自1993年《教師法》首次以法律條文形式正式提出“教師的平均工資水平應(yīng)當不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高”，到《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》“依法保證教師平均工資水平不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高”，由教師工資引發(fā)的教師身份問題，即是否將教師納入公務(wù)員序列進行管理，成為學界比較關(guān)心的一個熱門話題。分析、研究教師身份價值取向的應(yīng)然趨勢，是準確定位教師身份的前提，同時對教師管理制度變革、提高教師隊伍質(zhì)量具有重大現(xiàn)實意義。本文通過對近十年教師身份公務(wù)員化研究作簡要回顧、反思，旨在把握教師身份公務(wù)員化研究取得的成績和存在的問題，為下一步教師身份、教師管理研究提供參考。

教師身份公務(wù)員化，指的是由教師身份向公務(wù)員身份過渡、轉(zhuǎn)變的過程。這個命題導源于1993年《教師法》中將教師的平均工資以公務(wù)員平均為參照系，主要指向具有公益性、強制性特征的義務(wù)教育階段教師，即中小學教師。

一、近十年教師身份公務(wù)員化研究的回顧

1.教師身份公務(wù)員化的類別

哪些類別的教師應(yīng)當納入公務(wù)員管理序列？韓小雨、龐麗娟認為：“隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和教育法制建設(shè)的推進，對我國義務(wù)教育教師地位的提升和基本權(quán)益的保障，最根源性的舉措就在于確立義務(wù)教育教師作為國家教育公務(wù)員的法律身份?！盵1]這種觀點具有相當?shù)拇硇裕纾和跚稃悺督⒘x務(wù)教育教師國家教育公務(wù)員制度的思考》，張靈、宮君美《中小學教師教育公務(wù)員身份探析》，趙鵬、郭愛麗《義務(wù)教育階段教師納入公務(wù)員體系的可行性分析》等，都對中小學教師的公務(wù)員身份給予高度關(guān)注，眾多學者的廣泛參與，反映了中小學教師在整個教師隊伍中的獨特地位。

當然，考慮到中小學教師隊伍十分龐大、整體轉(zhuǎn)化為公務(wù)員身份具有難度，施進軍、畢誠兩位學者以農(nóng)村中小學教師隊伍公務(wù)員化為切入點，指出：“我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤其是西部地區(qū)，農(nóng)村中小學教師的工資拖欠和克扣現(xiàn)象在最近幾年之所以會成為社會各個方面普遍關(guān)注的一個問題，主要是現(xiàn)在的的確確有很大一部分農(nóng)村中小學教師的基本生活保障已經(jīng)出現(xiàn)了危機，已經(jīng)影響到了其所從事的我國廣泛的農(nóng)村基礎(chǔ)教育體系的健康發(fā)展。這是討論中國教師轉(zhuǎn)公務(wù)員制度首先試行農(nóng)村中小學教師轉(zhuǎn)公務(wù)員制度的緣起”，[2]從研究的操作性和針對性出發(fā)，以農(nóng)村中小學教師身份公務(wù)員化為著眼點，顯示出論者具有濃郁的現(xiàn)實主義情懷。

此外，還有兩種觀點。一種觀點是以學校的性質(zhì)劃分，認為公立學校的教師身份應(yīng)向公務(wù)員轉(zhuǎn)軌，如：銀小貴等認為：“無論從比較法角度還是從國內(nèi)相關(guān)法律規(guī)范來考察，無論是從教師地位的發(fā)展歷程還是從教師的現(xiàn)實職能來分析，公立學校教師應(yīng)屬于公務(wù)員的范疇，將其納入公務(wù)員隊伍已是大勢所趨?！盵3]周洪宇提出：“公立學校的中小學教師是國家公務(wù)員，但不是一般公務(wù)員，因為其無行政級別。教師除了享受公務(wù)員的待遇外，還享受教師該享受的待遇，如：每年寒暑假帶薪休假，教師進修的權(quán)利等，并履行相應(yīng)的義務(wù)?！盵4]立足于公立學校教師的工作是一種為公共服務(wù)的公共(益）性行為，有別于從義務(wù)教育的特性出發(fā)。

另一種觀點是依據(jù)《教師法》、《義務(wù)教育法》中關(guān)于教師待遇的條款“教師的平均工資水平應(yīng)當不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高”，未對教師進行分類，籠而統(tǒng)之地將所有教師都納入公務(wù)員序列進行探討。這種分析方法難以在邏輯上建立科學的分析框架，理論意義和現(xiàn)實意義較小，不在本文討論范圍之內(nèi)。

近十年中小學教師身份公務(wù)員化研究，研究者隊伍龐大、內(nèi)涵挖掘較深、概念體系建構(gòu)較完備，部分以公立學校教師身份公務(wù)員化為主題的論文，也集中在公立中小學。鑒于此，下文對教師身份公務(wù)員化的研究綜述，主要是對中小學教師身份公務(wù)員化研究問題的分析、評判。

2.教師身份公務(wù)員化的原因

1993年頒布的《教師法》首次將教師工資以公務(wù)員為參照系，成為學界關(guān)注教師身份公務(wù)員化的直接導火索。1994年，時任國務(wù)院副總理的李嵐清提出：“應(yīng)該讓教師有個比較穩(wěn)定的收入，要高于公務(wù)員的水平?！盵5]直至2008年第25個教師節(jié)來臨之際，溫家寶總理走入北京市第三十五中學聽課時，再次強調(diào)：“首先要看教師的社會地位。要注意提高教師特別是中小學教師的待遇。從今年起，在國家財政比較困難的情況下，按教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的原則，實行義務(wù)教育階段教師績效工資制度”，[6]體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對教師待遇的深切關(guān)懷。毫無疑問，以公務(wù)員的平均工資來確定教師的工資水平，與教師身份公務(wù)員化不是一個概念，前者僅僅是探討教師工資的保障水平，后者則涉及教師的招錄、聘用、晉升、待遇等教師管理體制的變革。國家法律法規(guī)、國家領(lǐng)導人在公開場合對教師工資待遇的提法，僅僅是教師工資水平，并未涉及教師身份。

既然國家的宏觀政策導向并非教師身份向公務(wù)員轉(zhuǎn)軌，那么，為何中小學教師身份公務(wù)員化成為學界聚焦的熱點話題？雖然不同學者各執(zhí)一端，但不外乎以下五種觀點。一是從工作性質(zhì)出發(fā)，認為中小學教師“具有為國家和社會負責的公共職責，其職務(wù)的公共屬性并不亞于普通公務(wù)員”；二是從穩(wěn)定教師隊伍出發(fā)，“把公立中小學教師定位為國家教育公務(wù)員，有利于穩(wěn)定中小學尤其是農(nóng)村中小學教師隊伍，促進我國基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展”；[7]三是從政府統(tǒng)籌教師隊伍和教育均衡發(fā)展出發(fā)，認為可以“有助于政府更為科學、有效地統(tǒng)籌和管理教師資源，促進義務(wù)教育教師隊伍建設(shè)與均衡配置”；[1]四是從教師的工資保障出發(fā)，“在法律上確立教師公務(wù)員身份，將教師納入公務(wù)員隊伍，教育行政機關(guān)將按照《公務(wù)員法》對教師實行管理，教師可以依照《公務(wù)員法》行使權(quán)利和履行義務(wù)，教師的工資、待遇及身份將會在法律上得到保障；”[3]五是從職業(yè)穩(wěn)定性出發(fā)，認為把教師納入公務(wù)員序列，“教師職業(yè)相對穩(wěn)定，才能使更多的教師把精力放在教育上，而不是把心思放在擔心下崗或辭退上?！盵8]

持教師身份公務(wù)員化論者，出于以下三種價值判斷：其一，公務(wù)員與教師的工作性質(zhì)都屬于為公共利益服務(wù)，但前者社會地位和聲望比后者高；其二，保障公務(wù)員權(quán)益的法律比保障教師權(quán)益的法律更為健全，把教師納入公務(wù)員管理序列，必將進一步維護好教師權(quán)益；其三，公務(wù)員的工資待遇比教師高。

3.教師身份公務(wù)員化路徑

正如畢誠先生所言：“法律與政策層面規(guī)定的農(nóng)村中小學教師工資收入不低于當?shù)毓珓?wù)員的工資收入，在實際操作中卻不能像公務(wù)員那樣得到落實?！盵2]原本針對中小學教師工資待遇的法律條款，在現(xiàn)實境遇中遭遇窘境，成為學者將工資待遇擴大到身份轉(zhuǎn)變上，即教師身份公務(wù)員化的起因。然而，中小學教師身份公務(wù)員化需要跨越許多體制障礙，其進程可謂路漫漫。不同學者對中小學教師身份公務(wù)員化提出不同路徑。

一是建立教師公務(wù)員身份的法律制度。莫紀宏認為：“教師公務(wù)員制度的建立不單純是教育問題，而且是法律問題”，“在新的體制下，教師與學生之間是行政管理者與行政管理對象之間的關(guān)系，會有一套合理的法律法規(guī)來規(guī)范他們之間的關(guān)系。”[9]也有學者從修訂《教師法》、《義務(wù)教育法》的角度，提出要以法律的形式明確教師公務(wù)員身份，從而增強教師職業(yè)的吸引力和隊伍的穩(wěn)定性。二是提高教師工資待遇。趙鵬、郭愛麗提出：“教師的津貼應(yīng)參照當?shù)毓珓?wù)員的正常標準，否則整體收入還是可能低于公務(wù)員”，[10]言外之意，只有在工資收入上與公務(wù)員相當，才能使教師“公務(wù)員身份”名副其實。三是健全和完善教師的進修學習、培訓制度，落實教育公務(wù)員的培訓保障機制。韓小雨、龐麗娟認為，“義務(wù)教育公辦教師的進修培訓應(yīng)納入各級政府職責范圍，建立起完善的國家教育公務(wù)員培訓制度和保障機制。建立健全教育公務(wù)員培訓的規(guī)劃與年度計劃制度，積極推進培訓的支持體系與多層次、多形式培訓制度建設(shè)?！盵1]說明研究者已經(jīng)注意到通過培訓教師，提升教師履行公務(wù)職責的思想意識和業(yè)務(wù)水平。四是建立和完善國家教育公務(wù)員身份和責權(quán)利落實的監(jiān)督與問責機制。韓小雨、龐麗娟認為：“將國家教育公務(wù)員責權(quán)利的落實和保障納入對各級政府和領(lǐng)導的考核評估體系，納入各級人大、監(jiān)察和教育督導范圍?！?/p>

分析研究者提出的各種路徑可知，研究者已將中小學教師身份公務(wù)員化的視野從制度的建立擴展到制度的落實、監(jiān)督，構(gòu)建了一個全方位的立體框架，確保把教師身份公務(wù)員化從紙上、嘴上落實到現(xiàn)實中、實踐中，體現(xiàn)了研究者勇于擔當?shù)呢熑我庾R以及這個命題的高度實踐品格。

二、近十年教師身份公務(wù)員化研究的反思

溫家寶總理強調(diào)：百年大計，教育為本；教育大計，教師為本。應(yīng)當說，教師身份公務(wù)員化這個論題，無論是理論研究還是實踐探索，都具有極其重要的價值，它關(guān)系到我們對教師管理的根本制度，繼而會影響到教育質(zhì)量。近十年教師身份公務(wù)員化的研究取得了一些成績。

1.取得的成績

（1）研究隊伍的層次逐漸提高。相對于十年前研究者隊伍多集中于中小學教師的吶喊、高呼，近十年教師身份公務(wù)員化研究引起了眾多大學教授、博導、在校研究生的關(guān)注，為提升這個命題的理論水準創(chuàng)造了條件。

（2）理論視域更加寬闊。研究者注重吸收借鑒國外教師身份公務(wù)員化的經(jīng)驗，關(guān)注美國、日本、法國等教師身份公務(wù)員化的法律制度，為實現(xiàn)我國教師身份公務(wù)員制度提供有益參考，展現(xiàn)了研究者更加開闊的理論視野。

（3）觀點趨于務(wù)實。一方面，研究者抱以強烈的問題意識，力圖從現(xiàn)實中為教師身份公務(wù)員化給出合理的“路線圖”，提出了一些具有操作性的觀點；另一方面，一些研究者并不拘囿于《教師法》單純的“教師工資”，將視角聚焦于與公務(wù)員工作性質(zhì)更為接近的中小學教師、公辦教師，通過比較分析法建立邏輯框架。以上均反映出研究者務(wù)實的研究態(tài)度。

2.研究的趨勢

教師身份公務(wù)員化研究也存在一些重要趨勢，需要更多學者合力共振、積極參與，創(chuàng)造更多豐實成果，不斷推動教師管理體制改革。

（1）實證分析將成為教師身份公務(wù)員化研究的重要手段?！督處煼ā?、《義務(wù)教育法》對教師工資的提法成為多數(shù)研究者堅持教師身份公務(wù)員化的重要依據(jù)，但實際上教師工資與公務(wù)員差距到底多大、教師工資被拖欠的問題到底有多嚴重，目前尚無學者提出令人信服的實證分析數(shù)據(jù)。有論者提出“某一區(qū)級中學校長的年薪是7萬元，同級公務(wù)員是14萬元!這讓教師們怎么能心理平衡？”貌似義憤填膺，卻忽略了“平均工資”的界定，并且存在以偏概全的傾向。實證分析是實現(xiàn)教師身份公務(wù)員化研究由假設(shè)、猜想、推理到分析、驗證、評判的必然選擇。

（2）辯證思維將成為教師身份公務(wù)員化研究的基本素質(zhì)。近十年，廖廖數(shù)篇反對教師身份公務(wù)員化的論文，被淹沒在力挺教師身份公務(wù)員化的海量論文中，而支持者對教師身份公務(wù)員化勾畫出一副完美的圖景，卻絲毫沒有考慮教師身份公務(wù)員化可能帶來的消極影響。例如，侵害學校辦學自主權(quán)、加劇社會對權(quán)力的膜拜、將官本位意識帶入校園、學校行政化等，都有可能隨教師身份公務(wù)員化成為侵害教育肌體的“毒瘤”。我們并非反對教師身份公務(wù)員化，但科學研究需要辯證、理性的思維，尤其是對教師身份公務(wù)員化這個“牽一發(fā)而動全身”的教育管理學命題，需要研究者采取更為辯證的科學態(tài)度。

（3）利用外文一手文獻將成為教師身份公務(wù)員化研究的關(guān)鍵措施。目前已發(fā)表的教師身份公務(wù)員化研究的論文，沒有一篇論文是直接引用外文一手文獻，部分借鑒美國、日本、法國、德國等國教師公務(wù)員制度的論文，均是轉(zhuǎn)引他人論文或教材，缺乏對外國教師公務(wù)員制度的產(chǎn)生背景、歷史沿革、實際效果等方面的分析。因此，對外文一手文獻的翻譯、解讀、分析，必將提高教師身份公務(wù)員化研究的學術(shù)含金量，避免我國借鑒他國教師身份公務(wù)員制度產(chǎn)生“水土不服”現(xiàn)象。

（4）多學科參與將成為教師身份公務(wù)員化研究的有益補充。現(xiàn)有教師身份公務(wù)員化研究主要是教育學領(lǐng)域的學者，但教師身份公務(wù)員化的研究還涉及行政學、法學、管理學、社會學，甚至經(jīng)濟學、哲學等不同學科知識，需要更多學科領(lǐng)域的研究者積極關(guān)注教師身份公務(wù)員化這個實踐性極強的命題，推動教師管理制度的改革完善。

從某種意義上講，教師身份公務(wù)員化能否成為現(xiàn)實，并不重要。重要的是通過對教師身份公務(wù)員化的研究，充分貫徹落實《教師法》等法律法規(guī)，建立更加科學、規(guī)范的教師管理體制機制，切實保障教師地位不斷提高、權(quán)益不受侵害，增強教師隊伍的整體質(zhì)量和吸引力，為實現(xiàn)教育強國夢想注入源源不斷的活力。

參考文獻

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（責任編輯 付一靜）