霍詩(shī)雅

(佛山市禪城區(qū)土地儲(chǔ)備中心，廣東佛山 528000)

1 “7090”政策與住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的關(guān)系

“7090”政策是指國(guó)家建設(shè)部等九部委于2006年5月頒布的《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕37號(hào))中明確了的新建住房結(jié)構(gòu)比例，即自2006年6月1日起，凡新審批、新開工的商品住房建設(shè)，套型建筑面積90 m2以下住房(含經(jīng)濟(jì)適用住房)面積所占比重，必須達(dá)到開發(fā)建設(shè)總面積的70%以上［1］。住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，是指在住房市場(chǎng)細(xì)分的基礎(chǔ)上，確定的高、中、低檔子市場(chǎng)住房的供應(yīng)比例［2］，即指保障性住房和商品住房。不過根據(jù)“7090”政策的規(guī)定，本文的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)更偏向于以套型來定義，即指保障性住房(包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和限價(jià)房等)及商品住房的套型建筑面積90 m2以下住房面積占宗地開發(fā)建設(shè)總面積的比例。由此可見，“7090”政策對(duì)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)有約束的作用。

2 “7090”政策的發(fā)展及其弊端

“7090”政策出臺(tái)至今已接近六年，國(guó)家制定并頒布該政策的初衷是從政策層面上對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃進(jìn)行控制，利用把住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)落實(shí)到具體的房地產(chǎn)項(xiàng)目，綜合利用城市土地資源，從而達(dá)到調(diào)控房?jī)r(jià)的目的。土地和房屋之間是源和流的關(guān)系，土地供應(yīng)的規(guī)模、布局和時(shí)序直接決定新增房屋交易的規(guī)模和空間分布，兩者的均衡發(fā)展對(duì)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展意義重大［3］。然而面對(duì)多變的房地產(chǎn)市場(chǎng)，用此“一刀切”的政策來調(diào)節(jié)市場(chǎng)的美好計(jì)劃很難圓滿實(shí)施。即使在同一城市，不同地段適合開發(fā)的住宅產(chǎn)品也有很大不同，有些地塊適合建高檔公寓，有些地方適合建經(jīng)濟(jì)適用房，市場(chǎng)需要什么樣的戶型應(yīng)該由市場(chǎng)決定［4］。

“7090”政策從出臺(tái)到實(shí)施，一直受到社會(huì)輿論最大的詬病就是其沒有充分考慮市場(chǎng)及消費(fèi)者需求的多樣性，過多地采取了行政手段，忽視了市場(chǎng)的自身選擇及調(diào)節(jié)機(jī)制，漠視了房地產(chǎn)行業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律和特性，從而成為了地方自身發(fā)展甚至是招商引資上的一個(gè)制約瓶頸。

3 “7090”政策在佛山市禪城區(qū)實(shí)施的基本情況

3．1 佛山市禪城區(qū)的土地市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀

禪城區(qū)作為佛山市的中心城區(qū)，正處于經(jīng)濟(jì)和城市快速轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，土地市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)由2007年至今基本持上升態(tài)勢(shì)，且住宅或商住用地均占成交總量的46%以上(見表1)。巨大的市場(chǎng)需求與土地緊缺、空間狹小、后備資源不足的客觀實(shí)際推動(dòng)了“三舊”改造的大力發(fā)展。東華里改造項(xiàng)目、瀾石片區(qū)改造項(xiàng)目的啟動(dòng)盤活了大量的存量用地，為禪城區(qū)在存量中尋找出巨大的發(fā)展空間，從而為招商引資創(chuàng)造了良好的機(jī)會(huì)。

表1 2007年～2011年佛山市禪城區(qū)土地公開交易基本情況

3．2 “7090”政策在佛山市禪城區(qū)的實(shí)施情況及存在問題

佛山市禪城區(qū)自“7090”政策出臺(tái)至今，對(duì)進(jìn)行公開交易的住宅或商住用地基本能嚴(yán)格執(zhí)行該項(xiàng)政策，并在《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》中加以約定。但對(duì)于個(gè)別重點(diǎn)項(xiàng)目，尤其是舊城改造項(xiàng)目，如瀾石片區(qū)改造項(xiàng)目，因用地面積大，開發(fā)期限長(zhǎng)，在實(shí)際操作中難以實(shí)施“7090”政策。

瀾石片區(qū)改造項(xiàng)目位于禪城區(qū)佛山大道以東、瀾石二馬路以南，總面積約145．07 hm2，實(shí)際改造面積約125．00 hm2，共分為七個(gè)地塊，是佛山市禪城區(qū)“三舊”改造工作的標(biāo)桿項(xiàng)目，對(duì)于禪城區(qū)及佛山市的“三舊”改造工作均具有積極的示范作用，對(duì)于促進(jìn)禪城區(qū)城市景觀提升及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重大意義。但該項(xiàng)目因地上建筑物拆遷、改造規(guī)模大等問題，需實(shí)施分期交付土地，開發(fā)周期長(zhǎng)達(dá)8年，故在上述地塊對(duì)應(yīng)的《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》中未能對(duì)“7090”具體比例加以約定，但因此造成了“7090”政策在禪城區(qū)無法實(shí)施的現(xiàn)實(shí)問題，且從中可看出“7090”政策已成為了佛山市禪城區(qū)土地利用實(shí)際與招商引資策略之間的一個(gè)束縛。能否打破這個(gè)束縛，將嚴(yán)重影響到禪城區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，因此，如何統(tǒng)籌兼顧土地節(jié)約、集約利用、住房實(shí)際使用和招商引資需求的難題的破解勢(shì)在必行。

4 破解“7090”政策束縛的對(duì)策

面對(duì)土地資源總量少、項(xiàng)目改造費(fèi)用高、重點(diǎn)項(xiàng)目落地難的發(fā)展瓶頸，面對(duì)已經(jīng)存在的“7090”政策的約束，該如何破解“7090”政策才能促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)更好地發(fā)展，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)一步持續(xù)健康發(fā)展的這個(gè)客觀實(shí)際，迫使佛山市禪城區(qū)展開了關(guān)于“7090”政策與住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)關(guān)系的研究，最終制定并公布了《關(guān)于優(yōu)化禪城區(qū)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》。該《指導(dǎo)意見》以分類指導(dǎo)、區(qū)域平衡及階段平衡為原則，通過以招商引資需要及市場(chǎng)需求為依據(jù)來確定具體項(xiàng)目的住房套型面積和比例來對(duì)區(qū)內(nèi)的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，從而破解“7090”政策的束縛，解決重點(diǎn)項(xiàng)目落地難的發(fā)展瓶頸。

4．1 重申住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的定義

《指導(dǎo)意見》嚴(yán)格執(zhí)行“7090”政策的要求，對(duì)佛山市禪城區(qū)的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了再次強(qiáng)調(diào)，住房是指保障性住房(包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和限價(jià)房等)及商品住房;供應(yīng)結(jié)構(gòu)是指上述各類住房的套型建筑面積90 m2以下住房面積占宗地開發(fā)建設(shè)總面積的比例［5］。

4．2 以區(qū)域總體平衡為基礎(chǔ)

在遵守“7090”政策的前提下，《指導(dǎo)意見》提出了以總量平衡為基礎(chǔ)，以鎮(zhèn)、街道的行政區(qū)域?yàn)榉秶?，將禪城區(qū)劃分為四個(gè)統(tǒng)籌平衡區(qū)域，即祖廟街道、石灣街道、張槎街道、南莊鎮(zhèn)四個(gè)區(qū)域，執(zhí)行屬地管理的原則，由各鎮(zhèn)、街道按發(fā)展需要，在行政區(qū)域范圍內(nèi)對(duì)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌平衡的方法。

4．3 具體項(xiàng)目具體分類

《指導(dǎo)意見》實(shí)行具體項(xiàng)目具體分類，以定義的住房作為分類基礎(chǔ)，把禪城區(qū)的項(xiàng)目分為保障性住房項(xiàng)目、普通商品房項(xiàng)目及區(qū)重點(diǎn)招商項(xiàng)目三個(gè)類別，并對(duì)三個(gè)類別中的供應(yīng)結(jié)構(gòu)結(jié)合實(shí)際作出了相應(yīng)的規(guī)定。

1)保障性住房項(xiàng)目。

保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，本質(zhì)上是“限套型、限房?jī)r(jià)”的兩限住房。故該類住房的建筑面積一般均在90 m2以下，如根據(jù)建設(shè)部《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第十五條，經(jīng)濟(jì)適用住房單套的建筑面積應(yīng)控制在60 m2左右。因此，結(jié)合保障性住房建筑面積的實(shí)際要求，《指導(dǎo)意見》對(duì)此項(xiàng)目的供應(yīng)結(jié)構(gòu)作出了套型建筑面積90 m2以下住房所占比例按100%控制的規(guī)定。

2)普通商品房項(xiàng)目。

普通商品房是指政府或房地商建造，由市場(chǎng)直接銷售的住房，建筑面積低于140 m2。對(duì)此類項(xiàng)目，《指導(dǎo)意見》原則上根據(jù)《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2006〕37號(hào))的要求，以單個(gè)項(xiàng)目作平衡，對(duì)供應(yīng)結(jié)構(gòu)作出了套型建筑面積90 m2以下住房面積占項(xiàng)目住宅開發(fā)建筑總面積的比例不得低于70%的規(guī)定。

3)區(qū)重點(diǎn)招商項(xiàng)目。

《指導(dǎo)意見》以“一項(xiàng)目一政策”為下調(diào)比例原則，針對(duì)區(qū)重點(diǎn)招商項(xiàng)目的供應(yīng)結(jié)構(gòu)給予了套型建筑面積90 m2以下住房面積可適當(dāng)下調(diào)，但必須達(dá)到30%以上的優(yōu)惠政策，且該項(xiàng)優(yōu)惠政策需經(jīng)過禪城區(qū)土地招標(biāo)拍賣掛牌聯(lián)席會(huì)議決定。

針對(duì)該項(xiàng)優(yōu)惠政策，《指導(dǎo)意見》中又特別對(duì)禪城區(qū)重點(diǎn)招商項(xiàng)目的認(rèn)定制定了詳細(xì)的申請(qǐng)程序。要成為區(qū)重點(diǎn)招商項(xiàng)目首先根據(jù)屬地管理的原則，需要鎮(zhèn)或街道作為申請(qǐng)主體，向區(qū)政府申請(qǐng)將轄區(qū)內(nèi)地塊納入重點(diǎn)招商項(xiàng)目，進(jìn)行區(qū)域平衡。其次需要鎮(zhèn)或街道提供其轄區(qū)內(nèi)所屬的與申請(qǐng)項(xiàng)目地塊捆綁統(tǒng)籌住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的住宅地塊情況。再次需要提供這兩個(gè)地塊進(jìn)行平衡的可行性報(bào)告，在可行性報(bào)告中必須明確申請(qǐng)地塊與被捆綁地塊的凈用地范圍、容積率等相關(guān)指標(biāo)，對(duì)申請(qǐng)地塊90 m2以下住宅面積下調(diào)幅度及被捆綁地塊區(qū)域平衡可行性等進(jìn)行測(cè)算，達(dá)到申請(qǐng)地塊與被捆綁地塊住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌平衡的最終結(jié)果，即此兩個(gè)地塊套型建筑面積90 m2以下的住宅總面積占兩個(gè)地塊總建筑面積的比例不得低于70%。最后該項(xiàng)申請(qǐng)經(jīng)區(qū)政府審批通過后，區(qū)規(guī)劃部門須在對(duì)應(yīng)地塊的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件中明確項(xiàng)目套型90 m2以下面積的所占比例，區(qū)國(guó)土部門按規(guī)定在對(duì)應(yīng)地塊的出讓合同中明確相關(guān)條款。

4．4 建立相應(yīng)的備案與監(jiān)督制度

建立相應(yīng)的備案與監(jiān)督制度能夠保障新政策的順利開展，該《指導(dǎo)意見》也不例外。《指導(dǎo)意見》中要求實(shí)行住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)捆綁統(tǒng)籌平衡的項(xiàng)目必須在報(bào)經(jīng)禪城區(qū)土地招標(biāo)拍賣掛牌聯(lián)席會(huì)議通過后，也須報(bào)國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)部門備案，同時(shí)要求由地塊所屬的鎮(zhèn)或街道政府負(fù)責(zé)對(duì)其后續(xù)開發(fā)進(jìn)行監(jiān)督管理。被捆綁地塊若屬于未開發(fā)地塊，則須在與其捆綁的重點(diǎn)項(xiàng)目地塊成交之日起三年內(nèi)進(jìn)行開發(fā)建設(shè);被捆綁地塊若不能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)動(dòng)工建設(shè)，則區(qū)政府將暫定審批該地塊所屬鎮(zhèn)或街道轄區(qū)內(nèi)其他地塊納入重點(diǎn)招商項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌平衡的申請(qǐng)，并在該鎮(zhèn)或街道后續(xù)推出的地塊中選取合適地塊完成平衡任務(wù)，以達(dá)到階段平衡的目的。

“7090”政策與住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的關(guān)系與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，《關(guān)于優(yōu)化禪城區(qū)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，通過優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，把住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)與具體項(xiàng)目進(jìn)行結(jié)合，以整個(gè)區(qū)域作為“7090”政策的實(shí)施范圍，做到了既繼續(xù)遵守國(guó)家政策，又破解了“7090”政策對(duì)禪城區(qū)現(xiàn)在存在的難題及今后發(fā)展的困境。

［1］國(guó)辦發(fā)［2006］37號(hào)，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見的通知［Z］．2006．

［2］基于變參CAPM的江西省住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)的實(shí)證研究［J］．江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2009(20):18-20．

［3］回建強(qiáng)．“7090”政策如何在城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)實(shí)施［J］．上海房地，2007(7):32-35．

［4］葉韜濤，姜明智．對(duì)70/90政策的思考［J］．山西建筑，2009，35(33):238-239．

［5］佛禪府［2011］81號(hào)，關(guān)于優(yōu)化禪城區(qū)住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見［Z］．2011．