劉紹宇

【摘要】公民行政立法動(dòng)議是行政立法公眾參與的第一步，也是至關(guān)重要的一步，是行政立法政治正當(dāng)化的關(guān)鍵所在。公民行政立法動(dòng)議權(quán)，是民主行政和法治行政的必然要求，其主要功能，一言以蔽之，就是對(duì)行政立法的正當(dāng)化，具體而言，主要有政治正當(dāng)化功能、社會(huì)正當(dāng)化功能和經(jīng)濟(jì)正當(dāng)化功能。

【關(guān)鍵詞】行政立法動(dòng)議權(quán)政治正當(dāng)化社會(huì)正當(dāng)化經(jīng)濟(jì)正當(dāng)化

法學(xué)語(yǔ)境下的正當(dāng)性，可視作一種批判性的分析工具，來(lái)對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行拷問(wèn)，對(duì)一項(xiàng)制度進(jìn)行反思，主要研究的是實(shí)定法的正當(dāng)性，兼具形式和實(shí)質(zhì)兩個(gè)維度，形式正當(dāng)性指的是法律的效力位階問(wèn)題，即下位階的法律必須服從上位階的法律，所有的法律必須服從最高位階的法，實(shí)質(zhì)正當(dāng)性是指法律必須符合一定時(shí)空下社會(huì)中占主導(dǎo)地位的政治理想和價(jià)值規(guī)范，從而達(dá)到被社會(huì)公眾所接受的目的。

在傳統(tǒng)的理論中，立法都是議會(huì)的專利，行政機(jī)關(guān)立法明顯屬于越俎代庖之舉，貽害無(wú)窮。但是隨著行政的疆域不斷擴(kuò)大，國(guó)家從“守夜人式國(guó)家”轉(zhuǎn)向“行政國(guó)家”，行政立法也應(yīng)運(yùn)而生，而且愈來(lái)愈成為法律體系中的重要組成部分?，F(xiàn)實(shí)中的廣泛存在并不能為行政立法提供正當(dāng)性基礎(chǔ)，諸多學(xué)者從必要性的角度來(lái)為行政立法的正當(dāng)性進(jìn)行辯護(hù)，但顯而易見(jiàn)的是，必要性并不能為其正當(dāng)性提供一個(gè)完美的解釋。我們必須認(rèn)識(shí)到，行政立法是一柄雙刃劍，必須揚(yáng)其善抑其惡，在充分肯定其在現(xiàn)代社會(huì)的作用的同時(shí)，通過(guò)一系列的機(jī)制來(lái)對(duì)行政立法進(jìn)行正當(dāng)化。“現(xiàn)在的問(wèn)題不是需要授權(quán)立法與否，而是采取何種控制和保障手段，以使所授之權(quán)不被濫用?！雹俣裥姓⒎▌?dòng)議機(jī)制正是行政立法正當(dāng)化的手段之一，其主要功能，一言蔽之，就是行政立法的正當(dāng)化，具體而言，有政治正當(dāng)化、社會(huì)正當(dāng)化和經(jīng)濟(jì)正當(dāng)化三個(gè)方面。

政治正當(dāng)化功能：公眾參與

行政立法本身就備受爭(zhēng)議，因其與傳統(tǒng)的權(quán)力分立原則不同。按照傳統(tǒng)的權(quán)力三分法，立法權(quán)本應(yīng)該由議會(huì)行使，議員經(jīng)過(guò)全體人民的合法委托代表全體人民行使立法權(quán)，也因此使得議會(huì)立法獲得了無(wú)可爭(zhēng)議的正當(dāng)性?，F(xiàn)代社會(huì)，受盧梭的社會(huì)契約論的影響，社會(huì)公眾將自己的權(quán)利通過(guò)社會(huì)契約讓渡給國(guó)家，國(guó)家的一切行為必須符合公意，否則就會(huì)被視為背信棄義，政權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ)也就蕩然無(wú)存。符合公意，或者說(shuō)經(jīng)過(guò)人民同意，是現(xiàn)代法律的政治合法性基礎(chǔ)。而行政立法在政治合法性上顯然難以讓人信服，學(xué)者們一直尋找行政立法政治正當(dāng)化的途經(jīng)，目前來(lái)看，主要有兩個(gè)，一個(gè)是立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，另一個(gè)就是公眾參與。前者，從社會(huì)契約論的角度來(lái)看，是一種二次授權(quán)，人民將手中的權(quán)利讓渡給立法機(jī)關(guān)，而立法機(jī)關(guān)又將其授予行政機(jī)關(guān)，這時(shí)，代理人風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)增高，換言之，立法機(jī)關(guān)授權(quán)在行政立法正當(dāng)化中能夠發(fā)揮一定作用，但作用有限。后者，作為一種直接民主的模式，能夠有效地實(shí)現(xiàn)行政立法的正當(dāng)化，化解行政立法的正當(dāng)性難題，以至于有學(xué)者指出，公共參與是行政立法正當(dāng)性的基礎(chǔ)。公民行政立法動(dòng)議是行政立法公眾參與的第一步，也是至關(guān)重要的一步，公民的行政立法動(dòng)議機(jī)制則是行政立法公眾參與的重要制度保障，也是行政立法政治正當(dāng)化的關(guān)鍵所在。

社會(huì)正當(dāng)化功能：利益平衡

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，社會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)分化，社會(huì)階層開(kāi)始復(fù)雜化。社會(huì)資源是有限的，各個(gè)階層有不同的利益訴求，利益沖突也就在所難免。而在這種利益沖突之中，不同的階層對(duì)公共政策的影響力和話語(yǔ)權(quán)大相徑庭，造成了一系列的社會(huì)不公平現(xiàn)象，正如孫立平所說(shuō)：“中國(guó)改革開(kāi)放至今，可以將20世紀(jì)80年代末到90年代初作為一個(gè)分界，所劃分的兩個(gè)階段在改革的邏輯上發(fā)生了明顯的變化，概括地說(shuō)，就是自20世紀(jì)90年代以來(lái)逐步定型下來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，已經(jīng)在強(qiáng)有力地影響著改革的方向和實(shí)際的進(jìn)程?！雹?/p>

利益平衡是法律的基本價(jià)值，行政立法由于數(shù)量最多、與公民生活密切程度最強(qiáng)，在社會(huì)利益平衡中扮演了重要角色。賦予公民行政立法動(dòng)議權(quán)，建立公民行政立法動(dòng)議機(jī)制，能夠有效地起到利益平衡之功效，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，平衡社會(huì)公眾弱勢(shì)社會(huì)階層與強(qiáng)勢(shì)社會(huì)階層之間的利益。由于信息獲取、文化水平、經(jīng)濟(jì)條件等因素，相對(duì)于強(qiáng)勢(shì)社會(huì)階層，弱勢(shì)社會(huì)階層往往對(duì)以行政立法為主要形式的公共政策的話語(yǔ)權(quán)和影響力都甚微，且在制度層面，我國(guó)缺乏一個(gè)完善健全的利益訴求機(jī)制，這是導(dǎo)致我國(guó)上訪率居高不下，群體性事件層出不窮的一個(gè)重要原因。而公民行政立法動(dòng)議機(jī)制，在某種程度上擔(dān)當(dāng)了一種利益訴求機(jī)制的功能，能夠有效地保障弱勢(shì)階層的參政權(quán)，讓行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)了解各個(gè)社會(huì)階層的利益訴求。第二，平衡行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的利益，通過(guò)控制行政權(quán)力，防止行政機(jī)關(guān)為了自身的利益侵犯公民的合法權(quán)益。我國(guó)關(guān)于行政法理論模式的學(xué)說(shuō)“控權(quán)—平衡論”認(rèn)為，“控權(quán)是實(shí)現(xiàn)平衡的手段，控權(quán)是平衡指導(dǎo)下的控權(quán)；平衡是控權(quán)的目標(biāo)，平衡只有通過(guò)控權(quán)才能實(shí)現(xiàn)?！雹坌姓?quán)力作為一種公權(quán)力，具有天然的擴(kuò)張性，只有通過(guò)對(duì)其控制才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和公眾利益的平衡?！敖?jīng)濟(jì)人假設(shè)”告訴我們，每個(gè)人都有追求利益最大化的動(dòng)機(jī)。行政機(jī)關(guān)雖然不是嚴(yán)格意義上的實(shí)體人，但行政機(jī)關(guān)無(wú)疑也存在自身的利益追求，這種利益追求可能是基于行政職責(zé)對(duì)行政效益最大化的良性追求，也可能是非良性的出于維護(hù)本部門人員利益的追求，這兩者都有可能會(huì)損害社會(huì)公眾的利益。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，“法律供給主體的意愿取決于私人凈收益的大小，私人凈收益大，供給效率就高，反之，供給效率就低。在社會(huì)凈收益較大而供給主體的凈收益較小的時(shí)候，供給主體的供給意愿難以形成?！雹軐⒐竦男姓⒎▌?dòng)議權(quán)制度化，就會(huì)有效地克服法律供給主體，即行政立法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)偏好，使其更好地發(fā)揮利益平衡的功能。

經(jīng)濟(jì)正當(dāng)化功能：效益最大化

基于功利主義的哲學(xué)觀，經(jīng)濟(jì)正當(dāng)性是實(shí)質(zhì)正當(dāng)性的重要維度之一，反映在立法層面，就是立法要符合“成本—收益”的標(biāo)準(zhǔn)。行政立法效益是指行政立法收益與行政立法成本的差值，用公式表示就是：立法效益=立法收益-立法成本。從行政立法成本角度來(lái)看，賦予公民行政立法動(dòng)議權(quán)能夠有效地降低行政立法的信息搜集成本和執(zhí)行成本。由于公民動(dòng)議的行政立法具有深厚的民意基礎(chǔ)，在執(zhí)行的過(guò)程中能夠得到社會(huì)公眾的廣泛支持，從而減少了執(zhí)行成本。同時(shí)，行政立法需要廣泛而真實(shí)的信息，“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，行政立法者由于種種原因往往無(wú)法接觸到最真實(shí)的信息，而公民行政立法動(dòng)議機(jī)制則使得公民能夠隨時(shí)向行政立法機(jī)關(guān)反映自己的利益訴求，如此，行政立法的信息搜集成本就會(huì)大大降低，搜集的信息質(zhì)量也較高。

從行政立法收益的角度來(lái)看，公民立法動(dòng)議機(jī)制能夠提高行政立法收益。如果將行政立法作為一種政府對(duì)社會(huì)公眾提供的公共物品，那么由于立法者的有限理性和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變動(dòng)不居，法律供給與法律需求之間存在著不可避免的“時(shí)滯”。這時(shí)，如果作為法律供給主體的行政機(jī)關(guān)能夠及時(shí)對(duì)社會(huì)公眾的法律需求作出回應(yīng)的話，行政立法的收益就會(huì)比較高，反之則低。這是因?yàn)?，?dāng)社會(huì)出現(xiàn)法律需求，而法律供給者沒(méi)有及時(shí)地作出回應(yīng)，社會(huì)將會(huì)訴諸其他的方式來(lái)滿足這種需求，當(dāng)需求非常迫切的時(shí)候，甚至?xí)扇∵`法的方式。而公民行政立法動(dòng)議機(jī)制則能夠使行政機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)法律需求作出反應(yīng)，使行政立法與法律需求之間的“時(shí)滯”大大縮短，從而提高行政立法的收益。

結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)民主法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，立法模式也正在向開(kāi)放型、回應(yīng)型、自下而上型轉(zhuǎn)變，這從立法聽(tīng)證、公開(kāi)制度以及近年來(lái)流行的開(kāi)門立法，公開(kāi)征集意見(jiàn)等可見(jiàn)一斑。2007年，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》，史無(wú)前例地明確了任何公民和組織皆可推動(dòng)司法解釋立項(xiàng)，就涉及人民群眾切身利益或者重大疑難問(wèn)題的司法解釋向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的機(jī)制。由此可見(jiàn)，我國(guó)司法解釋的公民立法動(dòng)議權(quán)的雛形已經(jīng)形成。從行政立法的情況來(lái)看，雖然沒(méi)有一部全國(guó)性的法律來(lái)確立公民的行政立法動(dòng)議權(quán)，但是很多地方行政法規(guī)和行政規(guī)章都賦予了公民這一權(quán)利。因此，我們有理由相信，在我國(guó)行政法治和行政民主不斷推進(jìn)的大背景下，公民行政立法動(dòng)議機(jī)制，在各個(gè)地方的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中，公民行政立法動(dòng)議機(jī)制一定會(huì)被搬上立法議程，成為我國(guó)行政立法過(guò)程中的必經(jīng)程序。

（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）

注釋

①曾祥華：《行政立法的正當(dāng)性研究》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2007年，第66頁(yè)。

②孫立平：《斷裂—20世紀(jì)90年代以來(lái)的中國(guó)社會(huì)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第30頁(yè)。

③郭潤(rùn)生，宋功德：“控權(quán)—平衡論—兼論現(xiàn)代行政法的歷史使命”，《中國(guó)法學(xué)》，1997年第6期。

④汪全勝：“論法律均衡—關(guān)于法律的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析”，《廣東社會(huì)科學(xué)》，2005年第5期。