時(shí)蕓

中央提出：在堅(jiān)持土地公有制的前提下，進(jìn)一步明晰土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，完善土地征用制度，延長土地經(jīng)營權(quán)年限，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，探討允許宅基地流轉(zhuǎn)的方法。允許流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營的必要前提條件，農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營可以擺脫小農(nóng)式經(jīng)濟(jì)，大規(guī)模從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加速中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和全球化步伐。進(jìn)入二十一世紀(jì)后，我國沿海省市的實(shí)踐證明，有償轉(zhuǎn)包、業(yè)主租賃、分季流轉(zhuǎn)、土地入股、土地互換等多種土地流轉(zhuǎn)形式，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、高效化經(jīng)營提供了廣闊發(fā)展空間?？梢哉f，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是當(dāng)前土地制度改革的關(guān)鍵，而土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)際上就是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。

我國土地市場的形成與利益級差的形成

按照我國的土地制度，城鎮(zhèn)的土地使用權(quán)市場與農(nóng)村的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓市場是分割隔離的，農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間是不可以自由轉(zhuǎn)化的。兩類土地之間的轉(zhuǎn)化需要經(jīng)過政府相關(guān)土地管理部門的審批，這種二元土地管理制度造就了二元分割的土地市場。

這種城鄉(xiāng)分割的土地管理制度是我國現(xiàn)行體制的產(chǎn)物，也是對現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策選擇。目前，我國農(nóng)村人口仍約占全國總?cè)丝跀?shù)的54％，農(nóng)村地區(qū)存在著大量的富余勞動力，土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)村土地集體所有在一定意義上為農(nóng)民勞動就業(yè)和基本生活權(quán)利提供一定的保障。國家糧食安全的需要與可用耕地不斷減少之間的矛盾又比較突出，我國必須確保足夠的可耕地面積用來進(jìn)行糧食生產(chǎn)。基于我國人口和耕地的這些結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)，城鄉(xiāng)分割的土地管理制度的存在就有其必然性。城鄉(xiāng)二元分割的土地市場形成了城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村農(nóng)用土地之間巨大的利益級差，特別是在城市邊緣區(qū)，這一利益級差表現(xiàn)得尤為明顯。主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

一是城鄉(xiāng)土地產(chǎn)出價(jià)值的利益級差。農(nóng)用產(chǎn)糧土地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在使用價(jià)值方面存在明顯的差別。農(nóng)用土地的價(jià)值除了為農(nóng)業(yè)提供生產(chǎn)空間的作用外，更具有直接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的作用，土地的肥力是決定農(nóng)用土地產(chǎn)出量的關(guān)鍵因素；而城鎮(zhèn)建設(shè)用地一般不能夠發(fā)揮直接的生產(chǎn)功能，土地的功能在于提供生產(chǎn)空間，因此土地的使用方式是決定土地價(jià)值的關(guān)鍵。對農(nóng)用土地而言，投資增值更多體現(xiàn)在土地肥力增加上；而對城鎮(zhèn)建設(shè)用地而言，投資增值更多地體現(xiàn)為土地上的工商業(yè)的繁榮，因此，投資增值本質(zhì)上是通過土地位置的相對優(yōu)化實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)兩類土地投資增值的過程也是不一樣的，農(nóng)用土地上的肥力投資只能改善土地本身的肥力價(jià)值，對周邊土地的肥力價(jià)值沒有影響；而建設(shè)用地的投資則具有強(qiáng)烈的外部正效應(yīng)，因?yàn)楣ど虡I(yè)強(qiáng)烈的聚集效應(yīng)，周圍土地上工商業(yè)建設(shè)投資的增加，會大大提升所在土地地塊的價(jià)值，所在地塊的投資也會大大提升周圍土地地塊的價(jià)值。這種建設(shè)用地投資外部利益在土地早期開發(fā)過程中表現(xiàn)得特別明顯。

二是城鄉(xiāng)土地負(fù)擔(dān)社會功能的級差。一般來說，土地除具有工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能外，還承擔(dān)著一系列的社會功能。而我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村農(nóng)用土地承擔(dān)著不同的社會功能。根據(jù)《土地管理法》，建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等，因此所承擔(dān)的社會功能就是保障城鎮(zhèn)工商業(yè)的繁榮和城鎮(zhèn)居民生活和居??；而農(nóng)村用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面用地等，其承擔(dān)著兩項(xiàng)重要的社會功能，即承擔(dān)著保障農(nóng)村居民基本生活、就業(yè)權(quán)利與國家農(nóng)業(yè)安全的重要任務(wù)。在當(dāng)前城鄉(xiāng)差別巨大的情況下，兩類土地所擔(dān)負(fù)的社會功能也存在著巨大的級差，農(nóng)村土地承擔(dān)了更多具有外部性的社會功能，正是因?yàn)檗r(nóng)用土地對農(nóng)村剩余勞動力的粘附作用才不至于對城鎮(zhèn)就業(yè)造成更大壓力，也正是農(nóng)村穩(wěn)定廉價(jià)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售，才保證了城鎮(zhèn)人口農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)不受威脅。而對城鎮(zhèn)建設(shè)用地而言，土地上的產(chǎn)出是全部工商業(yè)活動，工商業(yè)活動所交納的增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅等稅種的計(jì)稅方式都是按照產(chǎn)出價(jià)值或收入而不是按照土地使用面積的大小進(jìn)行的。

三是城鄉(xiāng)土地負(fù)擔(dān)分擔(dān)與利益分享的級差。城鄉(xiāng)土地管理的分割和二元化不僅造成土地產(chǎn)出和土地負(fù)擔(dān)的級差，也形成土地負(fù)擔(dān)的分擔(dān)與利益分享的級差差異。雖然城鎮(zhèn)用地的所有權(quán)屬于國家，農(nóng)用地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，但是土地負(fù)擔(dān)的分擔(dān)和利益的分享并沒有與所有權(quán)的形式保持一致。

從土地負(fù)擔(dān)分擔(dān)的角度看。農(nóng)用土地負(fù)擔(dān)的是承載農(nóng)村勞動力，由于勞動力可以自由在全國范圍內(nèi)流動，所以農(nóng)村土地對農(nóng)村勞動力的就業(yè)吸納就是對全國就業(yè)市場穩(wěn)定的貢獻(xiàn)；因?yàn)閲鴥?nèi)農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食可以自由流動，農(nóng)用土地對糧食產(chǎn)出安全的貢獻(xiàn)也是對國家總體利益的貢獻(xiàn)，而不會或很少對農(nóng)村集體或地方城鎮(zhèn)糧食安全構(gòu)成影響。

從稅費(fèi)收入分享和支配的角度看，盡管國家是城鎮(zhèn)土地的最終所有者，但全部與建設(shè)用地有關(guān)的稅收都屬于地方稅種，由地方收入和支配；建設(shè)用地上的工商業(yè)建筑物是不可以自由(或低成本)搬遷的，因此建設(shè)用地帶來的土地上工商業(yè)繁榮的利益也是屬于地方城鎮(zhèn)，在以GDP指標(biāo)作為衡量地方官員政績主要指標(biāo)之一的考核機(jī)制下，農(nóng)用土地的使用顯然對地方利益是一種負(fù)擔(dān)，而農(nóng)用土地改為建設(shè)用地后，建設(shè)用地的使用對地方利益則是一種提升。

土地經(jīng)營權(quán)收益及其在利益者之間的分割機(jī)制

城市土地作為資產(chǎn)，由于人們不斷的投資開發(fā)，具有了很高的價(jià)值。2002年，我國完成房地產(chǎn)開發(fā)投資7736億元，比上年增21.9％，占全國總投資的18％，其中完成土地開發(fā)投資551億元，比上年增13％，隨著投資的增加，城市土地資產(chǎn)不斷增值。1994年底，我國城市有622個(gè)，建成區(qū)面積為7939.5平方公里。其土地資產(chǎn)價(jià)值大約5.5萬億元人民幣，其中收益性的土地資產(chǎn)約為4.1萬億元。按1994年的土地收益率9％計(jì)算，每年收益為3729億元，相當(dāng)于1994年全國GDP的10％左右。正因?yàn)槌鞘型恋氐倪@種巨大的利益，地方政府完全有動力通過改變使用權(quán)即經(jīng)營權(quán)來獲取這種利益。

而農(nóng)民作為土地使用權(quán)最初的擁有者，有權(quán)利要求更多的使用權(quán)即經(jīng)營權(quán)帶來的利益，除了更合理的補(bǔ)償之外，也包括長期的生活保障，即農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)享有分享土地長遠(yuǎn)收益。一是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地所有權(quán)本質(zhì)上是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，其派生的使用權(quán)即經(jīng)營權(quán)也是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。對土地使用權(quán)的擁有同樣意味著可以從中獲得權(quán)利、利益和收益；二是土地是稀缺資源。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，土地增值的趨勢和步伐加快。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，原有土地使用者和政府具有同樣平等的地位，從土地的機(jī)會成本利益看，政府在征用土地的時(shí)候理應(yīng)考慮到原有土地使用者的在該階段以及未來的潛在利益或收益；三是農(nóng)民長期被排除在社會保障體系外，土

地對農(nóng)民而言起著養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的雙重功能。土地被征用以后，農(nóng)民失去了家庭保障這個(gè)最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，政府應(yīng)該對農(nóng)民失去土地的機(jī)會成本利益加以補(bǔ)償。

土地承包經(jīng)營權(quán)有效流轉(zhuǎn)的前提和目的

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是產(chǎn)權(quán)清晰?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第六條規(guī)定，承包方有權(quán)依法自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對象和方式。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包土地。該條款首先明確了流轉(zhuǎn)的主體：承包方，也即是目前農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)的擁有者。而且是依法自主決定，其決策權(quán)不受任何外部力量左右。換個(gè)角度分析，因?yàn)槠渥灾鳑Q定權(quán)的存在，也就保障了其對使用產(chǎn)權(quán)擁有的排他性，符合產(chǎn)權(quán)的特性。而產(chǎn)權(quán)的排他性是產(chǎn)權(quán)清晰的具體表現(xiàn)。不僅如此，《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第七條還規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得侵占、截留、扣繳。這是產(chǎn)權(quán)排他性收益權(quán)的生動描述。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的是有限的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第三條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。此條款顯示了這樣一個(gè)假設(shè)：在規(guī)定的使用條件下，產(chǎn)權(quán)擁有者的權(quán)益能得到有效保護(hù)。規(guī)定的農(nóng)業(yè)用途條件是前提，改變用途就意味著失去前提，也就意味著失去保護(hù)的基礎(chǔ)。

農(nóng)村土地使用權(quán)改革的本質(zhì)是統(tǒng)一地權(quán)

農(nóng)村土地使用權(quán)改革就是將集體土地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)在期效區(qū)間、權(quán)利內(nèi)容統(tǒng)一起來。目前，理論界關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)改革的主要觀點(diǎn)有：建議實(shí)行與市場經(jīng)濟(jì)相配套的土地私有制；建議通過土地整體國有化實(shí)現(xiàn)永佃制；建議改變目前的農(nóng)村土地承包制實(shí)現(xiàn)永包制等。這些觀點(diǎn)的一個(gè)共同根本點(diǎn)都是追求統(tǒng)一地權(quán)。

目前，我國以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制既需要穩(wěn)定，更迫切地需要按照市場經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)權(quán)利擴(kuò)展的運(yùn)轉(zhuǎn)，包括：30年的承包期限應(yīng)該與國有土地使用權(quán)的70年的期限接軌；承包期屆滿，應(yīng)比照有關(guān)國有土地使用權(quán)的延期規(guī)定續(xù)期；土地處置權(quán)的政策，應(yīng)在不改變土地用途的前提下，承包經(jīng)營權(quán)人可比照國有土地使用權(quán)的情況對擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)和房屋所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的土地、房屋可依法開發(fā)；集體土地流轉(zhuǎn)原則應(yīng)比照國有土地使用權(quán)的制度，在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，土地承包?jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)和房屋所有權(quán)，包括建立必要的產(chǎn)權(quán)交易平臺，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)公平交易；宅基地和農(nóng)民房屋也應(yīng)比照城市房屋和國有土地使用權(quán)的體制，建立、健全抵押貸款制度，可以上市買賣等。

這實(shí)際上是將集體土地使用權(quán)和國有土地使用權(quán)的期效區(qū)間、權(quán)利內(nèi)容統(tǒng)一起來，有些學(xué)者和專家將其稱為“統(tǒng)一地權(quán)”。之所以將農(nóng)村土地使用權(quán)改革強(qiáng)調(diào)為“統(tǒng)一地權(quán)”，是因?yàn)椤敖y(tǒng)一地權(quán)”是依序強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的先后性。即國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓在先，集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓在后，而且土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利也應(yīng)該是一樣的，它突出強(qiáng)調(diào)的是改革的有序性及必然性，體現(xiàn)的是政府主導(dǎo)性。實(shí)際上，統(tǒng)一地權(quán)反映的是改革的過程，這個(gè)改革追求的目標(biāo)就是最大限度地實(shí)現(xiàn)土地領(lǐng)域的平等權(quán)。確保全國土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓采用依法登記的方式行為轉(zhuǎn)讓，確保全國土地使用權(quán)統(tǒng)一的買賣、交換和贈與的轉(zhuǎn)讓方式。這個(gè)使命既應(yīng)該是中央重大轉(zhuǎn)折性會議的政治追求和改革結(jié)果，也應(yīng)是全國人大修改有關(guān)土地法律的基礎(chǔ)。