陳永成 陳澤旭 劉小紅

（1.江西中醫(yī)學院，南昌 330004；2.江西藍天學院，南昌 330004）

城市貧困是一個世界性的問題，它已經(jīng)給人類社會帶來嚴重的負面影響。那么，如何消除城市貧困呢？政府應該出臺什么樣的財政或稅收政策？國內(nèi)學者從經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌、社會保障制度、社會排斥、社會支持網(wǎng)以及社會安全網(wǎng)、可行能力以及權利和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等視角進行了研究，并提出相應的政策，如完善社會福利制度體系、完善社會保障體系、建立合理的分配制度、建立就業(yè)促進機制、增加教育支持反貧困等。這些政策建議確實很有建設性，但是它們都假定政府具有無所不能的能力，而政府能力是有限的。本文試圖在現(xiàn)有研究基礎上，探討政府反城市貧困的財政稅收政策。

一、中國城市貧困的形成原因

傳統(tǒng)的貧困概念把貧困視為物質(zhì)資源（物質(zhì)的、文化的和社會的）和收入上匱乏。在此界定的基礎上，收入和消費被選擇為衡量貧困兩大標準。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者印度經(jīng)濟學家阿瑪?shù)賮啞どJ為，個人實質(zhì)性自由的剝奪是貧困的主要原因。他的自由是指，人們擁有享受她們有理由珍視的那種生活的可行能力——政治自由、經(jīng)濟條件、社會機會、透明性擔保和保護性保障。政治自由是指政治制度與防止饑荒的關系：權威主義統(tǒng)治者自己絕不會受到饑荒，因而通常缺少激勵因素來采取及時的防止饑荒的措施。相反，民主政府要贏得選舉并面對公共批評，從而有強烈的激勵因素來采取防止饑荒措施；經(jīng)濟條件是指個人享有的將其經(jīng)濟資源運用于消費、生產(chǎn)或交換的機會；社會機會是指在教育、保健等方面的社會安排；透明性擔保是指人們在社會交往中需要的信用，它取決于交往過程中的公開性、對信息發(fā)布及準確性的保證；防護性保障是指為那些遭受天災人禍或其他突發(fā)性困難的人、收入在貧困線以下的人，及年老、殘疾的人，提供扶持的社會安全網(wǎng)①（印度）阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學出版社，2002年：第7頁。。本文認為，貧困不僅是直接的物質(zhì)資源匱乏，而且是精神層面上的制度匱乏。與發(fā)達國家從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型一樣，中國城市貧困的產(chǎn)生和加劇也與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型背景密切相關。但是，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型從政治自由、經(jīng)濟條件、透明性擔保三方面來看，并沒有更多地剝奪人民的自由。相反，人民獲得了更多的自由。不可否認，在轉(zhuǎn)型的過程中，中國城市貧困群體的規(guī)模和結構產(chǎn)生了巨大變化，其主要原因是沒有保護好城鎮(zhèn)居民的社會機會和保護性保障自由，具體表現(xiàn)為分配秩序混亂、社會保障制度缺陷和人力資本不足。

（一）分配秩序混亂

在計劃體制下，中國實行“平均主義”分配制度，割裂了收入與能力之間的關系，一定程度上抑制了強者，保護了事實上的弱者，抑制了勞動者的積極性。改革開放以后，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)了分配秩序混亂的局面。首先，在合理的分配制度尚未形成之前，初次分配秩序紊亂無序，人為地拉大了壟斷行業(yè)和競爭行業(yè)的收入差距；其次，再分配制度逆向調(diào)節(jié)明顯。一方面，稅收制度滯后，主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，稅負不公。富人群體和發(fā)達地區(qū)稅收負擔相對較低。另一方面，財政支出偏重于大城市、特大城市，客觀上加劇了地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距。第三，非法收入、非正常收入加劇了分配秩序混亂。國企改制變公為私、偷稅漏稅、以權謀私、貪污受賄、營私舞弊、權錢交易、走私販私、制售假冒偽劣產(chǎn)品等等行為取得的各種非法非正常收入導致了中國居民收入差別非正常地擴大（周鵬，2010）。

（二）社會保障制度缺陷

社會保障是市場經(jīng)濟運行的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器，它關系到勞動者的切身利益，是調(diào)節(jié)貧富差距的重要工具。但是，中國目前的社會保障制度還存在很多的缺陷，難以起到穩(wěn)定和調(diào)節(jié)的作用。首先，社會保障水平低。世界通常用醫(yī)療衛(wèi)生支出在GDP中的比重、教育支出在GDP中的比重和養(yǎng)老金支出在GDP中的比重三個指標來衡量一個國家的社會保障水平。2009年，中國財政預算內(nèi)的上述三項支出比重分別為3.06%、2.23%和1.17%，合計為6.46%，還不足7%①此處數(shù)據(jù)來自與國家統(tǒng)計局網(wǎng)站中的年度數(shù)據(jù)，并進行相關計算的結果。。而國際發(fā)達國家的社會保障水平一般占財政支出比重高達30%-50%，占GDP的比重為10%-30%。與它們相比，中國的社會保障水平存在一定的差距。其次，社會保險制度覆蓋面較窄，沒有惠及全民。以覆蓋面最大的基本養(yǎng)老保險制度為例。2009年，參加該制度的城鎮(zhèn)從業(yè)人員有2.3億人，相對于近3.1億城鎮(zhèn)從業(yè)人員、4.8億第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員以及7.7億全社會從業(yè)人員的總數(shù)來說，養(yǎng)老保險的覆蓋面分別只有75.60%、48.7%和30%左右②此處數(shù)據(jù)來自與國家統(tǒng)計局網(wǎng)站中的年度數(shù)據(jù)，并進行相關計算的結果。。另外，醫(yī)療保障兩極分化，將近有一半城鎮(zhèn)人口沒有享有醫(yī)療保障。還有，保險基金嚴重短缺，如養(yǎng)老保險由于企業(yè)歷年累計欠繳數(shù)額巨大，個人賬戶空運轉(zhuǎn)多年，至今還未做實。最后，福利制度存在不合理。按職務分配是中國目前各項社會福利的分配原則。一般來說，職務愈高福利愈高，反之愈低。

（三）人力資本和社會資本不足

實踐證明，以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展策略在極大地促進了經(jīng)濟高速增長的同時在很大程度上也使得絕對貧困問題得到了相當程度的緩解。但是，經(jīng)濟增長的減貧后勁不斷弱化，而且隨著收入不平等狀況不斷惡化，即使經(jīng)濟增長速度不斷提高，貧困特別是相對貧困狀況將會不斷惡化（姚毅，王朝明，2010）。其中原因是貧困者因教育水平低下、健康狀況較差、知識和技能缺乏，而不能分享經(jīng)濟增長的成果。另外，人是社會人，總是生活在一定的社會網(wǎng)絡中。因此，發(fā)揮個人資本的作用不能缺少社會網(wǎng)絡的支持。陳光金（2009）研究結果顯示，城鎮(zhèn)貧困住戶在家庭人力資本、經(jīng)濟資源、社會結構地位和社會資本占有等方面都處于不利地位，在一定程度上受到社會排斥。

二、國際反城市貧困的財政政策選擇

城市反貧困措施的實施離不開政府財政，比如為低收入者提供低息貸款，提供免費教育，提供再就業(yè)培訓，制定最低工資法，以工代賑等。國際反城市貧困的財政政策概括起來有如下幾種情況。

（一）反城市貧困的財政支出政策

不管是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，政府反城市貧困的財政政策主要是財政支出援助。各國的政策差異在于援助的形式。在美國，政府對窮人的援助有現(xiàn)金轉(zhuǎn)移和實物轉(zhuǎn)移兩種方式。前者包括對有兒童家庭的補足（AFDC）、補充性保障收入（SSI）、臨時援助（TANF）。后者包括醫(yī)療補貼、食品券、兒童營養(yǎng)、住房補貼和就業(yè)培訓等。其中，實物轉(zhuǎn)移支付是美國扶貧支出方案中的主要形式。

在西歐，各國政府援助形式主要是社會救助和住房補貼?！吧鐣戎ǔ１欢x為由政府（中央或地方）提供資金、以家計或收入調(diào)查為基礎的現(xiàn)金或?qū)嵨镌舶ㄈ竦母＠媱潯切┯烧愂仗峁┵Y金，但不進行家計調(diào)查的計劃，如家庭津貼……還可能包括各式各樣的補貼，如住房、能源、食品、教育和健康。此外，它也適用于由私營部門，如慈善團體、宗教機構和非政府組織等提供的其他形式的服務和救濟”①Howell，F(xiàn).，2001，Chapter 7 Social Assistance：Theoretical Background，In I.Ortiz（Ed.），Social Protection in Asia and the Pacific.Asian Developmen t Bank.。社會救助的經(jīng)費來自政府的財政撥款，救助的標準比社會保險金低。另外，在西歐國家，所有低收入者或失業(yè)者都能夠獲得房租支付方面的幫助，援助數(shù)額因個人收入、家庭環(huán)境及實際支付的租金而不同（周鵬，2010，p113）。

跟發(fā)達國家一樣，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家援助形式主要有三種類型：現(xiàn)金救助②現(xiàn)金救助是指為收入低于貧困線的個人和家庭提供援助；實物救助是指根據(jù)貧困個人和家庭的不同需求提供專門的援助；收入生成計劃（Income generation program）是指強制救助對象以勞動來交換收入（黃晨熹，2005）。、實物救助和收入生成計劃。但是，發(fā)展中國家的援助項目與發(fā)達國家在分配基礎、給付形式、輸送方式和資金來源等維度上與發(fā)達國家的救濟制度有較大的區(qū)別（見表 1）。

表1 發(fā)達國家和發(fā)展中國家社會救助的維度比較

另外，很多發(fā)展中國家中還有反貧民窟的財政支出政策。比如印度中央政府出資，為貧民窟居住者提供基本生活服務（如供水、道路、排污、街燈等）。巴西政府允許把某些居民區(qū)指定為“特殊社會利益居住區(qū)”，以便于規(guī)劃和對各個區(qū)制定相應的土地使用要求。

（二）反城市貧困的稅收政策

在發(fā)達國家，各國政府主要通過個人所得稅、遺產(chǎn)稅、社會保障稅等稅收來調(diào)節(jié)收入分配差距，從而緩和城市貧困問題。英國在這方面是一個做得比較好的國家。美國采用的勞動所得稅收抵免（EITC）是一種既能對窮人提供收入支持，又能鼓勵身體健全的人尋找工作，同時又極少需要身份調(diào)查的方案。這種方案的思想來源于弗里德曼所提出的負所得稅方案——以貧困線為基準，所有收入低于貧困線的人可以從政府那里獲得現(xiàn)金補貼，而收入水平高于貧困線的人將支付稅收。

由于發(fā)達國家普遍采用以所得稅為主體的稅制，而發(fā)展中國家則以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制，甚至有些國家的財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和社會保障稅還不完善。因此，在發(fā)揮財產(chǎn)稅和所得稅的作用方面十分有限。于是，在發(fā)展中國家，各國普遍采用稅收調(diào)節(jié)或轉(zhuǎn)移來調(diào)節(jié)地區(qū)差異，緩解城市貧困問題。也有采用稅收減免來促進落后地區(qū)的經(jīng)濟增長。在所得稅、社會保障稅比較完善的國家也開始像發(fā)達國家一樣進行個人收入差距調(diào)節(jié)。

三、中國反城市貧困的財稅政策建議

改革開放以后，中國的貧困問題發(fā)生了一個轉(zhuǎn)變——從農(nóng)村貧困到城市貧困的轉(zhuǎn)變。同時，中國走上了一條“政府主導、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧、全面發(fā)展”的有特色的反貧困之路，在減少貧困方面取得了前所未有的成就。但是，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，由于經(jīng)濟體制的不完善致使貧困者教育水平低下、健康狀況較差、知識和技能缺乏，因而不能分享經(jīng)濟增長的成果，甚至在某些方面使城市貧困問題進一步惡化。由此可見，單純的經(jīng)濟增長并不能有效地解決貧困問題。本文認為，規(guī)范收入分配秩序，調(diào)節(jié)收入差距，以及改善貧困者自身狀況是當前貧困成因理論和反貧困對策研究的兩個重要思路。具體來說有如下三點。

（一）規(guī)范收入分配秩序，調(diào)節(jié)收入差距

首先，發(fā)展是硬道理。只有實現(xiàn)經(jīng)濟較快發(fā)展，才能增加社會財富、擴大社會就業(yè)，并為政府加大轉(zhuǎn)移支付、增加保障性投入奠定物質(zhì)基礎，從而有效提高低收入群體的收入水平。正如一些學者所言，隨著整體經(jīng)濟增長，貧困群體的收入也逐步提升，從而減少了絕對貧困人口，這就是所謂“涓流機制”和“擴散機制”①涓流機制是指經(jīng)濟增長的好處會自發(fā)地從富有群體向貧困群體流動。具體來說，經(jīng)濟增長能有效地擴展經(jīng)濟活動、增加財政和稅收收入，從而一方面為貧困者創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，另一方面也為政府收入分配政策的制定和實施提供相應的資金支持。擴散機制是指經(jīng)濟增長的涓流效應會通過投資和技術過程的乘數(shù)機制而得到擴散，同時隨著經(jīng)濟增長，社會公共服務會逐漸得到普及，從而進一步改善貧困者的低收入狀況（姚毅，王朝明，2010，p106）。。

其次，在完善市場機制的同時，加強對壟斷行業(yè)的監(jiān)管，強化市場競爭，削弱行業(yè)壟斷。對國有壟斷企業(yè)的收入分配實行國家調(diào)控制，加大稅收監(jiān)管，堵塞公權私有化途徑。政府應有計劃地為一些行業(yè)引入競爭機制，縮小國家壟斷性行業(yè)的范圍，打破或削弱行業(yè)的壟斷，從而縮小壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)的收入差距。

第三，完善稅收征管體制，全面開征個人所得稅、遺產(chǎn)稅、繼承稅和消費稅等，加大收入調(diào)節(jié)力度，調(diào)節(jié)過高收入，使地區(qū)之間、行業(yè)之間、社會群體之間的收入差距趨向合理。

第四，明晰政府職能、理順政府間關系、完善法律制度、硬化約束機制。按照公共財政體制，依法界定各級政府的事權范圍，強化預算約束機制。加快體制改革，健全法制，合理調(diào)節(jié)少數(shù)壟斷性行業(yè)的過高收入，強化權力約束，取締非法收入，規(guī)范收入分配秩序。

（二）構建全面的社會保障體系

全面的社會保障體系包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫四部分。其中，社會保險是社會保障核心，社會救助是社會保障最高層次，而社會福利是社會保障最次層次，社會優(yōu)撫是社會保障的特殊形式。在社會保險方面，促進企業(yè)、機關、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革，全面推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設；完善失業(yè)保險機制，給失業(yè)和下崗人員提供一定的保障，有效保障所有失業(yè)人員的基本生活；在社會救助方面，力求實現(xiàn)低保為主的動態(tài)管理，輔助醫(yī)療、住房、子女教育等方面的救助，建立改造貧困文化的教育扶貧制度，使貧困群體逐漸擺脫弱勢和貧困。進而增進群眾福利，改善國民的物質(zhì)文化生活，它把社會保障推上最高階段?？傊凑拯h的十七大報告要求，以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。

（三）增加人力資本和社會資本以及消除社會排斥

首先，給予城市貧困群體平等接受教育的機會，提高受教育水平，補償其發(fā)展能力不足。其次，必須營造一個教育公平良好氛圍，保障城市貧困群體子女的受教育權，從而保障貧困者的個人權利不受到傷害，消除社會排斥。最后，堅持自然資源開發(fā)和人力資源開發(fā)相結合，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟和生態(tài)的全面建設。

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