吳遠來

摘要：新中國成立之后，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權逐漸成為模糊產(chǎn)權，在中國土地資源日益稀缺的情況下，圍繞宅基地利益的競爭日趨激烈。本文在對宅基地模糊產(chǎn)權、土地發(fā)展權分析的基礎上，認為政府、農(nóng)民集體組織和農(nóng)民三方實質(zhì)上競爭的是土地發(fā)展權權益，并且建議國家限制政府權力，明確宅基地使用權主體擁有宅基地發(fā)展權，有相應的轉讓權和抵押權。

關鍵詞： 農(nóng)村宅基地；模糊產(chǎn)權；產(chǎn)權經(jīng)濟學；土地發(fā)展權；權益競爭

中圖分類號： F321

近年來，隨著遷村并點、宅基地換房、農(nóng)民集中居住、拆村并院等農(nóng)民“上樓工程”的進行，農(nóng)村宅基地制度日益受到各方重視。由于農(nóng)村宅基地產(chǎn)權的模糊性，宅基地利益涉及到政府、農(nóng)民集體組織和農(nóng)民三方，按照現(xiàn)行國家法規(guī)和政策，各方都有自己的宅基地權益，在中國經(jīng)濟快速增長、土地資源日益稀缺的情況下，圍繞宅基地利益的競爭日趨激烈，其本質(zhì)是土地發(fā)展權權益的競爭。本文從產(chǎn)權經(jīng)濟學的視角對現(xiàn)行宅基地制度下的土地發(fā)展權權益競爭做一個初步分析。

一、農(nóng)村宅基地產(chǎn)權逐步成為模糊產(chǎn)權

（一）模糊產(chǎn)權與公共領域

汪丁丁認為，在巴澤爾的產(chǎn)權理論中，“公共領域”的概念起著主要作用。①羅必良進行拓展分析，認為無論是在所有權層面還是在產(chǎn)權層面，都存在所謂的5類“公共領域”：（1）由于物品存在多種屬性，其中部分屬性由于交易費用或技術的限制，無法得到充分的界定從而形成巴澤爾意義上的“公共領域”——純技術層面的“公共領域Ⅰ”；（2）技術上可以界定，但法律界定或司法成本太高，會導致物品一部分有價值的屬性被置于“公共領域”——法律層面的“公共領域Ⅱ”；（3）以政府名義占有稀缺資源的排他性權利，相當于將稀缺資源的有價值屬性在國家范圍內(nèi)置于“公共領域”——法律歧視制造的“公共領域Ⅲ”；（4）所有權在法律上界定以后，當所有者實施所有權帶來的收益彌補不了成本的損失時，所有者會自愿放棄一部分在法律上可以實施的所有權而將其留在“公共領域”——行為能力不完全所形成的“公共領域Ⅳ”；（5）所有權在法律上界定以后，所有者即使在法律上可以實施但因為政府限制被迫放棄的部分產(chǎn)權也留在了“公共領域”——行為能力不完全所形成的“公共領域Ⅴ”。羅必良認為，所謂模糊產(chǎn)權，就是一種由政府有意制造的“公共領域Ⅲ”和通過限制行為主體能力的“公共領域Ⅴ”。②

（二）農(nóng)村宅基地產(chǎn)權模糊化的過程

1949年以來，農(nóng)民宅基地產(chǎn)權權能逐步被限制，農(nóng)民宅基地權利受保障程度逐步降低，國家宅基地管理逐步嚴格。

1.農(nóng)民宅基地產(chǎn)權權能的逐步限制

1949-1961年，在法律上農(nóng)民對宅基地享有充分的所有權和處分權，宅基地可以買賣、出租、出典等方式流轉，宅基地可以繼承。其中1958-1962年人民公社化運動期間，公社將農(nóng)民的宅基轉為人民公社集體所有。1962-1978年，國家將農(nóng)民的宅基地所有權劃給集體，農(nóng)民只有宅基地使用權。在宅基地交易方面，國家限制了宅基地所有權和沒有建筑物的空白宅基地使用權的買賣和出租。但宅基地使用權可以隨農(nóng)民住房出賣、出租而轉移。1986-1996年，國家進一步限制了宅基地使用權的抵押，因規(guī)定不具體，實踐中連帶影響了農(nóng)民住房的抵押。1997年至今，在宅基地交易方面，國家限制了宅基地所有權和沒有建筑物的空白宅基地使用權的買賣、出租和抵押，進一步限制了農(nóng)民住宅的交易對象，而且宅基地不得用于商品住宅開發(fā)。禁止城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民申請、購買宅基地及農(nóng)民住宅。

2.農(nóng)民宅基地權利受保障程度逐步降低

1949-1961年，除了人民公社化運動中農(nóng)民宅基地與房屋被“一平二調(diào)”得不到保障外，農(nóng)民宅基地權利是受法律保障的。1962-1985年，宅基地（包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地）歸各戶長期使用，長期不變，生產(chǎn)隊要保護社員的使用權，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑。農(nóng)民宅基地使用權得到保障。1986-1996年，部分宅基地開始得不到有效保障，如超面積宅基地、空白宅基地與閑置宅基地可能被集體收回。非農(nóng)業(yè)戶口居民（包括華僑）在農(nóng)村的房屋消滅后，如果沒有得到當?shù)剞r(nóng)民集體經(jīng)濟組織和政府的批準，其宅基地由農(nóng)民集體經(jīng)濟組織收回。在宅基地使用代價方面，一度實行了宅基地有償使用。1997年至今，規(guī)定了農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，除了超面積宅基地、空白宅基地和閑置宅基地等得不到有效保障外，集體可以因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施和公益事業(yè)建設以及宅基地不按照批準用途使用經(jīng)政府批準后收回土地。

3.國家宅基地管理逐漸嚴格

1949-1961年，宅基地的規(guī)劃管理沒有涉及。1962-1978年，在宅基地申請方面，社員建新房免費取得用地，要經(jīng)社員大會討論同意；在宅基地規(guī)劃管理上，要統(tǒng)一規(guī)劃社員新建房屋的地點。1979-1996年，在宅基地申請方面，一是規(guī)定出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地；二是獲得宅基地使用權，需要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級政府的審批。在宅基地規(guī)劃管理方面，村鎮(zhèn)居民新建、改建、擴建住宅，必須履行申請審批手續(xù)。從1982年開始，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民可以有償取得宅基地。1997年至今，在宅基地申請方面，除了之前的規(guī)定外，審批權力一律上收到縣級政府，要辦理農(nóng)用地轉用手續(xù)，宅基地申請前和批準后要將情況張榜公布。在宅基地規(guī)劃管理方面，引導農(nóng)村村民集中興建農(nóng)民住宅小區(qū)或建設農(nóng)民新村，農(nóng)民建住宅要符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)占用農(nóng)用地建住宅的要取得鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。在宅基地交易管理方面，禁止城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民申請、購買宅基地及農(nóng)民住宅。

（三）現(xiàn)行農(nóng)村宅基地產(chǎn)權模糊性分析

現(xiàn)行宅基地制度的規(guī)定是：宅基地所有權禁止交易，宅基地使用權限制交易對象和限制交易方式（宅基地使用權不能抵押），宅基地使用權還可能被農(nóng)民集體依法收回。即使農(nóng)村村民將房屋出租、出賣給本集體成員，他再也不能申請宅基地了，這間接限制了宅基地使用權交易。農(nóng)民集體通過宅基地集并騰退出來的宅基地也不得用于商品住宅開發(fā)。

在我國土地資源稀缺的情況下，農(nóng)民和農(nóng)民集體都在設法通過交易實現(xiàn)宅基地資源的交換價值。但政府將宅基地資源的有價值屬性在國家范圍內(nèi)置于“公共領域”——法律歧視制造的“公共領域Ⅲ” ，只能作為農(nóng)村住宅用地，不能象國有建設用地那樣進行房地產(chǎn)經(jīng)營，而且不能抵押獲取資本。

宅基地產(chǎn)權主體完全在法律上可以實施這些交易并且有行為能力，但是由于法規(guī)政策的限制，他們被迫放棄的部分產(chǎn)權留在了“公共領域”——行為能力不完全所形成的“公共領域Ⅴ” ，只能自用、出租，不能出賣給本集體之外的成員，不能抵押。

除此之外，因為農(nóng)村居民點規(guī)模和市場容量較小，宅基地產(chǎn)權主體自住或者出租住房時，不會蓋更高的房屋。因為帶來的收益彌補不了成本的損失，宅基地產(chǎn)權主體會自愿放棄一部分在法律上可以實施的所有權而將其留在“公共領域”——行為能力不完全所形成的“公共領域Ⅳ” ，不會像國有建設用地那樣進行高層房屋的建設。目前的宅基地產(chǎn)權已經(jīng)成為模糊產(chǎn)權。

（四）農(nóng)村宅基地產(chǎn)權的模糊化有助于強化政府的宅基地處分權

農(nóng)村宅基地產(chǎn)權的模糊化有四個方面的效果，一是農(nóng)民集體供應宅基地的權力弱化，政府的審批控制了宅基地的供應，只有政府的審批，才是申請人取得新增宅基地的合法方式；二是農(nóng)民宅基地處分權的弱化，農(nóng)民一般只能占有、使用宅基地，轉讓宅基地就要受到政府控制；三是加強了農(nóng)民集體對于宅基地的處分權——收回宅基地的權力，而收回之前要經(jīng)政府批準，與宅基地制度設立時要求集體保護農(nóng)民長期使用宅基地的權利大相徑庭；四是在農(nóng)民新建、翻建、改建房屋時，強化了政府的宅基地規(guī)劃權、管理權。

這四個方面，讓農(nóng)民集體和農(nóng)民對于宅基地都沒有獨立的處分權，從宅基地的審批供應，到宅基地使用權的行使和轉讓，到宅基地的收回或者征收，這些至關重要的權利處分環(huán)節(jié)，基本上是政府代表國家掌握。因此，宅基地權利的下一步演化，宅基地產(chǎn)權制度的創(chuàng)新，這些是否合法，全系政府決定，“小產(chǎn)權房”的禁止就是證明，哪怕就是利用存量宅基地。

二、地方政府宅基地產(chǎn)權制度創(chuàng)新的本質(zhì)——土地發(fā)展權轉移

（一）土地發(fā)展權與土地發(fā)展權轉移

1.土地發(fā)展權

1960年代末，美國政府在實行土地用途管制制度的基礎上，仿照英國的做法，設置土地發(fā)展權，建立了土地發(fā)展權制度。所謂土地發(fā)展權，就是土地變更為不同性質(zhì)使用之權，如由農(nóng)地變更為城市建設用地，或原有土地利用集約度的提高。創(chuàng)設土地發(fā)展權后，其他一切土地的財產(chǎn)權（包括所有權）以目前已經(jīng)編定的正常使用的價值為限，即以依法取得的既得權利為限。至于此后變更土地使用類別的決定權則屬于發(fā)展權。③土地發(fā)展權的基本觀念是發(fā)展土地的權利，是一項可與土地所有權分割而單獨處分的財產(chǎn)權。

2.土地發(fā)展權轉移

美國土地發(fā)展權歸土地所有者擁有，并通過兩種制度運行，一是土地發(fā)展權轉移 （Transfer of Development Right，簡稱TDR）；二是土地發(fā)展權征購（Purchase of Development Right，簡稱PDR）。

1961年，美國學者杰拉爾德?勞埃德（Gerald L loyd）首先提出土地發(fā)展權轉移的思路。土地發(fā)展權轉移由土地使用受限制的土地所有者將其土地上的土地發(fā)展權轉讓給受讓人，土地發(fā)展權受讓人因此獲得土地發(fā)展權并支付對價。土地發(fā)展權受讓人將購得的土地發(fā)展權與自己土地上的土地發(fā)展權疊加，可以對自己擁有的土地進行額外的開發(fā)。土地發(fā)展權轉移采用市場機制，其功能在于保護優(yōu)質(zhì)農(nóng)地、環(huán)境脆弱地等。

（二）地方政府宅基地產(chǎn)權制度創(chuàng)新的背景

1978年中國大陸改革開放，經(jīng)濟快速發(fā)展，同時耕地也快速流失，在糧食安全的壓力下， 1998年重修《土地管理法》，其核心是土地用途管制，實行耕地總量動態(tài)平衡，將征收土地審批權收歸國務院和省級政府。但是世紀之交農(nóng)地的大規(guī)模非農(nóng)化，促使中央政府一方面調(diào)整省級以下土地管理體制，而且設立土地督察機構，另一方面堅守18億畝耕地紅線，反復強調(diào)要實行的最嚴格的耕地保護制度。在中央政府的嚴密控制下，地方政府開始尋求新的發(fā)展空間，目光轉向了以宅基地為主體、面積16.55萬平方公里的農(nóng)村居民點。

2005年國土資源部《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》指出，城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤，是“將若干擬復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。這些政策為地方政府通過農(nóng)村宅基地拆遷和復墾來產(chǎn)生額外的建設用地指標，以滿足當?shù)爻鞘邪l(fā)展和工業(yè)區(qū)建設的用地需求提供了新途徑。

在現(xiàn)有約束條件下，地方政府開始了宅基地制度改革， 比較有代表性的有“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合改革試點”城市成都的“拆院并院”試驗，重慶的 “地票交易”改革，天津的“宅基地換房”改革，浙江嘉興的“兩分兩換”試驗。但是，這些宅基地制度改革本質(zhì)上是土地發(fā)展權轉移，只不過均是地方政府行政推動的。

（三）宅基地發(fā)展權轉移的分析——以天津華明鎮(zhèn)為例

1.天津華明鎮(zhèn)的基本做法與圖解

華明鎮(zhèn)共有宅基地12071畝，戶均0.8畝。新建小城鎮(zhèn)需占地8427畝，其中規(guī)劃農(nóng)民安置住宅占地3476畝，這樣就可騰出建設用地8595畝，其中4000畝通過掛牌出讓，按照1畝100萬元人民幣計算，土地出讓收益至少有40億元，而華明鎮(zhèn)用于農(nóng)民還遷住宅和公共設施的建設資金約37億元，可以實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設的資金平衡。另外還有4000多畝進行產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與設施農(nóng)業(yè)區(qū)建設，包括3644畝進行復墾建設的設施農(nóng)業(yè)區(qū)。由于復墾宅基地增加了耕地，就可以實現(xiàn)耕地占補平衡。

如圖1所示，某城鎮(zhèn)往東擴大城鎮(zhèn)面積，要開發(fā)一塊耕地進行城鎮(zhèn)建設，該地塊可以分拆為A和B兩個部分。由于后備土地資源有限，現(xiàn)在只能找遠郊一塊宅基地C進行復墾，地塊A+B和地塊C構成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設用地總量不增加，耕地面積不減少。

假設征收的地塊A全部用于出讓，征收的地塊B用于安置居住在地塊C上的農(nóng)民，那么Sa + Sb ≤Sc，即地塊A的面積與地塊B的面積之和要不大于地塊C，將地塊C全部復墾后，Sc-（Sa + Sb）既可以作農(nóng)用地，也可以在未來繼續(xù)開發(fā)利用城鎮(zhèn)近郊同等面積的農(nóng)用地。

全部的資金來源于地塊A，Ta = Sa × Pa， Ta是地塊A的總價，Pa是地塊A的單價。Ta要滿足四個部分的資金需求：

（1）對于地塊A、B的征收補償費用 Ca 、Cb；

（2）對于地塊C的拆遷補償費用Cc；

（3）政府的運作成本Cg（包括調(diào)查、規(guī)劃、設計、執(zhí)行、監(jiān)督等行政、業(yè)務費用）和政府對于地塊B的投資Ig（包括基礎設施、公共設施、住房等）；

（4）政府收益Ip

因此Ip = Ta -（Ca + Cb + Cc）-（Cg + Ig）

如果Ip ＜ 0，政府就要對于拆舊建新工作進行補貼；如果Ip＞ 0，政府就有充分的激勵進行拆舊建新工作；如果Ip = 0，拆舊建新工作剛好財務平衡。

對于華明鎮(zhèn)來說，Ip 除了4000畝地賣地收入40億元減去37億元開支之外，還有4000多畝進行產(chǎn)業(yè)功能區(qū)與設施農(nóng)業(yè)區(qū)。其他地區(qū)基本做法與過程一致，區(qū)別僅在于Ip的高低正負。

當然，如果Ip達不到政府的要求，政府就會壓低Ca + Cb + Cc，由于Cc涉及農(nóng)民安身立命的農(nóng)村住宅，因此強拆農(nóng)民住房也是部分地方政府的必須動作了。

2.宅基地發(fā)展權轉移的分析

由圖1可以看出，地塊A和B從耕地轉變?yōu)榻ㄔO用地，不是之前的征地審批手續(xù)，之前征收地塊A和B，僅僅是承包經(jīng)營地塊A和B的農(nóng)民和相應的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織獲得征地補償費，地塊A和B由政府出讓獲得收入，農(nóng)民沒有相應的土地發(fā)展權，在耕地上的發(fā)展權完全由政府壟斷。

而農(nóng)民的宅基地就不一樣，農(nóng)民可以在自家的宅基地上蓋平房，也可以蓋多層樓房，只要經(jīng)濟上劃算，但是不能進行商品房開發(fā)，也不能轉讓給城鎮(zhèn)居民。這說明農(nóng)民在自己的宅基地上有一定程度的土地發(fā)展權。

將地塊A、B和地塊C聯(lián)系起來，則是地塊A、B獲得了地塊C的現(xiàn)狀權利，即地塊A、B獲得的土地發(fā)展權是由耕地變更為建設用地的權利，地塊C喪失了相應的土地發(fā)展權，由建設用地變更為耕地。

第二步，地塊A、B可以在目前的低效利用基礎上進行高強度開發(fā)，而地塊C僅僅還是耕地。地塊B的開發(fā)用來補償?shù)貕KC的權利人，地塊A的開發(fā)用來提供整個拆舊建新工作的開支。如果，投資地塊A的開發(fā)商獲得超額利潤，開發(fā)商也分享了相應的土地增值。

3.宅基地發(fā)展權與宅基地模糊產(chǎn)權的關系

宅基地發(fā)展權與農(nóng)用地發(fā)展權不一樣，農(nóng)用地發(fā)展權首先強調(diào)土地用途的改變，然后才是土地利用集約度的增加，僅僅是農(nóng)用地集約利用不屬于土地發(fā)展權的范疇。而宅基地發(fā)展權是土地利用集約度的提高，宅基地土地利用集約度在地塊個體上表現(xiàn)為投資力度增加、地塊上樓層更高，在地塊所在地域整體上表現(xiàn)為配套設施比較齊全，地塊上房屋與周圍房屋能夠吸引較大的人流、物流。

在宅基地目前地域條件下，宅基地產(chǎn)權主體會自愿放棄高層房屋的建設而將其留在“公共領域”——行為能力不完全所形成的“公共領域Ⅳ”；將宅基地資源的有價值屬性在國家范圍內(nèi)置于“公共領域”——法律歧視制造的“公共領域Ⅲ”。

可見，宅基地發(fā)展權是基于宅基地模糊產(chǎn)權，一旦有相應的條件，宅基地產(chǎn)權主體就會進行高層房屋的建設，就會對外進行出租，獲取“公共領域Ⅳ”和“公共領域Ⅲ”的土地產(chǎn)權收益。這可見證于城中村和城郊村的農(nóng)民住宅多層住房出租。

同理，一旦有相應的條件，宅基地產(chǎn)權主體就會進行商品房建設等房地產(chǎn)經(jīng)營，將建造的房屋出賣給本集體之外的成員，獲取“公共領域Ⅴ”的土地產(chǎn)權收益。這可見證于“小產(chǎn)權房”的建設、出身。甚至部分地方已經(jīng)開始宅基地抵押的探索，宅基地也可以通過銀行進行資本化了。

因此，宅基地模糊產(chǎn)權是宅基地發(fā)展權的基礎，只要存在宅基地產(chǎn)權的模糊，地方政府、農(nóng)民集體和農(nóng)民都會追逐自身的土地產(chǎn)權利益。

三、宅基地發(fā)展權權益競爭

因為國家并沒有對宅基地產(chǎn)權進行明確界定，宅基地本身又是建設用地，因而地方政府、農(nóng)民集體和農(nóng)民都在爭取“公共領域”里面的宅基地發(fā)展權權益。

（一）地方政府宅基地發(fā)展權權益競爭

除了本已經(jīng)文提到的成都“拆院并院” ，重慶 “地票交易” ，天津“宅基地換房” ，浙江嘉興“兩分兩換” 之外，還有江蘇昆山的遷村并點，上海市的宅基地置換。集中居住、“上樓工程”等各地叫法不一，其實質(zhì)是通過村莊縮并，騰出農(nóng)民居住使用的宅基地空間，用來擴展城鎮(zhèn)規(guī)模、興辦工業(yè)區(qū)等，獲取土地出讓金及相關稅費，增加城鎮(zhèn)財政實力。其本質(zhì)均是宅基地發(fā)展權的轉移，本文已經(jīng)具體分析。

部分地方政府強行拆遷農(nóng)民房屋，推動農(nóng)民集中居住，有明顯的政府利益動機。如本文之前分析，如果政府收益Ip達不到政府的要求，政府就會壓低Ca + Cb + Cc，降低耕地和宅基地及房屋的補償款，實現(xiàn)政府目標。2009年成都唐福珍自焚、2011年株洲汪家正自焚等悲劇均是農(nóng)民對于地方政府強行拆遷農(nóng)民房屋的回應。

（二）農(nóng)民集體進行“小產(chǎn)權房”的開發(fā)建設

“小產(chǎn)權房”至今也沒有定義，各地叫法不一。北京稱為“鄉(xiāng)產(chǎn)權房”、“村產(chǎn)權房”、“小產(chǎn)權房”；石家莊稱為“村證房”；濟南稱為“野樓盤”；廣州稱為“宅基地房”。不過，在2007年媒體和政府都開始稱之為“小產(chǎn)權房”。

“小產(chǎn)權房”一般由村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導開發(fā)，以“舊村改造”、“村鎮(zhèn)建設”、“新農(nóng)村建設”、“農(nóng)業(yè)園”等名義，利用存量宅基地或集體建設用地、甚至占用耕地建造多層和高層住宅，滿足當?shù)剞r(nóng)民的居住需求后，將其余部分進行銷售，所獲收益歸集體所有，向全體村民分紅，并由村委會進行物業(yè)管理，安置村民就業(yè)等（一些媒體將“宋莊畫家村案”中畫家們購買的農(nóng)村單獨的院落也稱為“小產(chǎn)權房”， ⑤本文為分析方便，認為農(nóng)村居民的單獨院落、獨體樓房等均不屬于“小產(chǎn)權房” ）?？梢园选靶‘a(chǎn)權房”分為兩類，一類是利用農(nóng)村的現(xiàn)有宅基地或其他集體建設用地建造的住宅樓，第二類是占用農(nóng)用地（包括耕地）和未利用地建造的住宅樓。由于第二類“小產(chǎn)權房”突破了土地用途管制，是違法建房，本文在此不予分析。而第一類“小產(chǎn)權房”（下文所說的“小產(chǎn)權房”僅指第一類“小產(chǎn)權房” ）仍然處在法律的模糊空間，只是2007年底的《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》政策對其作了禁止性規(guī)定，有關管理部門也不予辦理交易手續(xù)加以登記。

與農(nóng)民住房出售相比，“小產(chǎn)權房”盡管也是產(chǎn)權受限制的財產(chǎn)，但是，第一，“小產(chǎn)權房”的交易對象眾多；第二，“小產(chǎn)權房”充分利用了土地發(fā)展權，容積率大幅提高；第三，“小產(chǎn)權房”占用的原有集體建設用地面積不僅包括了原有宅基地面積，還有村莊里的非住宅占地面積。據(jù)我們在北京大興區(qū)的調(diào)查，非住宅用地大約在20%～30%左右；第四，農(nóng)民集體可以獲取部分房地產(chǎn)開發(fā)利潤。因此，村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民可以獲得更多的宅基地利益。

與住房、宅基地被征收相比，“小產(chǎn)權房”也有更多的利益。第一，談判價格一般比政府規(guī)定的價格高；第二，宅基地征收補償費用僅對地方規(guī)定的宅基地標準范圍內(nèi)面積進行補償⑥，而標準范圍外宅基地的利益就喪失了，非住宅占用土地也與村民無關；第三，也是可以獲取土地發(fā)展權利益和部分房地產(chǎn)開發(fā)利潤。

在這個開發(fā)鏈條中，由于不用交納土地出讓金和各種稅費，“小產(chǎn)權房”的主導者——村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可獲超額利益，合作開發(fā)商也可按比例分成，普通村民除自住房外也可獲得分紅，給代理公司的提成也可高達5.5%。⑦

農(nóng)民在騰出宅基地和住房時，村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的置換標準比政府征收補償水平要高。如通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)張灣村，2001年拆遷時，正房的置換方法是1平方米置換1平方米樓房，廂房則是2平方米置換1平方米，村里補貼10平米，超過這個標準的則要按600元/平米自己出錢購買；2006年村委會頒布的最新規(guī)定說，18歲以下的獨生子女，每人每年有1000元補助；18歲以上的村民糧食補助金每年1800元；而51歲以上的村民，考慮到難以再就業(yè)，每年有3600元的養(yǎng)老金。相鄰的馬營村拆遷改建“月亮灣小鎮(zhèn)”時，宅基地按照1000元/平米左右作價，房子按1500元/平米作價，將來小區(qū)建成村民買房的價格是1400/平米。同屬于張家灣鎮(zhèn)的西定村，正在建設環(huán)湖小區(qū)，西定村的政策是除回遷房外，還有10萬元補償金。⑧通州區(qū)車里墳村1993年就開始舊村改造，開發(fā)過云景里等商品房項目，以及一些臨街商業(yè)項目，目前這些商業(yè)項目出租后的租金收益，給每個村民的分紅每月可達到1000多元。⑨

（三）宅基地征收過程中農(nóng)村居民對宅基地收益權的爭取

現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策關于宅基地和房屋等補償?shù)囊?guī)定，意味著，只要涉及到農(nóng)村宅基地和房屋的征收，就會有利益爭奪，我國許多城市中存在的“城中村”就是一個見證，征收部門與農(nóng)村居民達不成交易，只好繞地建設。但是，一些建設還是需要征收農(nóng)村宅基地和房屋，宅基地和房屋征收補償標準的過低導致農(nóng)村居民采取種種方法爭取更多的利益。

農(nóng)村居民在貨幣補償和房屋安置上極力爭取更多的補償。如盧陽對四川一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，“爭議對立的矛盾焦點主要有兩個：一是住房拆遷補償費用多少?；鶎诱鶕?jù)省級、市級文件制定了土地賠付標準，農(nóng)民則迫切希望政府包攬征地之后的所有問題。2001年大量征地剛開始的時候，對于農(nóng)民裝修的墻磚、地磚、吊頂?shù)葥p失政府要給予一定補償，為了可以獲得這多賠的15元/平方米，每家每戶都在三更半夜趕著貼瓷磚，甚至連豬圈也是貼得滿滿當當，敲一下空空作響，很明顯是臨時貼上去的。二是住房安置問題。2002年以前，安置農(nóng)民采取的是由農(nóng)民自己出錢在政府劃定的區(qū)域修建安置房。當時在D鎮(zhèn)的中心區(qū)域新修了幾條街道，統(tǒng)一構造上屋下鋪的模式,生意興隆人氣旺盛，之后新出臺的政策規(guī)定由政府統(tǒng)一修建居民小區(qū)作為集體安置房，由失地農(nóng)民購置。農(nóng)民則認為入住集體安置房不公平，要交物管、清潔等費用不說，私人修的底樓通常都是商鋪，一來一去損失不少，所以要求自己修建安置房?！雹?/p>

湖南也出現(xiàn)類似情況，“為了套取征地拆遷補償，2003年年底至今，湖南省長沙縣成千上萬農(nóng)民掀起搶建違章新房、搶裝修、搶挖漁池、搶栽果樹的 ‘四搶風潮。時至今日，這場畸形的農(nóng)村基建"大躍進"造就劣質(zhì)違章建筑大約超過50萬平米。耕地被濫占，林地遭到毀壞、拆遷成本劇增。按規(guī)定，違法違章建筑得不到任何經(jīng)濟補償。但是長沙縣少部部門在實際操作過程中，由于急著給投資商征地，遷就一些違法違章建筑行為，突破政策底線，給予了正常的標準‘打折的補償。” !

四、協(xié)調(diào)宅基地發(fā)展權權益競爭的制度設計建議

宅基地發(fā)展權權益競爭一方面誘致農(nóng)村群體性事件，引起農(nóng)村社會不穩(wěn)定，一方面造成農(nóng)民和農(nóng)民物質(zhì)資源的投入、閑置和行政資源的過度利用，造成社會財富的浪費。僅僅從管理機制進行利益協(xié)調(diào)已經(jīng)不能解決宅基地發(fā)展權權益競爭的根本問題，必須從宅基地產(chǎn)權制度設計方面進行探索。

（一）明確宅基地產(chǎn)權，讓宅基地產(chǎn)權不再模糊

現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權制度安排的現(xiàn)狀，一方面承認了農(nóng)民有宅基地發(fā)展權——可以蓋房和增加附屬設施，但是對于農(nóng)民具體的宅基地產(chǎn)權又不是很明確，將農(nóng)民建造多層及高層農(nóng)村房屋的權利，農(nóng)民轉讓、抵押農(nóng)村房屋的權利，放置在“公共領域” ，由此引起地方政府、農(nóng)民集體和農(nóng)民對這部分產(chǎn)權利益的競爭。

2007年中共十七屆三中全會提出，“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。而宅基地是農(nóng)民建設用地的“大戶”，建議承認宅基地與國有建設用地一樣，有明確的土地發(fā)展權，宅基地使用權主體擁有宅基地發(fā)展權。明確宅基地使用權主體擁有自主交易權，交易對象不受限制，并且宅基地可以抵押，農(nóng)民可以獲取銀行借貸資本用于發(fā)展經(jīng)濟、改善生活。

政府可以收取一定的稅金，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織可以收取一定的租金來獲取相應的權益。

（二）明確政府行政權力的限度

鑒于地方政府強行拆遷農(nóng)民房屋造成的諸多事件，2011年4月4日，國務院下發(fā)《關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，強調(diào)地方政府不得違背農(nóng)民意愿實施“上樓工程”，同時要求對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作進行規(guī)范。

但是，僅僅以中央政府的權威控制地方政府的行為，并不能保證農(nóng)民宅基地產(chǎn)權的安全，必須限制地方政府的行政權力。農(nóng)民只要在法律范圍內(nèi)行使宅基地產(chǎn)權，其權利就受法律保障。如果地方政府侵犯農(nóng)民的宅基地產(chǎn)權，就必須追究地方政府及其當事人的責任。

在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民“城里的房子買不起，鄉(xiāng)下的房子賣不掉”，形成了兩棲占地，在一定程度上導致了我國城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)村建設用地的同時增長，加劇了我國土地資源的供求矛盾。如果明確宅基地使用權主體擁有宅基地發(fā)展權，農(nóng)民就有在城鎮(zhèn)購房的啟動資金，目前的“土地城市化”就會向人口城市化的方向發(fā)展。

注釋：

① 巴澤爾.產(chǎn)權的經(jīng)濟分析[M]第4頁（序），上海:上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1997.

② 羅必良.新制度經(jīng)濟學[M]653～655，太原:山西經(jīng)濟出版社. 2005.

③ 柴強.各國(地區(qū))土地制度與政策[M]，105，北京:北京經(jīng)濟學院出版社，1993.

④ 劉國臻.論美國的土地發(fā)展權制度及其對我國的啟示[J].法學評論. 2007（3）

⑤ 北京小產(chǎn)權房何去何從.宋莊將交宅基地提案.焦點房地產(chǎn)網(wǎng) house.focus.cn， 2007年12月20日16:38 北京晚報。

⑥ 《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（北京市人民政府令第124號，2003年8月1日）規(guī)定，“拆遷補償中認定的宅基地面積應當經(jīng)過合法批準，且不超過控制標準。未經(jīng)合法批準的宅基地，不予認定。經(jīng)合法批準的宅基地超出控制標準的部分，不予補償；但1982年以前經(jīng)合法批準的宅基地超出控制標準的部分，可以按照區(qū)、縣人民政府的規(guī)定給予適當補償?！睂Ρ本┻@個規(guī)定（其他地區(qū)也有類似規(guī)定）的合法性問題，張東偉律師有過精彩的分析，“農(nóng)村宅基地使用權立法缺位及沖突問題”，http://www.law110.com/pdf/zhaijidi.pdf

⑦ 面對風險有利可圖 利益驅動串起小產(chǎn)權房開發(fā)鏈，中國網(wǎng)，2007年5月11日。http://www.china.com.cn/news/txt/2007-05/11/content_8531519.htm

⑧“小產(chǎn)權房”一度風靡北京 價格便宜是根本原因，http://news.sohu.com/20070712/n251019509.shtml

⑨ 面對風險有利可圖 利益驅動串起小產(chǎn)權房開發(fā)鏈，中國網(wǎng)，2007年5月11日。http://www.china.com.cn/news/txt/2007-05/11/content_8531519.htm

⑩ 盧陽.關于農(nóng)村宅基地產(chǎn)權的調(diào)查分析[J].成都教育學院學報，2005（6）

!湖南：都市邊緣農(nóng)民搶 “種房”，尷尬博弈 “最后晚餐”，新華網(wǎng),2004年12月6日: http://news.xinhuanet.com/focus/2004-12/06/content_2301039.htm

參考文獻：

[1]巴澤爾.產(chǎn)權的經(jīng)濟分析[M]上海：上海三聯(lián)書店,上海人民出版社，1997.

[2]羅必良.新制度經(jīng)濟學[M]太原：山西經(jīng)濟出版社，2005.

[3]柴強.各國(地區(qū))土地制度與政策[M]北京：北京經(jīng)濟學院出版社，1993.

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（編輯：韋京）