汪大海 周昕皓

摘要：巢湖市分拆改革通過對行政區(qū)劃的重新劃分，行政資源合并先于經濟資源的合并以進一步理順行政管理關系，通過強制性制度供給，提高市場效率，最終實現降低市場交易費用和優(yōu)化社會資源配置，促進合肥、蕪湖和馬鞍山三市的經濟發(fā)展，從而帶動皖江城市帶的經濟騰飛。這種新的改革模式與改革路徑影響巨大、意義深遠，為今后其他地區(qū)和城市改革提供了有益的樣本和經驗。政府依靠自身行政優(yōu)勢地位和優(yōu)勢資源，優(yōu)先于市場變化先行調整自身與市場的關系，調節(jié)自身的行為模式，并且通過有效的制度供給為市場經濟發(fā)展提供良性的制度環(huán)境以降低交易費用。

關鍵詞：政府行為；交易費用；行政整合；資源整合；巢湖分拆

中圖分類號：F014；D63

一、降低交易費用：政府主導改革模式的共同目標

中國在改革開放30年后進入了“深水區(qū)”，現階段各項改革工作的開展均如“摸著石頭過河”，再無現成經驗借鑒可言。30多年以來，在中國經濟社會發(fā)展過程中，政府以其擁有的多方資源優(yōu)勢，始終處于社會治理的核心。盡管近年來非政府組織和公民參與社會治理的意愿和程度逐漸增加，但政府在社會治理過程中仍然處在絕對的核心地位。而政府到底應該管什么和不應該管什么，一直是中國行政管理研究重點關注的問題，其背后的中心問題則集中在政府與市場的關系、國家與社會的關系、公平與效率等問題上。中國是一個人口大國，地域遼闊，地區(qū)差異是客觀存在的，這對中央政府和地方政府規(guī)劃和探索地方區(qū)域發(fā)展路徑提出了要求。區(qū)域經濟發(fā)展失衡是當代中國經濟發(fā)展中不可回避的話題，如國家各區(qū)域間出現經濟和社會發(fā)展的不協(xié)調等問題。但在中央政府和地方政府的攜手努力下，區(qū)域經濟發(fā)展也涌現出了諸多成功的經驗，如“深圳模式”、“長三角經濟區(qū)”、“珠三角經濟區(qū)”等。這些成功案例的改革方式、力度和范圍不盡相同，但政府主導改革進程這點是一樣的，改革的目的也是相同的，即降低交易費用，建立新的符合中國國情和地方資源的市場經濟體制，進而吸引外來投資，最終在外來投資和區(qū)域經濟發(fā)展之間建立一個良性的循環(huán)。

巢湖分拆是中國近年來區(qū)域經濟發(fā)展和改革歷程中少見的政府行為大手筆；2011年7月14日，國務院下發(fā)了《國務院關于同意安徽省撤銷地級巢湖市及部分行政區(qū)劃調整的批復》。文件指出，居巢區(qū)劃為新設的縣級巢湖市由安徽省直轄，合肥市代管，廬江縣劃歸合肥市管轄；剩余地區(qū)劃歸蕪湖和馬鞍山兩市管轄。巢湖分拆剛剛啟動，整個改革范圍涉及到政治、經濟、文化等各個方面，諸多專家、學者對巢湖分拆褒貶不一，但從新制度經濟學的理論角度來看，巢湖分拆對合肥、蕪湖和馬鞍山三市降低交易費用和產權改革兩方面起到了非常重要的作用，為其經濟騰飛奠定了堅實的基礎。

二、制度、交易費用與產權：適當政府行為可能降低成本

制度是新制度經濟學對于經濟學研究最重大的貢獻，土地、勞動和資本這些生產要素要在合適的制度下才能發(fā)揮功效。諾斯（North，1990）認為：“制度是人為制定的限制，用以約束人類的互動行為”①，在隨后的研究中，諾斯（North，1994）更進一步的明確：“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為?！?②并且諾斯（North，1990）認為制度包括：正式規(guī)則（法律、規(guī)章、合同）、非正式規(guī)則（倫理規(guī)范、習俗）和這些規(guī)則執(zhí)行的成效三個層面。在《制度、制度變遷與經濟績效》一文中，諾斯不斷強調，要找到不同社會經濟績效差別的原因，就要注重制度和歷史。

制度不同直接導致交易費用的不同，然而交易費用的存在，使得市場資源配置過程中只能無限靠近古典經濟學所追求的“帕累托最優(yōu)”而不能達到。交易費用概念最早由科斯提出，他在研究不同經濟主體間權利界定的過程中發(fā)現的。科斯（Coase）認為交易費用就是各經濟主體之間搜集信息、尋找、接觸、討價還價等為達成交易所發(fā)生的費用。張五常（2000）則將交易費用理解為所有不存在于沒有產權，沒有交易，沒有任何經濟組織的魯賓遜經濟中的費用，即包括一切不直接發(fā)生在物質生產過程的成本。③弗魯伯頓（E·G·Furnbotn）和芮切特（R·Richter）將交易費用分為市場型、管理型和政治型三種。市場型交易費用主要指搜尋、談判、決策、監(jiān)督以及合約履行所涉及的費用；管理型交易費用指建立、維持或改變一個組織設計和組織運行所必須支付的費用；政治型交易費用則指“集體行動提供公共品所產生的費用”。④

產權理論也是構成新制度經濟學的重要理論基石之一，我國學者盧現祥在總結了國內外學者對產權的不同界定的基礎上指出：產權不是指人與物之間的關系，而是指由于物的存在及關于物的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。因此產權不僅僅是人們對財產使用的一束權利，而是權利束，是規(guī)范了人們行為的規(guī)章，是一些社會制度。⑤

明晰的產權能夠有效解決外部性問題，并且產權的改變能夠直接影響交易費用。交易費用的高低直接影響資源配置的效率，交易費用高的制度，大量的資源應用于非生產性活動，造成資源的浪費，其制度內的資源配置效率必然低下；而交易費用低的制度，社會資源配置過程中“摩擦”較小，效率也就高。現代社會的制度供給主要政府負責，因此政府行為直接影響了制度的運行成本。適當的政府行為可能降低經濟社會中的交易費用，促進經濟體制的改革和經濟發(fā)展的長期繁榮，而過當的政府行為可能增加交易費用，阻礙經濟社會的發(fā)展。對于處在社會轉型期的中國，政府改革行為對交易費用的影響尤為明顯。

三、巢湖市分拆改革模式：行政整合先于資源整合的政府行為與交易費用

一般意義上的城市群或者大城市化發(fā)展是基于經濟發(fā)展需求逐步推進的，資源整合會先于行政整合，最后逐漸實現兩個或者多個區(qū)域的融合。而在中國行政主導的前提下，巢湖市分拆就是一個行政主導下的大城市化發(fā)展模式，即通過行政手段直接將區(qū)域合并，較快的實現資源的重新配置。巢湖市分拆，其下轄地區(qū)并入合肥、蕪湖和馬鞍山三市，南京都市圈受到直接沖擊，“泛長三角”格局陡然生變，此次變革在國內外引起了巨大的反響。巢湖市分拆是中國改革歷程中一次較大的嘗試，為今后的改革積累了經驗，同時，從交易費用理論視角來看，此次巢湖市分拆后的優(yōu)勢已經逐漸顯露出來。

（一）市場型交易費用

2010年1月，國務院批復的《皖江城市帶承接產業(yè)轉移示范區(qū)規(guī)劃》中明確指出，合肥與蕪湖被確立為“雙核”，引領安徽沿江城市帶共同經濟發(fā)展，打造中部地區(qū)重要城市群，與長三角經濟區(qū)對接。巢湖市分拆以后，國內五大淡水湖之一的巢湖就成為了合肥的內湖，對合肥濱湖新區(qū)的建設起到積極的作用。同時為合肥實行“141”城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，成為輻射全省、承接東西，促進國內東中西部協(xié)調發(fā)展的區(qū)域性特大中心城市邁出了堅實的一步。而蕪湖和馬鞍山也獲得了新的發(fā)展契機，蕪湖在分得無為縣之后成為了跨江的大城市，在土地、人口資源擴大的同時可以發(fā)展沿江經濟，而馬鞍山在吞并和縣與含山縣之后，既有沿江之利，又有比鄰南京和蘇南市場的優(yōu)勢，發(fā)展前景大好。

巢湖分拆后，合肥與蕪湖、馬鞍山直接接壤，加強了合肥對蕪湖和馬鞍山的影響，增強了合肥作為安徽省域中心城市的輻射能力，能夠有效減緩安徽省內城市離散狀態(tài)的延續(xù)，增加整個省域經濟的內聚力。通過對皖江城市帶內各城市和地區(qū)的分工以及產業(yè)規(guī)劃和產業(yè)集群的基礎區(qū)域建設，能夠有效節(jié)省商品生產過程中的物流成本，極大地降低交易費用。而專業(yè)市場的構建也縮短了省內商品的流通半徑，提高流通效率的基礎上節(jié)省了交易費用。依托巢湖的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢和濱湖新區(qū)建設，企業(yè)可以建設專業(yè)市場，通過相關產品的聚集逐漸形成商流、物流和信息流的聚集區(qū)域，降低企業(yè)的信息搜集成本、談判成本、決策成本以及履約成本，同時聚集區(qū)域的交易行為也為政府和第三方履行監(jiān)督職能降低了成本。而形成了良性循環(huán)之后的交易行為增多也會帶動合肥和周邊蕪湖、馬鞍山私營經濟的發(fā)展，進而引領皖江城市帶的經濟社會建設。另外隨著區(qū)域經濟一體化的進程，相鄰城市間的要素跨區(qū)流動的額外成本將逐漸降低，交易費用的降低也將進一步促進區(qū)域統(tǒng)一的要素市場體系的不斷發(fā)展和完善，而完善的要素市場會反作用于交易費用的降低。

（二）管理型交易費用

原巢湖市發(fā)展本就面臨著尷尬的局面，地理位置卡在合肥、蕪湖和馬鞍山三個經濟大市中間，在周圍三市產業(yè)分工合理、經濟發(fā)展迅猛的擠壓下，一直未找到適合自己的經濟和產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，盡管背靠巢湖這一優(yōu)勢水利資源，但因為與合肥共分巢湖而不能完整規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略，在這種情況下反而影響了區(qū)域間要素的流通，限制了周邊三大強市的擴張與發(fā)展，無意間增加了資源配置過程中的交易成本。

隨著原地級巢湖市的撤銷，原有的地市級政府機構取消，政府管理機構進一步扁平化，安徽省區(qū)域政府信息傳遞節(jié)點減少，一定程度上避免了信息傳遞失真并降低信息傳遞的費用，在符合市場經濟需求的條件下，節(jié)省了政府內部管理造成的資源配置過程中的交易費用。盡管短期內由于行政區(qū)劃改變造成的行政管理費用增長不可避免，但隨著制度變遷時效的過去，在制度的逐漸完善和穩(wěn)固過程中，長期的行政管理費用將會有較大幅度降低。

另一方面從政府效率的角度考慮，管理層次的減少和改變多頭領導都能有效地提高管理的效率。安徽省經濟發(fā)展的三駕馬車——合肥、蕪湖和馬鞍山，三市在這次巢湖分拆中均獲得了經濟再次發(fā)展的新契機。合肥將在新版圖的基礎上，配合現有的發(fā)展戰(zhàn)略直接規(guī)劃和指導原居巢區(qū)和廬江縣的經濟發(fā)展，提高了政府干預的效度和政府效率。而蕪湖和馬鞍山原本受制于土地等要素的影響，諸多經濟發(fā)展計劃的實施需要在與原巢湖市溝通合作的基礎上才能借助原無為縣、和縣等地的資源，以至于經濟增速有所放緩。但在新政的刺激下，蕪湖和馬鞍山均獲得了發(fā)展急需的生產要素，并且直接指導和管理無為縣等地的發(fā)展，政府管理效能大大提升。

（三）政治型交易費用

市場經濟時代，政府規(guī)模應該與市場經濟需求相適應。諾斯認為，政府需要協(xié)調兩個目標之間的關系，即在統(tǒng)治者租金最大化和降低交易成本使全社會產出最大化取得一個平衡點。巢湖分拆，地市級政府的取締是政府規(guī)模的改變具體體現，適度的政府規(guī)模必然使得政府更加具有成本效率，同時，政府規(guī)模的減小也更符合國家服務型政府構建的戰(zhàn)略。然而經濟新區(qū)的建設必然伴隨著政府部分的放權行為，將部分能由市場解決的問題交還市場，這樣由于政府自身特點決定了政府行為效率低下的問題就可以得到有效的改善，資源配置效率也能得到顯著的提高。

我國的市場經濟體制還帶有較為濃厚行政色彩，政府制度的供給和實施的具體效度對社會資源配置的效率影響巨大。由于地方政府的小算盤考慮和地區(qū)內利益集團的博弈，諸多有益于經濟發(fā)展和降低交易成本的政策在地方根本不予執(zhí)行或者有選擇的執(zhí)行。此次巢湖市分拆，周邊三個經濟強市將原先受自己政治和經濟影響強烈的區(qū)域直接收入囊中，變間接影響為直接管理，減少了和盡可能杜絕了制度供給到制度實施過程中的失實現象，有效減少了制度供給的成本。

尋租行為一直是造成交易成本高昂的重要原因之一。尋租行為是一種非生產性活動，僅僅扭曲社會資源的分配結果；其次，尋租行為改變了相對價格，而價格信號的扭曲直接導致了資源分配的扭曲，降低了市場效率。⑥本次巢湖市分拆改革影響深遠，引起了國內外相關群體和個人的關注，同樣也吸引了媒體目光，這種多方主體的關注可以形成了一種自發(fā)的外界監(jiān)督機制，從而造成官員尋租行為的風險增大、成本增加，盡可能減少了尋租行為的產生。

（四）產權

產權不簡單是人們對財產使用的一束權利，它包括所有權、使用權、用益權和讓渡權四種基本權利，而且產權并不僅是這四種權利的簡單相加，而是在產權內部四種權利的邊界相互聯(lián)系與制約的關系集合。產權具有外部性內在化功能、激勵與約束功能和資源配置功能。巢湖市分拆后，其土地歸屬了周邊經濟相對發(fā)達、城市地位較高的合肥、蕪湖和馬鞍山三市。相同的土地在發(fā)生產權變化后，其交易費用也會相應改變。合肥是省域中心城市，蕪湖、馬鞍山通過早期的融入南京經濟圈等活動提升了自身的競爭力和知名度，其管轄范圍內的信息流通相較原巢湖市更為暢通，利于企業(yè)宣傳自身產品與服務，使企業(yè)在信息傳遞與收集上占據了優(yōu)勢，降低了交易成本。在后續(xù)更為適當和有經驗的經濟發(fā)展制度和政策的供給下，其交易費用將進一步降低。

明晰的產權可以厘清責任歸屬問題，對經濟活動中多方主體具有激勵作用。產權變動前，合肥、蕪湖和馬鞍山三市在經濟發(fā)展中多有與原巢湖市合作的地方，但由于產權的不清晰，容易導致出了問題兩邊政府踢皮球，而有了政績兩方爭搶的現象產生。如巢湖原來分屬兩個合肥和巢湖二個城市管理，管理上自然難以協(xié)調，治理污染也難以平衡和到位。巢湖市分拆后巢湖將成合肥內湖，更有利于巢湖的污染治理、開發(fā)和管理。對于現階段的行政區(qū)劃改革明晰了產權，地方政府有了足夠的責任和驅動力專注于公共品的適當供給，提高市場資源配置效率。

四、完善巢湖市分拆改革的政策建議

（一）完善制度體系

堅持經濟發(fā)展制度先行的原則，通過制度環(huán)境的建設和改善，進一步完善制度體系，營造良好的制度環(huán)境，吸引外來投資、支持經濟發(fā)展，面對經濟發(fā)展提出的新要求進一步改善制度環(huán)境，形成制度環(huán)境改善和經濟增長相輔相成、相互促進的新局面。

1.正式制度的改善

正式制度主要指政策、法律法規(guī)等成文的制度規(guī)章，而正式制度對區(qū)域范圍內制度環(huán)境優(yōu)劣起著決定性的影響。我國的法律法規(guī)體系經過建國以來多年的發(fā)展和改善已經形成了一個較為完善的體系，但畢竟我國走入市場經濟的時限較短，因此相關的法律有所欠缺也是不可避免的。法律法規(guī)的完善是一個長期的過程，地方政府面臨著動態(tài)的新形勢，就必須靈活機動地根據現有國家法律法規(guī)，制定和出臺相應的解釋條例和促進性政策，補充現有法律法規(guī)的不足，以適應和支持本地經濟的發(fā)展。

良好的制度環(huán)境建設可以有效克服制度變遷過程中或多或少存在的路徑依賴問題。巢湖市分拆事件是一個行政主導的強制性制度變遷過程，在制度變遷之后，管理職能的變化、治理范圍的增加等問題的存在對政府是一個考驗——政府是馬上進行自身轉變成為新制度的制定者和推廣者還是繼續(xù)擔任舊制度的維護者。通過建立健全、完善的制度體系能夠協(xié)調經濟活動中地方政府的行為，促進經濟活動與新的制度環(huán)境相互匹配。

2.非正式制度的引導管理

非正式制度主要指人們在長期的社會交往過程形成的一些約定俗成的行為準則，是意識形態(tài)的體現。地方范圍內的意識形態(tài)能夠直接影響當地的投資環(huán)境，并且對地區(qū)的經濟發(fā)展起到重要的作用，因此非正式制度的引導管理也是完善制度體系的重要組成部分。

非正式制度的引導管理主要落腳在提高公民的受教育程度和增強文化宣傳兩個方面。公民受教育程度的提高能有效增長公民的見識水平和包容心，結合針對性的文化宣傳對提高公民的整體素質具有積極的作用，這對促進地方的制度環(huán)境建設和經濟發(fā)展都有重要的作用。

（二）推動制度創(chuàng)新

作為由政府主導的制度變遷，行政資源整合先于市場資源整合，市場資源尚未完全整合，因此作為經濟活動主體的企業(yè)以及各個行業(yè)組織不能盲目的進行制度創(chuàng)新活動，現階段的制度創(chuàng)新主體主要是此次制度變遷過程中涉及到各級地方政府。

1.跨地區(qū)政府合作以有效降低市場資源配置過程中交易費用

現實中的經濟活動的展開經常處在兩個甚至多個地方政府的管轄范圍中，因此政府建立良好的協(xié)調溝通機制能夠有效地降低市場資源配置過程中交易費用。地方政府之間并不是簡單、單純的競爭或者合作關系，而是競爭與合作并存的競合關系。而此次巢湖分拆后的合肥、蕪湖和馬鞍山接壤毗鄰，濱湖新區(qū)的發(fā)展以及區(qū)域經濟的聚合效應將會使三市甚至周邊整個皖江城市帶的之間的經濟活動越來越密集，這就要求相應的地方政府必須建立良好的合作機制，避免惡性競爭而導致交易費用上升。

地方政府之間應該建立良好的溝通協(xié)調機制，建立相關領導定期會議協(xié)調的制度，各級地方抽取相關人員，共同成立聯(lián)合經濟發(fā)展管理辦公室，可以協(xié)調和管理各地市的經濟發(fā)展。并在聯(lián)合經濟發(fā)展管理辦公室的指導和支持下，加快建立各種經濟信息平臺系統(tǒng)，減少跨區(qū)域經濟活動中信息收集的成本，提高經濟一體化水平，實現皖江城市帶經濟的共同騰飛，達到地方政府攜手爭取共同利益的目標。

2.加快政府職能轉變以促進市場經濟發(fā)展

市場經濟要求政府從管理型政府向服務型政府轉變，減少或者不干涉市場調節(jié)的積極作用，對市場經濟的固有缺陷進行必要的調節(jié)。政府首先要出臺明確的經濟工作指導規(guī)章，明確政府不應當干預市場經濟正常運行的行為，從制度層面保證市場經濟的有效運行。其次對涉及市場經濟管理的部門進行經濟知識的理論培訓，提高公務員的理論水平，切實在執(zhí)行政策規(guī)章的過程中保證市場經濟的自主運行。

（三）加快基礎設施建設

基礎設施建設對經濟發(fā)展有著重要影響，越是發(fā)達經濟地區(qū)，對基礎設施的要求也就越高，同時，完善的基礎設施也能夠促進經濟的進一步發(fā)展。

1.交通網絡建設

交通網絡是公路、鐵路、水路和航空運輸立體交通規(guī)劃的集合，針對巢湖分拆后三市經濟的再次飛速發(fā)展，現有交通運輸能力還比較薄弱，要加強公路、鐵路尤其是水路運輸的建設和投資。合肥背靠巢湖，長江如今直接從蕪湖和馬鞍山腹地穿過，大力發(fā)展航運是降低運輸成本、構建交通網絡的必由之路。

2.配套設施建設

現代社會的配套設施包括商業(yè)服務、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及園林綠化等市政工程設施和公共服務設施，這些同樣是經濟事業(yè)發(fā)展的基礎。同時，區(qū)域經濟高速發(fā)展和區(qū)域經濟一體化進程的加快會對配套設施提出更高的要求，特別是遠離城市中心的重大項目或特區(qū)建設，更需要優(yōu)先發(fā)展配套設施，以便于項目或特區(qū)能在竣工后迅速發(fā)揮經濟效益。

總之，巢湖市行政區(qū)劃分拆的改革表明，隨著改革的不斷深化，政府自身也會為適應市場經濟的需求而改變，政府也要明晰和保護產權，為參與經濟活動的多方主體提供獲取長期利益的穩(wěn)定預期和透明公開的博弈規(guī)則。政府要通過提供必要的公共品，如信息服務、基礎設施、相關政策和法規(guī)、以及培育中介組織等措施降低市場交易費用，為市場經濟發(fā)展提供一個良性的制度環(huán)境。

巢湖市分拆的行政區(qū)劃改革不久，相關縣、市還在忙于處理行政區(qū)劃改變后帶來的諸多遺留事宜，盡管時間尚短，市場經濟層面的改革效果尚不明顯，但行政管理體制方面的改革效果已經初露端倪。巢湖市分拆引發(fā)了學術界和社會各層的熱議，但大部分人對巢湖分拆還是持積極態(tài)度的，而且此次覆蓋范圍如此廣泛的改革在中國社會主義市場經濟建設的實踐中意義深遠。行政資源合并先于經濟資源的合并，首先提高政府效率，再通過強制性制度供給，提高市場效率，最終達到降低市場交易費用的目的，最終優(yōu)化社會資源配置，這種路徑從現階段的成效來看是行得通的，這為今后其他地區(qū)和城市改革積累了有益的經驗。巢湖市已被分拆，但改革還在進行當中，合肥、蕪湖和馬鞍山如何將改革的后續(xù)工作進行下去，把握政府干預市場經濟的程度，建立完善的、良性的社會主義市場經濟體制，這將是改革下一個階段的政府的工作重點。

注釋：

①North.D.C， Institution，Institutional Change，and Economic Performance，Cambridge University Press，1990.

②North.D.C，Economic Performance Through Time，The American Economic Review，1994.

③ 張五常.經濟解釋[M]，商務印書館，2000.

④ 弗魯伯頓，芮切特.新制度經濟學：一個交易費用分析范式[M]，姜建強、羅長遠譯.上海人民出版社，2006.

⑤ 盧現祥，朱巧玲.新制度經濟學[M]，北京大學出版社，2007.

⑥ 唐任伍等.公共經濟學[M]，北京師范大學出版社，2009.

參考文獻：

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[2] North.D.C，Institution，Institutional Change，and Economic Performance[J]，Cambridge University Press, 1990.

[3]North.D.C，Economic Performance Through Time[J], The American Economic Review，1994.

[4]張五常.經濟解釋[M].北京：商務印書館，2000.

[5]弗魯伯頓，芮切特.新制度經濟學：一個交易費用分析范式[M].姜建強、羅長遠譯，上海：上海人民出版社，2006.

[6]盧現祥，朱巧玲.新制度經濟學[M].北京：北京大學出版社.2007.

（編輯：韋京）