中國政法大學國際法學院 張麗英 李永博

析ITF對方便旗船的抵制問題

中國政法大學國際法學院 張麗英 李永博

針對國際運輸工人聯(lián)合會（ITF）一直以來對方便旗船的抵制運動，以及近年來ITF開始尋求與中國的合作關(guān)系的新情況，以ITF扣船案件和英國的相關(guān)實踐為切入點，就ITF抵制方便旗相關(guān)法律問題進行探討，嘗試提出解決ITF針對船東不合理措施的方案。

國際運輸工人聯(lián)合會；方便旗；船員待遇；英國勞工法

國際運輸工人聯(lián)合會（International Transport Workers’ Federation，以下簡稱ITF）是國際運輸工人工會的聯(lián)盟，1896年成立于倫敦，1919年在荷蘭鹿特丹重新組建，并于1939年遷回倫敦。其成立的目的是：提高工會和人權(quán)在世界上的地位，改善運輸工人的工作和生活條件；在社會公正和經(jīng)濟發(fā)展的基礎上為和平而工作；保護其成員利益，幫助其成員工會開展活動；為其成員提供研究和信息服務；向有困難、遇到麻煩的運輸工人提供幫助。ITF對方便旗船的抵制活動從來就沒有停止過，而且在趨勢上越來越傾向于要求船東向ITF繳納巨額的費用，而非所謂的依據(jù)歐洲工資標準發(fā)放工資提高船員待遇。盡管ITF在方便旗及船員待遇上與中國立場分歧較大，但近年來，隨著中國海運能力的增強和船員待遇水平的提高，ITF開始改善與中國的關(guān)系，希望尋求進一步合作的可能。由于中國船隊一半以上的船舶懸掛方便旗[1]，同時運輸線路遍布世界各地，因此會在一定程度上與同樣幾乎遍布世界各地的ITF發(fā)生關(guān)系。

一、ITF在船員權(quán)利保護上的機制安排

ITF的宗旨之一是“尊重人權(quán)，提高工會在世界上的地位，改善運輸工人的工作和生活條件”。在海員勞務領域，ITF最重要的貢獻之一就是為方便旗船船員制定了標準集體協(xié)議（ITF Standard Collective Agreem en t）和TCC協(xié)議（“TCC”Co llec tive Agreement）。上述協(xié)議條款是以國際勞工組織（以下簡稱ILO）的有關(guān)條約為基礎制定的。但從法律性質(zhì)上講，由于ITF只是一個工會間的聯(lián)盟，只對入會工會的成員有自律的約束作用，對于未入會工會的海員來說只是一個標準文本，不具有約束力。協(xié)議范本和一些傷亡賠償標準可通過船舶管理人與船員間協(xié)議中的并入條款并入涉外海員勞務合同中，起到適用的效果。

此外，依ITF集體協(xié)議的適用條款，集體協(xié)議的條款適用于在與ITF有協(xié)議的船東或船上服務的海員，ITF本身并沒有對違約船東采取行政措施或提請司法程序的權(quán)力，但可對船員采取法律行動提供相關(guān)建議和咨詢，甚至通過會員工會組織所屬的運輸業(yè)工人罷工等對違約船東或船舶管理人的船舶進行制裁。所以ITF對方便旗船的船東或船舶管理人還是有著相當影響的。其“標準集體協(xié)議”或“TCC協(xié)議”的條款也有相當?shù)挠绊懥?，以至于一些較為規(guī)范的涉外海員勞務合同幾乎都參考其條款[2]。

簽署了ITF協(xié)議的船東應當做到：遵守TCC中規(guī)定的相關(guān)雇用條件；在個人雇用合同和船舶條款中加入這些雇用條件；保證購買適當?shù)谋ｋU，為公司在相關(guān)ITF協(xié)議中負有的所有賠償責任提供保險；準確記錄工作時間；為ITF提供最新的船員名單；向簽字工會或ITF特殊船員部門支付工會會費以及捐獻ITF福利基金。從上述條件可以看出，ITF協(xié)議要求相對全面，至少從船員利益保護方面提高了船員的待遇標準。

二、ITF工資標準的合理性值得商榷

由于ITF的船員工資標準是由發(fā)達國家以其勞工標準為基礎建立起來的，因此，其合理性也是值得商榷的。ITF的策略是提高船東使用經(jīng)濟落后國家船員的成本。為了達到這個目的，ITF單方面制定了船員工資標準，這個標準是10個歐洲海運國家的船員工資的水平，而且要比掛英國旗船的船員工資水平高30%～40%[3]。ITF為方便旗船船員制定標準集體協(xié)議和TCC協(xié)議的目的是提高船員員工工資標準。為了貫徹這個工資標準。ITF檢查員在當?shù)刂С炙麄兊墓母劭诘谴?，在抵制或威脅要抵制船舶的情況下，要求船東給船員發(fā)ITF標準的工資。這使得不論是來自哪個國家注冊的船舶，由于擔心受到ITF的抵制，都不得不被迫達到歐洲水平的工資標準。20世紀90年代中期，ITF標準合約熟練水手的基本月工資是1932美元。我國政府與ITF最主要的分歧點在于船員薪酬水平，普通船員和業(yè)務部船員與ITF標準有很大的差距，他們普遍的薪酬標準為ITF標準的1/2到2/3[4]。

船東為了避免船受到抵制，以及繼續(xù)執(zhí)行租約的義務或貨運義務，就會被迫與ITF簽下一份所謂的“特別船員合同”（Special Seafarers Contract），將工資提高到歐洲標準，即比亞洲合同要高出近一倍。此外，船東還必須每年為其船舶向所謂的“ITF船員福利基金會”（ITF Welfare Funds）繳納2 000~5 000美元。目前這筆基金已經(jīng)達到數(shù)億美元，但卻主要是用于資助ITF的抵制行動，而不是為了從事像這筆基金名稱所說的那種慈善事業(yè)。此外，ITF還要求船東補付“欠付的工資”（Back Pay），即從該船船員被雇傭上這條船時起到這條船被抵制時的ITF工資標準，與船員雇傭合同上所規(guī)定以及實際已付的工資標準間的全部工資差額。

三、ITF對方便旗船的抵制

由于ITF認為方便旗船在船員的工資水平、工作條件、人身安全等方面待遇情況較為落后，有違人權(quán)標準，因此對方便旗船的態(tài)度一直是抵制的。另一個重要原因是方便旗制度嚴重地沖擊了發(fā)達國家的海員就業(yè)。為實現(xiàn)其目標，ITF經(jīng)常以工會的力量，鼓動碼頭工人、拖船船員、引航員、代理、理貨等，通過怠工、拒絕裝卸貨物等手段進行制裁。目前，ITF組織的制裁能力在大多數(shù)國家都不是很強，但在挪威、芬蘭、瑞典等北歐國家，ITF受到法律的支持和保護，他們可以組織有效的制裁行動，如ITF檢查員通過律師協(xié)助扣押船只，組織船員罷工，停止裝卸貨甚至將登船舷梯抽上甲板，拒絕船東登船等[5]。1998年在新德里舉行的第39屆ITF大會制定了《新德里政策》，把抵制活動擴大到他們認為不符合標準的任何國家的船舶上。目前ITF在全世界有69家工會會員，這些工會代表了分布在153個國家的450萬運輸工人。ITF的船員勞務成本協(xié)議覆蓋了方便旗船舶中的大約7萬艘，其中35%以上已被亞洲成員簽署。船員雇用國際協(xié)議和集體合同覆蓋了3 200條船舶、55 000名船員[6]。

ITF的本意是，如果船東雇用亞洲船員要付出比歐洲船員（一部分）更高的工資，船東就會轉(zhuǎn)而雇用歐洲船員。雖然ITF現(xiàn)在意識到這不是工資問題，而是歐洲青年對船員工作的興趣減退，但也無意去放慢與減少它針對船東的行動，畢竟這20多年來的做法已為ITF積累了數(shù)億美元的財富[7]。這也成為ITF目標和手段的最大分歧。為了抵制方便旗船，ITF通常采用由ITF通知相關(guān)人員登船檢查的方式，并以在聯(lián)合ITF扣船后要求船東支付金錢為放船條件。ITF上船舶檢查的主要內(nèi)容有：一是船員的工資待遇情況；二是船員的生活設施、生活環(huán)境；三是船員的伙食情況。對他們認為達不到標準的船舶采取報告PSC和當?shù)卮a頭工會、引航員拖輪工會，擴大對船舶的檢查力度和使工人停工等手段，干擾船舶作業(yè)。

四、工會侵權(quán)行為的豁免

工會最好的武器是罷工和抵制，但這些方法一般都會牽涉到某種“不合法”的手段。所以，為了保留工會進行罷工的自由，就有必要給予工會某種侵權(quán)行為的豁免權(quán)。而依英國1906年《行業(yè)爭執(zhí)法》（Trade Disputes Act 1906），ITF對方便旗船的抵制行為不符合該法規(guī)定的“工會豁免權(quán)”，因為豁免權(quán)只適用于“工人與工人間”的爭執(zhí)，或“雇主與工人間”的爭執(zhí)。ITF不是工人的工會，所以它不屬于1906年《行業(yè)爭執(zhí)法》所說的工會。ITF抵制行動構(gòu)成ITF與雇主之間的爭執(zhí)，而不構(gòu)成“工人與雇主”之間的爭執(zhí)。所以，ITF的威脅、誘惑以及其他性質(zhì)的不法干預活動，都可以被訴為侵權(quán)。方便旗船船東可以將ITF的抵制行為訴諸法院，通過申請法院的禁止令制止ITF對方便旗船的抵制行為[8]。

而依英國1974年《工會與勞工關(guān)系法》（Trade Union and Labor Relation Act 1974）規(guī)定，只要工會的行動、罷工是可以預見到的，或是為了促進某種行業(yè)爭執(zhí)的，該法規(guī)就給予工會“侵權(quán)行為”的豁免權(quán)，不受法院禁止令的約束或承擔法律責任?！靶袠I(yè)爭執(zhí)”（Trade Dispute）是指“雇主與工人”間，或“工人與工人”間有關(guān)雇傭合同條款方面的爭執(zhí)，或工人的物質(zhì)條件方面的爭執(zhí)。工會的目標如果是為了懲治某個人，或為提高工會的威信，或干涉新聞自由，或干涉某人的信仰自由，法庭就不會給予工會“侵權(quán)”的豁免權(quán)。即只要ITF抵制方便旗船的確為保障船員利益，并且使用的措施不至于和其目的過分不相符，則一般會認定ITF的抵制行為是合法的，享有豁免權(quán)，對因此而給船東造成的船舶延誤損失，不承擔侵權(quán)責任。而如果要證明ITF確有其他故意，船東必須收集證據(jù)并予以證明。舉證責任的增加使船東處于不利的地位。

五、船東應對ITF抵制的措施

1. 提起侵權(quán)之訴并申請禁止令

在ITF采取以上措施的情況下，如船東不愿服從ITF的要求，一般的辦法就是向法院尋求禁止令（Injunction），立即制止ITF的行動。船東依據(jù)的理由一般是：ITF實施了某種公認的侵權(quán)行為，如進行威脅、干涉、教唆他人違約等。其中，“被威脅”侵權(quán)往往能夠成為一個得到法院支持的理由。在Universe Tank ships VS ITF案中，方便旗船“Universe Sentinel”輪?？坑坌敦浐蟊籌TF采取抵制行動而不能起航，ITF的目的是迫使船東按ITF的要求提高該船船員的工資待遇。結(jié)果船東為了盡快起航，與ITF簽訂了特別協(xié)議并支付了相關(guān)款項，其中包括補加的船員工資及ITF福利基金的分攤額等。該船浦一離港，船東馬上以經(jīng)濟脅迫為由向ITF追償分攤額，后訴至英國法院。ITF在訴訟中辯稱，只有認定ITF的施壓行為為非法，所付款項方可以經(jīng)濟脅迫為由索回。依1974年《工會及勞工關(guān)系法》，只要ITF的行動涉及勞資糾紛，ITF對其行為就可享受侵權(quán)免責，即ITF的行為不存在不合法問題。在上訴審中，法官判定：即使在施加壓力的性質(zhì)方面可以適用立法賦予的侵權(quán)免責（如拒不提供服務、罷工等），非法與否還要看施加壓力想實現(xiàn)的要求是什么。付給ITF的分攤額款項（不包括補加給本船船員的工資）并不是立法賦予的侵權(quán)免責所針對的要求，即必須要與“工資和雇用條件有關(guān)”[9]。即施壓行為所要實現(xiàn)的要求在分攤款部分是不合法的，因為它與“工資與雇用條件”無直接關(guān)系。所以盡管ITF的抵制行為是合法行為，但其提出的要求是不合法的，兩個性質(zhì)累加考慮，ITF的施壓行為不合法，構(gòu)成經(jīng)濟脅迫，錢應退給原告船東。因ITF的施壓導致船東支付給船員補加工資依上述1974年法屬于合法，故不構(gòu)成脅迫。

2. 船東的其他選擇

船東可以避免安排方便旗船前往ITF組織范圍內(nèi)的港口，從而徹底避免和ITF發(fā)生糾紛。但是，考慮到各國對船員利益的重視，且ITF組織已經(jīng)覆蓋到80%以上的世界港口，船東的此項選擇實質(zhì)上可以看成是在國際航運業(yè)務中損失80%以上的地區(qū)和貨載[10]，而這種情況船東是絕對不可能接受的。也有船東先向ITF屈服，拿到ITF藍皮卡（Blue Ticket），再在海員工資表的數(shù)字上做文章，以避免按ITF工資標準支付工資。但這樣做會冒很大風險，就會招致ITF報復，船舶極有可能受到ITF的凍結(jié)，也可能會使船舶喪失80%以上的地區(qū)和貨載。更嚴重的是一旦被ITF披露公司欺詐的消息，公司信譽將受到毀滅性打擊，這往往也是大的船舶公司極力避免的。船東依ITF的工資標準支付船員工資也是一種選擇。但ITF單方面制定的船員工資標準往往使船東難以承受。

在ITF組織中，亞洲集團具有和歐美集團并不相同的利益。應該說更青睞于亞洲船員低廉的價格，更傾向于對亞洲方便旗船采取較ITF的歐美集團為寬松的策略，因為ITF組織的亞洲集團并不存在如歐美集團那樣“保護歐洲船員的就業(yè)利益”的訴求。因此，通過ITF的亞洲集團，向ITF總部傳達一種內(nèi)部意見，以此平衡ITF內(nèi)部諸方對于其本區(qū)域內(nèi)方便旗船的不同態(tài)度傾向，是一種較為可取的方法。

六、結(jié) 語

ITF在關(guān)注船員發(fā)展和保障船員權(quán)益方面有一套完整的體系和配合模式，在國際社會上具有一定的影響力。但ITF的抵制行動也給船東造成了較大的困擾，近幾年ITF更把矛頭指向低標準的船旗國，擴大了抵制行動的打擊面。近年來，隨著中國海運能力的增強和船員待遇水平的提高，ITF開始改善與中國的關(guān)系，希望尋求進一步合作的可能。中國船隊有半數(shù)以上懸掛的是方便旗，不可避免地會與ITF有某種接觸。另外，中國船員外派的人數(shù)近年也在不斷增加，包括到外國船東的方便旗船上工作。改善外派船員的工作環(huán)境，加強外派船員權(quán)益的保障，均不可避免地會涉及ITF的運作體系。我們應對相關(guān)的法律問題進行細致的研究，尋找在新形勢下各方的平衡點，以期改善中國國際海運的軟環(huán)境，尋求解決ITF對船東不合理抵制行為的方案。

[1]2010中國航運發(fā)展報告[M].北京:人民交通出版社,2011.

[2]盧建祿.論方便旗船的弊端與對策[J].福建:集美大學學報:自然科學版,2009(1):29-30.

[3]International Transport Workers' Federation[EB/OL].[2012-02-20].http://www.itfglobal.org/flags-convenience/index.cfm.

[4]崔志鵬.海員工會法律問題研究[J].大連海事大學學報:社會科學版,2007(3):13-14.

[5]印紹周,王玉洋.談我國與國際運輸工人聯(lián)合會(ITF)的合作[J].中國海事,2011(2):67-69.

[6]International Transport Workers' Federation[EB/OL].[2011-05-1 2].h ttp://www.it fg lob a l.o rg/ad d ition a l/in d ex.cfm/languageID/10/page/2026.

[7]楊良宜.國際商務游戲規(guī)則——英國合約法[M].北京:中國政法大學出版社,2000:232-235.

[8]楊良宜.國際工人運輸聯(lián)合會與船東[M].北京:中國遠洋運輸總公司出版社,1999:11-15.

[9]The "Universe Sentinel"[J].Lloyd's Rep,1982(1):537.

[10]楊大明.對"ITF地區(qū)"的解釋[M].北京:中國海洋出版社,2002:216-219.