彭羽

隨著科技進(jìn)步和經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，人類干預(yù)大自然的能力和規(guī)模空前增長，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式帶來了嚴(yán)重的資源短缺和環(huán)境污染，在人類生產(chǎn)活動與環(huán)境的重重矛盾下，可持續(xù)發(fā)展觀應(yīng)運而生。生態(tài)產(chǎn)業(yè)是以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展在世界發(fā)達(dá)國家及我國漸成潮流。黨的“十七”大提出了建設(shè)生態(tài)文明的新任務(wù)和新要求，使全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)更具有時代特征，更加符合廣大人民群眾的愿望和根本利益。

為此，在“十二五”期間，我國更應(yīng)該改變粗放式生產(chǎn)模式，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，努力構(gòu)建生態(tài)文明。如何有效發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)成為一個重要問題。在這一過程中，政府在生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的角色和作用顯得尤為重要。

一、政府在生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的角色定位

生態(tài)產(chǎn)業(yè)是繼經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)發(fā)展的第三代產(chǎn)業(yè)。生態(tài)產(chǎn)業(yè)是包含工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民區(qū)等的生態(tài)環(huán)境和生存狀況的一個有機系統(tǒng)。通過自然生態(tài)系統(tǒng)形成物流和能量的轉(zhuǎn)化，形成自然生態(tài)系統(tǒng)、人工生態(tài)系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)之間共生的網(wǎng)絡(luò)。生態(tài)產(chǎn)業(yè)橫跨初級生產(chǎn)部門、次級生產(chǎn)部門、服務(wù)部門，是人類在對自身與自然關(guān)系認(rèn)知的基礎(chǔ)上逐步深入而產(chǎn)生并發(fā)展起來的生態(tài)文明的產(chǎn)物。生態(tài)產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比是不同工藝流程間的橫向耦合及資源共享，變污染負(fù)效益為資源正效益。縱向閉合從源到匯再到源的縱向耦合，集生產(chǎn)、流通、消費、回收、環(huán)境保護(hù)及能力建設(shè)為一體，三次產(chǎn)業(yè)在系統(tǒng)內(nèi)部形成完備的功能組合。生態(tài)產(chǎn)業(yè)的意義不僅在于恢復(fù)生態(tài)循環(huán)和減輕環(huán)境壓力，更在于能確保人類物質(zhì)支持系統(tǒng)的可持續(xù)性。我國發(fā)展和建設(shè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的目的就是為了促進(jìn)人與自然和諧，經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟社會和生態(tài)環(huán)境效益的統(tǒng)一。從循環(huán)經(jīng)濟的本質(zhì)、內(nèi)涵和發(fā)展要求來看，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)是建設(shè)生態(tài)文明和推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的主要途徑。因此，建設(shè)生態(tài)工業(yè)園、大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)是我國推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)與循環(huán)經(jīng)濟互動發(fā)展的現(xiàn)實選擇。建設(shè)生態(tài)工業(yè)園，需要政府發(fā)揮引導(dǎo)、服務(wù)及增加制度供給等方面的作用，以推動現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)的改造和整合。因此，在循環(huán)經(jīng)濟視角下分析生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府的作用，將循環(huán)經(jīng)濟和生態(tài)產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來看政府作用具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義。

國外和國內(nèi)的經(jīng)濟理論界分別從制度、技術(shù)、組織、管理等多個視角對循環(huán)經(jīng)濟問題展開了理論研究，也對生態(tài)產(chǎn)業(yè)特別是產(chǎn)業(yè)生態(tài)學(xué)和工業(yè)生態(tài)學(xué)進(jìn)行了有益的探討。這些研究有力地推動了循環(huán)經(jīng)濟的理論研究和實踐發(fā)展，但還需要將二者結(jié)合起來進(jìn)行更深入的研究，尤其要注重政府在生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用和所處的“角色”。建設(shè)生態(tài)工業(yè)園、大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的有效途徑，也是我國建設(shè)生態(tài)文明和推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)與循環(huán)經(jīng)濟互動發(fā)展的現(xiàn)實選擇。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過程中，循環(huán)經(jīng)濟成為生態(tài)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟增長和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展模式被繼續(xù)倡導(dǎo)和實踐，并在我國生態(tài)建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中作為經(jīng)濟發(fā)展的載體受到重視。生態(tài)產(chǎn)業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟緊密相連，相互發(fā)展，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，二者的戰(zhàn)略地位將更為凸顯。應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展理論為指導(dǎo)，穩(wěn)步發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，積極推廣循環(huán)經(jīng)濟模式，努力構(gòu)建生態(tài)文明的和諧社會。

在有效發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的成長過程中，政府的作用對生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為重要。政府有效地從多方面引導(dǎo)和推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對生態(tài)產(chǎn)業(yè)健康有序的成長起到關(guān)鍵作用。世界各國尤其是發(fā)達(dá)國家和國內(nèi)先進(jìn)省份，政府在生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有獨特的功能和舉足輕重的地位，已經(jīng)或正在發(fā)揮著不可替代的作用。政府是循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的責(zé)任主體，我國的市場體制不健全，市場對資源的配置功能未能真正發(fā)揮作用，因而，政府應(yīng)充分運用政策調(diào)控，規(guī)范循環(huán)經(jīng)濟，保障可持續(xù)發(fā)展。通過科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模、加強技術(shù)滲透、建立合理的產(chǎn)業(yè)布局。加強財政和金融政策的支持力度，對于實施生態(tài)化的企業(yè)進(jìn)行稅收優(yōu)惠和財政補貼，并為其融資拓寬渠道。建立各種有利于滲透產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度，從生產(chǎn)、消費、環(huán)境標(biāo)志以及認(rèn)證等多方面對不同主體的行為調(diào)控?？梢姡ㄟ^產(chǎn)業(yè)政策、財政金融政策以及有關(guān)制度的協(xié)同配合，政府將能實現(xiàn)對生態(tài)產(chǎn)業(yè)有力的宏觀調(diào)控。

二、政府在生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要作用

（一）引導(dǎo)協(xié)調(diào)

營造社會參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是政府主管部門和企業(yè)關(guān)注的事情，還需要各利益相關(guān)方乃至全社會的廣泛參與。政府要應(yīng)用宣傳教育的基礎(chǔ)性作用，充分利用各種媒體，如廣播電視、報刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等宣傳工具，普及循環(huán)經(jīng)濟知識，鼓勵公眾使用資源節(jié)約型產(chǎn)品，倡導(dǎo)適度消費、健康消費、綠色消費。與此同時，政府自身的行為對循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展也起著不可低估的推動作用，其作用主要是通過政府采購來實現(xiàn)。優(yōu)先認(rèn)購循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)品，確定其購買的法定比例，如優(yōu)先采購?fù)ㄟ^環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證的產(chǎn)品、經(jīng)過清潔生產(chǎn)審計的產(chǎn)品及有節(jié)能標(biāo)志的辦公用品，引導(dǎo)公眾綠色消費，以需求拉動生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)還需要多部門的合作與協(xié)調(diào)，建立政府部門間的協(xié)調(diào)機制。設(shè)立由各級政府主持，經(jīng)濟綜合部門、資源管理部門、環(huán)境保護(hù)部門、宣傳部門和法制部門組成的循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)綜合管理機構(gòu)，有利于明確職責(zé)分工，理順政府各相關(guān)管理部門之間的關(guān)系，消除部門利益障礙，共同推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)。

（二）技術(shù)支持和人才培養(yǎng)

加強自主創(chuàng)新、掌握核心技術(shù)是發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵，而政府的技術(shù)研發(fā)支持是技術(shù)創(chuàng)新的重要保障。一是建立科研機構(gòu)和高校與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化相互結(jié)合的機制，以重點高校、企業(yè)、研究所為主體，建設(shè)工程技術(shù)研究中心。二是搭建信息技術(shù)的公共服務(wù)平臺，促進(jìn)工程技術(shù)實驗室、研究中心等向企業(yè)開放。三是根據(jù)我國目前的需求，集中各方面的力量共同突破研發(fā)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵性技術(shù)，帶動一批專項研發(fā)項目。要進(jìn)一步培養(yǎng)和引進(jìn)技術(shù)型人才，不斷提高勞動者的科學(xué)文化素質(zhì)，盡快以符合我國需求的先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點。

（三）制定政策

要實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，在把握好政府調(diào)控的同時，必須要充分利用市場機制，盡可能地調(diào)動企業(yè)、消費者等微觀經(jīng)濟主體在生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的積極性，將市場機制建設(shè)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)政策機制建設(shè)有機結(jié)合。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的政策正在向多樣化、綜合化演變，但財稅政策仍是最為重要的手段。發(fā)達(dá)國家生態(tài)產(chǎn)業(yè)財稅政策一般可分為兩大類：一類是促進(jìn)的財稅政策，如旨在鼓勵市場主體進(jìn)行能效投資、節(jié)能技術(shù)研發(fā)、新能源投資的財政補貼，預(yù)算撥款，稅收減免以及貸款貼息等措施；二類是抑制的財稅政策，如旨在提高能源使用成本，鼓勵節(jié)能降耗，控制溫室氣體排放的能源稅、碳稅等手段。我國應(yīng)盡快建立健全符合我國實際的生態(tài)產(chǎn)業(yè)政策體系，如實施稅制“綠色化”改革、進(jìn)行各種形式的財政補助和貸款貼息；實行嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，把國有企業(yè)作為發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的先導(dǎo)以探尋我國企業(yè)改革的新模式，等等。另外， 對開展循環(huán)經(jīng)濟的企業(yè)予以照顧，如采取物價補貼、企業(yè)虧損補貼、財政貼息、稅前還貸等。對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中使用的無污染或減少污染的機器設(shè)備實行加速折舊制度。通過有針對性的財政補貼，調(diào)動循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的積極性，指導(dǎo)整個社會資源向循環(huán)經(jīng)濟的方向發(fā)展。

（四）加大執(zhí)法力度，推進(jìn)法治建設(shè)

加大節(jié)能和環(huán)保的行政執(zhí)法力度，嚴(yán)格監(jiān)管資源浪費嚴(yán)重、環(huán)境污染嚴(yán)重的企業(yè)。國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)會同有關(guān)部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強對環(huán)境的檢測和管理。對造成環(huán)境污染的企業(yè)事業(yè)單位限期治理；對污染案物排放超過標(biāo)準(zhǔn)的，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令重新安裝使用，并處以罰款；新建的工業(yè)企業(yè)和現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)的技術(shù)改造，應(yīng)當(dāng)采用資源利用高、污染排放少的工藝等。發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，是為了將循環(huán)經(jīng)濟作為我國新的經(jīng)濟增長模式。按照生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，我國制定了專門針對具體行業(yè)的專項立法，如《建筑材料循環(huán)法》、《可循環(huán)食品資源循環(huán)法》、《容器與包裝循環(huán)利用法》等；2011年全國人大常委會對《環(huán)保法》進(jìn)行了修訂，修訂的重點內(nèi)容就是政府對環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的加強。

（五）制度強化

進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立符合循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展要求的經(jīng)濟制度是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的前提。首先，明確循環(huán)經(jīng)濟的戰(zhàn)略目標(biāo)，制定各階段的分步實施計劃，把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟納入到國民經(jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃中，研究出發(fā)展重點和政策措施，進(jìn)行專項規(guī)劃。其次，在建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)激勵機制，構(gòu)建規(guī)范化的市場過程中，由于外部性因素存在，會出現(xiàn)私人成本與社會成本的不一致性，市場機制無法發(fā)揮作用，即產(chǎn)生所謂的“市場失靈”，必須依靠政府的干預(yù)加以解決。當(dāng)它們出現(xiàn)矛盾時，政府通過征稅或補貼的策略，將私人邊際成本與社會邊際成本進(jìn)行調(diào)節(jié)，使外部成本“內(nèi)在化”。最后，政府必須充分考慮經(jīng)濟增長過程中的資源環(huán)境代價，加快建立、實施和完善綠色GDP核算體系。同時，政府要具有制定政策，有效調(diào)控等功能，改變以往只注重經(jīng)濟效益的老做法，協(xié)調(diào)好環(huán)境利益和經(jīng)濟利益的關(guān)系，積極發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。完善我國促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策，既要借鑒國外的經(jīng)驗做法，同時又要結(jié)合我國的基本國情，構(gòu)建起具有中國特色的促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策。

發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)作為一種新的經(jīng)濟發(fā)展方式，在發(fā)展初期，政府應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的倡導(dǎo)者和有力推動者。要求政府必須適時地實現(xiàn)政府改革的治理行政、規(guī)則行政的理念和趨勢。加強對生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀調(diào)控，使我國經(jīng)濟盡快轉(zhuǎn)變到循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的軌道上來，真正建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）