閻東彬

摘 要：河北省在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在城鎮(zhèn)化總體水平偏低，省域城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡，管理粗放，城鎮(zhèn)生存、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化等問題。其原因在于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，政府管理理念沒有與時俱進(jìn)，缺乏科學(xué)的、長期的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。因此，要從河北省的實際出發(fā)，以制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)帶動、錯位發(fā)展為突破口，加快推進(jìn)新型的、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；可持續(xù)；制度創(chuàng)新；產(chǎn)業(yè)

中圖分類號：F292文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ文章編號：１００６－３５４４（２０12）０1－００54－04

城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程， 是世界各國工業(yè)化進(jìn)程中必然經(jīng)歷的歷史階段， 是落后的農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代化工業(yè)國轉(zhuǎn)變的必由之路。 持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，是解決“三農(nóng)”問題、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要舉措。近年來，河北省委、省政府實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，深入推進(jìn)城鎮(zhèn)面貌“三年大變樣”，全省城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷邁上新臺階，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展， 推動經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)?！逗颖笔窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》指出，河北省在“十二五”時期，要“以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為路徑，著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。力爭2015年全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到54%。”2011年11月，《河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》得到國務(wù)院批復(fù)，標(biāo)志著河北省沿海地區(qū)發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略。外部環(huán)境的優(yōu)化，有利于我省持續(xù)、快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。2010年，河北省城鎮(zhèn)化率僅為45%， 低于全國平均水平4.68個百分點，與東部其他省（市）相比差距更大。對于我們這樣一個經(jīng)濟(jì)總量較大、 但總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還顯落后的農(nóng)業(yè)大省，在“城鎮(zhèn)面貌三年大變樣”的基礎(chǔ)上如何讓城鎮(zhèn)化建設(shè)上水平、 上層次、 實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是擺在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界面前的一項重要課題。

一、河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題

（一）城鎮(zhèn)化總體水平偏低

1． 從河北省的歷史發(fā)展來看， 城鎮(zhèn)化建設(shè)起點低、標(biāo)準(zhǔn)低、水平低。自改革開放以來，河北省的城鎮(zhèn)化率一直低于全國平均水平。1978年河北省的城鎮(zhèn)化率僅10.94%， 低于全國17.92%近7個百分點。1990~2000年全國城鎮(zhèn)化率由26.41%提高到36.22%，同期河北省由14.36%提高到19.60%，與全國的差距進(jìn)一步拉大。2008年，河北省委、省政府發(fā)布了《關(guān)于在全省開展城鎮(zhèn)面貌三年大變樣活動的通知》，決定從2008年開始，在全省深入開展城鎮(zhèn)面貌三年大變樣活動。此后3年，河北省城鎮(zhèn)化率明顯提高，2008年41.9%，2009年43.74%，2010年45%，三年三個臺階，但與同期全國水平（2010年我國城鎮(zhèn)化率為49.68%）相比仍有較大差距。

2． 城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配。 河北省屬于我國經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，2010年GDP

20394.26億元，全國排名第六，而同年河北省城鎮(zhèn)化率僅為45%， 全國排名第21位， 東部地區(qū)排名第11位。這不僅與其GDP在全國的排名不相稱，與同處東部的其他?。ㄊ校┫啾雀遣罹鄳沂?。從表1可知，上海、北京、 天津2010年GDP在東部地區(qū)排名雖然比較靠后，但是城鎮(zhèn)化率卻位居全國和東部地區(qū)前三甲，與之相比， 河北省城鎮(zhèn)化率不僅大大低于這三個省（市），在東部地區(qū)的排名更是倒數(shù)第一。

（二）省域城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

1． 設(shè)區(qū)市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平差距較大。 從表2可知，2009年，河北省秦、唐、滄沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化率達(dá)47.8%，高于全省4.1個百分點，而環(huán)京津的承德、保定、 張家口等設(shè)區(qū)市平均城鎮(zhèn)化率僅為43.29%，低于全省0.45個百分點， 其中城鎮(zhèn)化率排名第一的唐山高出保定17.57個百分點。

2． 縣域城鎮(zhèn)化率差距較大、 發(fā)展不平衡的矛盾依然突出。2007年，河北省136個縣（市），城鎮(zhèn)化率超過全省平均水平的有18個， 占全部縣（市）的13.2%，且主要集中在秦、唐、滄沿海地區(qū)；城鎮(zhèn)化率50%以上的僅有4個，占全部縣（市）的2.9%；40%~50%的有14個，占全部縣（市）的10.3%；30%~40%的有42個， 占30.9%；20%~30%的有61個， 占44.9%；10%~20%的有15個，占11.0%?？h域城鎮(zhèn)化率的這種非梯度性分布，不僅與江蘇、浙江等其他東部地區(qū)的差距較大，就是與全國平均水平相比也有較大差距。

（三）管理粗放，城鎮(zhèn)生存、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化

1． 自然生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。調(diào)查顯示，河北省人均城鎮(zhèn)工礦用地149.2平方米， 而一些歐美發(fā)達(dá)國家、 發(fā)展中國家的人均耕地資源要比中國多幾倍乃至十多倍， 人均建設(shè)用地卻只有82.4平方米和83.3 平方米。這種粗放型的土地管理模式，不僅浪費了寶貴的耕地資源（河北省人均耕地不足1.04畝），而且造成嚴(yán)重的土地退化。2005年，河北省沙化土地面積占土地總面積的14.5%， 水土流失面積占山區(qū)土地面積的55.45%， 草場退化面積占可利用草場面積的53%，濱海和內(nèi)陸濕地面積萎縮，城鎮(zhèn)周圍、工礦企業(yè)、河流及周邊土地污染問題突出，進(jìn)而加劇了環(huán)境污染。

2． 社會生存環(huán)境惡化。 城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展要求城鎮(zhèn)自身的承載能力也要隨之增強(qiáng)， 否則就會染上嚴(yán)重的“城市病”，拉美國家的過度城市化就是一個例子。截至2000年，拉美的城鎮(zhèn)化率已超過75%，但工業(yè)化率僅為30%。由于公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、政府管理水平等無法滿足城市發(fā)展的需要， 交通擁擠、貧民窟增加、犯罪率大幅提高等社會問題嚴(yán)重影響了拉美國家的社會秩序和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 河北省雖然300萬人口以上的城市僅有唐山一個，但各地在城鎮(zhèn)化過程中都出現(xiàn)了城市承載能力和公共服務(wù)水平與城鎮(zhèn)化發(fā)展不匹配的現(xiàn)象，交通擁擠、生活質(zhì)量下降、社會保障供給不足、失業(yè)率提高等城市通病困擾著尚在城鎮(zhèn)化起步階段的省內(nèi)各大城市。

二、原因剖析

（一）根本原因在于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏后勁

1． 城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不匹配。 在一定時期內(nèi)， 一個國家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平必須與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配， 超越或低估經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而盲目推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的做法，是不可取的，不僅不能實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展， 而且還會影響一國或一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 而城鎮(zhèn)化率自從被納入我國地方政績考核指標(biāo)之后， 對城鎮(zhèn)化率的追求就如同經(jīng)濟(jì)增長率一樣，也成為了一種“硬約束”。對于許多地方政府官員來說， 當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀究竟能支撐多高的城鎮(zhèn)化率可能并不重要， 重要的是上級希望的城鎮(zhèn)化目標(biāo)是多高。因此，城鎮(zhèn)化的指標(biāo)更多的成為了政治姿態(tài)和體現(xiàn)政績的工具。 這種忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際的“被城鎮(zhèn)化”，不僅不能促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展， 反而會阻礙城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)。

2． 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，創(chuàng)新能力較低。河北省是農(nóng)業(yè)大省，同時也是重工業(yè)大省。近些年，雖然通過資源合理配置， 資本優(yōu)化組合， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了局部調(diào)整，但從目前情況看，依然屬于偏重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)支撐能力不足，產(chǎn)業(yè)集聚（群）層次低，技術(shù)創(chuàng)新能力嚴(yán)重不足，城鎮(zhèn)化建設(shè)缺乏后勁。拿太陽能產(chǎn)業(yè)來說，隨著新能源產(chǎn)業(yè)熱，各地政府和企業(yè)都將極大熱情投入到了太陽能發(fā)電的大規(guī)模應(yīng)用上， 各地也紛紛把發(fā)展太陽能產(chǎn)業(yè)作為自己的支柱產(chǎn)業(yè)， 僅在太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較成熟的江蘇、河北、江西三省，太陽能企業(yè)就不下100家。 這種嚴(yán)重趨同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致不僅諸如鋼鐵、 水泥等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩， 多晶硅、風(fēng)電等新興產(chǎn)業(yè)也已出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩的傾向。 如果沒有掌握太陽能產(chǎn)業(yè)的核心技術(shù)和裝備， 只是以一種簡單的勞動密集型方式加工出口國外， 那么太陽能光伏行業(yè)不過是在重復(fù)傳統(tǒng)出口制造業(yè)的老路。河北在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)充分挖掘鄉(xiāng)村特色和地方傳統(tǒng)文化， 發(fā)展特色鮮明的縣域經(jīng)濟(jì)和多種產(chǎn)業(yè)，如高碑店的箱包、蠡縣的皮革、清河的羊絨， 以特色產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展， 以傳統(tǒng)風(fēng)貌促和諧，防止高投入、高消耗、高污染產(chǎn)業(yè)趁機(jī)向農(nóng)村、小城鎮(zhèn)集聚，造成環(huán)境污染和重復(fù)性建設(shè)。

（二）縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后

城鎮(zhèn)的出現(xiàn)原是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物， 城鎮(zhèn)的建設(shè)同樣也離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這里包含著兩層意思：一方面沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就不會有人財物的聚集，也就不會有建設(shè)城鎮(zhèn)的需要； 另一方面城鎮(zhèn)建設(shè)所需要的大量資金，也只能當(dāng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時才能得到滿足。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)， 制約中小城鎮(zhèn)發(fā)展的一個重要瓶頸就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力不足， 除了離大中城市較近的、資源豐富的中小城鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢較好外，其他中小城鎮(zhèn)大部分都發(fā)展緩慢， 難以形成產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚。因此，城鎮(zhèn)的形成和持續(xù)發(fā)展必須以經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為依托。特別是縣、鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展更要以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)。截至2010年年底，河北省共有設(shè)區(qū)市11個，縣級區(qū)劃172個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃2227個，其縣級區(qū)劃數(shù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級區(qū)劃數(shù)在東部11?。ㄊ校┲卸际亲疃嗟?，這說明河北省城鎮(zhèn)化的重點在縣域，關(guān)鍵也在縣域。2009年，河北省172個縣級區(qū)劃中，地區(qū)生產(chǎn)總值過百億的僅有34個，其中石家莊9個，承德1個，張家口0個，秦皇島2個，唐山7個，廊坊2個，保定2個，滄州4個，衡水2個，邯鄲5個，排在前三位的遷安市、遵化市、武安市當(dāng)年GDP分別為534.19億元、392.00億元、390.89億元， 而同年GDP與我省最為接近的遼寧?。?009年，河北省GDP總量為17027萬億元，排名第6；遼寧省為15065萬億元，排名第7），其縣級區(qū)劃共101個，地區(qū)生產(chǎn)總值過百億的卻多達(dá)54個，排在前三位的鐵西新區(qū)、 甘井子區(qū)、 海城市的GDP分別為699.96億元、585.55億元、518.20億元。 如果與山東、浙江等省相比， 我省在縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方面更顯滯后。沒有強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作支撐，城鎮(zhèn)化的建設(shè)無異于空中樓閣，即使短期內(nèi)城鎮(zhèn)化率提高了，這種提高也是不可持續(xù)的。

（三）政府管理理念沒有與時俱進(jìn)

城鎮(zhèn)化的一個突出特征就是要使各種要素在城鄉(xiāng)間能夠順暢的流動，特別是優(yōu)質(zhì)人才的流動。而河北省在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中， 政府過于重視基礎(chǔ)設(shè)施的完善、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的建設(shè)，而忽視了對人的關(guān)心。我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)目前已經(jīng)由單純的規(guī)模擴(kuò)張階段向規(guī)模與質(zhì)量同步提升階段轉(zhuǎn)變， 這就要求各級政府部門、 特別是直接與普通百姓接觸的公共服務(wù)部門轉(zhuǎn)變管理理念和工作作風(fēng)， 從促進(jìn)人的發(fā)展角度推動城鎮(zhèn)化， 而不是單純從城市發(fā)展或地區(qū)發(fā)展的角度推動城鎮(zhèn)化。目前城鎮(zhèn)化建設(shè)中的許多問題，如農(nóng)民工無法真正市民化、 新民居建設(shè)成為變相占用農(nóng)村耕地等， 都是政府管理理念沒有與時俱進(jìn)的直接體現(xiàn)。唐山市在這方面做了有益的探索。作為河北省首個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試點市， 唐山市用城鎮(zhèn)化拉動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，做到了農(nóng)民工進(jìn)城落戶無障礙、農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)無障礙、農(nóng)民工子女就讀無障礙、農(nóng)民進(jìn)城公共交通無障礙、農(nóng)民進(jìn)城就醫(yī)報銷無障礙，大大加快了農(nóng)民工市民化的速度和質(zhì)量。因此，各級政府必須轉(zhuǎn)變觀念，由“管理型政府”向“服務(wù)性政府”轉(zhuǎn)變，真正做到以人為本，加快理順城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的體制性障礙，站在城鄉(xiāng)一體的高度積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（四）缺乏科學(xué)的、長期的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃

1． 規(guī)劃水平較低， 存在一定程度的盲目性和隨意性。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是政府引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、加強(qiáng)宏觀調(diào)控的有效手段。河北省人多地少，城市用地與耕地、水資源承載能力之間的矛盾極為突出，因此，如何通過科學(xué)、 合理、 長期的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃提高土地、水等資源的利用效率就顯得尤為重要。而現(xiàn)實情況是，一方面一些地方領(lǐng)導(dǎo)單純追求GDP，在政績和利益的誘導(dǎo)下，缺乏長遠(yuǎn)考慮，熱衷于追求短期的表面工夫，盲目攀比和跟風(fēng)，大搞面子工程、形象工程，而居民生活真正需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻無人問津。 由于規(guī)劃建設(shè)缺乏有效的監(jiān)督， 豆腐渣工程頻現(xiàn)， 致使城鎮(zhèn)建設(shè)陷入了建——拆——再建的惡性循環(huán)，既浪費了大量的人力、物力、財力，又損害了政府的公信力。另一方面，我國城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的法律性約束較弱。我國雖然于2007年10月頒布了第一部《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，但各地普遍沒有制定與之相配套的實施細(xì)則或管理辦法， 導(dǎo)致該法在實施過程中無法具體落實， 各地規(guī)劃往往由政府一把手說了算，隨意改變和調(diào)整城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的現(xiàn)象頻現(xiàn)，影響了城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。

2． 城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃趨同，缺乏地方特色。城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃貪大求洋，城市都是高樓林立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是整齊劃一的新民居， 這種趨同化的城鄉(xiāng)面貌不僅在河北隨處可見，即使在全國也是司空見慣。缺乏地方特色的城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅是對河北省豐富文化、 地域資源的否定，同時也不利于城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。在這方面我們可以借鑒日本的經(jīng)驗。20世紀(jì)80年代和90年代，日本根據(jù)各地的歷史、地理、風(fēng)土、文化等特征，在全國設(shè)立了129個個性地域， 其中最有代表性的要數(shù)大分縣。大分縣鼓勵各村運用地方資源生產(chǎn)本地產(chǎn)品，本地產(chǎn)品既可以是農(nóng)產(chǎn)品，也可以是歷史遺址、文化活動和旅游名勝等。通過個性地域的發(fā)展模式，日本小城鎮(zhèn)建設(shè)擺脫了資源分散、結(jié)構(gòu)趨同的局面，走出了一條地方化、田園化、個性化發(fā)展的新路子，不但促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展， 還避免了城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)業(yè)趨同、千城一面的現(xiàn)象。河北省內(nèi)環(huán)京津，東臨渤海。地貌復(fù)雜多樣，高原、山地、丘陵、盆地、平原類型齊全。河北省歷史悠久，文化底蘊深厚，內(nèi)含紅色太行、壯美長城、誠義燕趙、神韻京畿、弄潮渤海五大文化體系， 各級政府在制定城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃時應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡乩?、歷史風(fēng)貌，充分挖掘鄉(xiāng)土風(fēng)情，從城鎮(zhèn)建筑、布局等方面體現(xiàn)地方特色。

總之，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化是一個長期的過程，在一定時期內(nèi)，一個國家或地區(qū)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度，必須與其工業(yè)化的進(jìn)程相適應(yīng)， 與其發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實力相匹配，超出了這個能力很可能會出現(xiàn)就業(yè)不足、貧困人口增多、兩極分化嚴(yán)重等問題，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民生活都會帶來嚴(yán)重影響。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要從河北的實際出發(fā)，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，量力而行，以制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)帶動、錯位發(fā)展為突破口，加快新型的、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

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（責(zé)任編輯、校對：龍會芳）