供的立木砍伐費(fèi)價(jià)格也必須與政府保持一致，因此美國認(rèn)為加拿大國內(nèi)缺乏真正的市場(chǎng)價(jià)格），用外國價(jià)格確定市場(chǎng)價(jià)格也不見得就合理，甚至可能更不合理。造成同一商品不同價(jià)格的原因，除了一國給予了補(bǔ)貼，另一國沒有，還有可能是因?yàn)闅夂?、地理位置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、消費(fèi)習(xí)慣、比較優(yōu)勢(shì)等因素。在缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)的情況下，一旦確立外部市場(chǎng)基準(zhǔn)，很有可能被補(bǔ)貼調(diào)查機(jī)關(guān)濫用，這不禁讓人擔(dān)心它會(huì)變成新的“替代國制度”。

另外，草案還新增第14.2條，關(guān)于上游補(bǔ)貼的利益計(jì)算。成員大致上同意這一條款的設(shè)立，但對(duì)于具體的細(xì)節(jié)問題還有爭議。比如如何確定“沒有關(guān)聯(lián)”的各方是否應(yīng)當(dāng)適用外部市場(chǎng)基準(zhǔn)等。新增的14.3條處理在調(diào)查的時(shí)間段內(nèi)如何分配補(bǔ)貼利益問題。成員各方大致同意對(duì)于一次性給付的利益和重復(fù)給付的利益要有不同的分?jǐn)傆?jì)算方法，但同樣也對(duì)具體的操作方法存在很多分歧。

四、小結(jié)

與《反傾銷協(xié)定》的修改不同，該協(xié)定在草案出臺(tái)后，逐步減少分歧，形成更為一致的改革方案；《反補(bǔ)貼協(xié)定》在2008年的修改草案公布后，原有的分歧基本沒消除，各成員又提出不少新的修改建議。這實(shí)際上是與談判桌外的全球經(jīng)濟(jì)變化密切聯(lián)系的。在多哈回合之初，WTO成員很少實(shí)施反補(bǔ)貼措施，并且習(xí)慣地認(rèn)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成員不適用反補(bǔ)貼措施。因此在談判之初，談判組收到大量對(duì)《反傾銷協(xié)定》的修改意見，而很少有成員注意到ASCM的問題。而現(xiàn)在，反補(bǔ)貼措施頻繁采用，似乎成為許多成員在選擇貿(mào)易救濟(jì)措施時(shí)的最愛，當(dāng)然其修改越來越成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。另一方面，面對(duì)全球性金融危機(jī)，許多成員采用各種手段幫助本國度過危機(jī)，比如“救市計(jì)劃”（Bailout）、“購買美國貨”（Buy American），這使得補(bǔ)貼的使用量也是前所未見的。

對(duì)于補(bǔ)貼制度改革的爭議最根本的在于到底是應(yīng)當(dāng)放松對(duì)于補(bǔ)貼的約束，方便各成員更靈活地處理國內(nèi)問題；還是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)補(bǔ)貼紀(jì)律，使貿(mào)易環(huán)境變得更為“公平”。無論是加拿大對(duì)“專向性”的定義，還是印度對(duì)發(fā)展中國家“特殊差別待遇”的補(bǔ)充；無論是歐盟對(duì)規(guī)范“管制價(jià)格”的建議，還是美國對(duì)“國有企業(yè)”問題的一再強(qiáng)調(diào)；任何對(duì)于補(bǔ)貼的認(rèn)定、補(bǔ)貼量的計(jì)算的改革方案，實(shí)際上都是以此為動(dòng)機(jī)做出的。因此，如果各方在這個(gè)問題上無法妥協(xié)，ASCM的修改將很難達(dá)成一致。

（作者單位：浙江工業(yè)大學(xué)之江學(xué)院）