夏梁省

(中共臺(tái)州市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室，浙江臺(tái)州 318000)

我國(guó)從1979年開(kāi)始試行國(guó)有土地有償使用，國(guó)有土地開(kāi)始擁有了表征其內(nèi)在價(jià)值的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式。1987年深圳第一次對(duì)土地的50年使用權(quán)進(jìn)行公開(kāi)拍賣，標(biāo)志著國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的開(kāi)端。1988年憲法修正案通過(guò)的“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的條款，為國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓提供了法律依據(jù)。進(jìn)入90年代，形成了行政劃撥與有償出讓的土地配置雙軌制格局，但是有償出讓方式開(kāi)始不斷占據(jù)主導(dǎo)地位。2002年，國(guó)土部明確要求，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)與商品住宅等各種類型經(jīng)營(yíng)性用地，必須采用公開(kāi)的招拍掛方式進(jìn)行出讓，將市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制引入到土地資源配置過(guò)程，至此，“土地財(cái)政”開(kāi)始在全國(guó)蔓延，并愈演愈烈，漸漸成為地方財(cái)政的生命線。

對(duì)于“土地財(cái)政”這一問(wèn)題，李全慶[1]從倫理分析的視角對(duì)“土地財(cái)政”的規(guī)制進(jìn)行了深入分析，指出“土地財(cái)政”的直接原因是地方政府倫理責(zé)任的淪喪與中央政府的倫理困境，而“土地財(cái)政”產(chǎn)生的根本原因是不同利益主體對(duì)土地利益訴求的過(guò)分追逐，因此“土地財(cái)政”問(wèn)題的解決必須通過(guò)倫理的規(guī)范與約束，而不能只通過(guò)法律與制度進(jìn)行機(jī)械的管理。王玉波、唐瑩[2]重點(diǎn)論證了土地財(cái)政模式的正負(fù)效應(yīng)，揭示出“土地財(cái)政”易滋生腐敗、誘發(fā)土地尋租、推高金融風(fēng)險(xiǎn)等負(fù)面效應(yīng)。杜雪君、黃忠華、吳次芳[3]以實(shí)證的分析方法，深刻探討了中國(guó)“土地財(cái)政”與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的內(nèi)在關(guān)系，得出結(jié)論，中國(guó)的“土地財(cái)政”與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在較為顯著的內(nèi)在相關(guān)關(guān)系，但是“土地財(cái)政”也為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)一系列深層次的問(wèn)題。張征[4]通過(guò)研究認(rèn)為破解“土地財(cái)政”是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵，國(guó)家應(yīng)該建立土地征收的行政制約機(jī)制，根據(jù)地方政府土地征收的具體規(guī)模，制定合理的土地出讓金比例上繳中央，同時(shí)，應(yīng)將政府對(duì)土地的行政管理職能與經(jīng)營(yíng)職能進(jìn)行有效剝離。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所王宏利[5]指出我國(guó)的“土地財(cái)政”應(yīng)進(jìn)行深層次的改革，重點(diǎn)培植地方稅源，防止地方政府從土地出讓依賴轉(zhuǎn)向房產(chǎn)稅依賴。

綜上所述，對(duì)于“土地財(cái)政”問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者做了大量相關(guān)的研究，分別從不同角度對(duì)土地財(cái)政涉及的深層次問(wèn)題進(jìn)行了研究論證與科學(xué)化解答，而本文擬從揭示“土地財(cái)政”的內(nèi)在生成邏輯出發(fā)，重點(diǎn)探討“土地財(cái)政”的棘輪效應(yīng)及其不可持續(xù)性，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政需擺脫對(duì)“土地財(cái)政”形成的過(guò)分依賴，積極探索有效的財(cái)政資金來(lái)源渠道。

一、“土地財(cái)政”的內(nèi)在生成邏輯

(一)“土地財(cái)政”形成的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)

從“土地財(cái)政”形成的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)角度分析，“土地財(cái)政”是從分稅制稅收體系改革以來(lái)，地方政府為了滿足財(cái)政資金需求，通過(guò)出讓土地使用權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)財(cái)政營(yíng)收，用以彌補(bǔ)捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政收入，維持正常的財(cái)政收支平衡。它屬于地方政府的預(yù)算外收入，因此又稱之為第二財(cái)政。由于土地出讓權(quán)的自由買賣，地方政府可以依靠增量土地創(chuàng)造財(cái)政收入，這就為地方政府提供了一條很好的融資渠道。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在有些地區(qū)，特別是中部不發(fā)達(dá)省市和沿海還沒(méi)有形成獨(dú)立產(chǎn)業(yè)支撐的開(kāi)發(fā)區(qū)，與土地相關(guān)的直接稅收和由城市擴(kuò)張衍生的間接稅收占了預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金的收入也占了地方政府預(yù)算外收入的絕大部分，一般達(dá)到60%以上。一些地方政府“土地財(cái)政”的核心做法是舊城改造、社區(qū)改建等方式的土地整理，主要是政府運(yùn)用行政強(qiáng)制力將集體所有或者其它用途的土地經(jīng)過(guò)整合后，會(huì)有一部分土地結(jié)余，然后通過(guò)土地招投標(biāo)制度，進(jìn)行公開(kāi)的拍賣，在市場(chǎng)機(jī)制下土地往往都會(huì)大幅增值。

(二)“土地財(cái)政”的主旨及構(gòu)成

“土地財(cái)政”的實(shí)質(zhì)是對(duì)未來(lái)社會(huì)發(fā)展收益的一種透支，“土地財(cái)政”的核心要素是國(guó)有土地使用權(quán)，通過(guò)對(duì)土地使用的出賣，地方政府能夠迅速獲得大量資金。而土地出讓金是未來(lái)若干年的土地使用權(quán)價(jià)格，政府對(duì)現(xiàn)有土地使用權(quán)的一次性出讓，就等于對(duì)土地使用單位企業(yè)一次性征收若干年的地租。對(duì)企業(yè)而言，一次性支付的土地出讓金必須在未來(lái)幾年的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)中減扣，意味著對(duì)未來(lái)利潤(rùn)的預(yù)支，屬于企業(yè)的負(fù)債經(jīng)營(yíng)行為。但是，銀行的資金來(lái)源很重要的一部分是銀行貸款，企業(yè)為了獲取資金，又會(huì)將土地使用權(quán)抵押給銀行，最終銀行成為了土地使用權(quán)的購(gòu)買者。如果銀行等金融機(jī)構(gòu)也參與到土地的市場(chǎng)化炒作中來(lái)，勢(shì)必會(huì)不斷形成資產(chǎn)泡沫，危及金融體系的安全。

“土地財(cái)政”，從收入途徑來(lái)分析，其主要構(gòu)成包括兩大部分:一部分是與土地附著權(quán)益相關(guān)的稅收，例如土地增值稅、耕地占用稅、房地產(chǎn)和建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅等，其中房地產(chǎn)稅和建筑稅是地方政府重點(diǎn)征收的稅種，大概占據(jù)了地方財(cái)政總稅收收入的30%－40%。另外一部分是與土地相關(guān)的政府非稅收入，例如新用地建設(shè)基金、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地租金、土地出讓金與新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等，這其中最重要的是土地出讓金，它通常占地方政府預(yù)算內(nèi)收入的比例高達(dá)40% －50%，甚至有些地方會(huì)超過(guò)預(yù)算內(nèi)收入。同時(shí)，“土地財(cái)政”的這兩種收入來(lái)源是內(nèi)在聯(lián)系的，表現(xiàn)在地方政府首先通過(guò)出讓土地獲得出讓金這一非稅收收入，而當(dāng)房地產(chǎn)企業(yè)拿到土地后，進(jìn)行土地的相關(guān)開(kāi)發(fā)，又會(huì)為地方政府帶來(lái)房地產(chǎn)稅和建筑稅的收入。因此，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，“土地財(cái)政”是提供源源不斷財(cái)政資金來(lái)源的良性循環(huán)。

(三)“土地財(cái)政”生成的制度誘因

“土地財(cái)政”的生成，從制度的層面來(lái)看，應(yīng)該歸結(jié)于現(xiàn)行的土地制度，反映在中國(guó)土地制度安排中的一個(gè)突出問(wèn)題就是政府在土地管理方面扮演著雙重角色。一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生多元經(jīng)營(yíng)主體，為了實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的保值增值，政府逐漸演變?yōu)榻?jīng)營(yíng)國(guó)有土地的市場(chǎng)運(yùn)作主體，這導(dǎo)致政府也在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下不斷追求土地收益的最大化，這是土地財(cái)政形成的最深層次的主要制度基礎(chǔ)。在現(xiàn)行的體制下賦予地方政府經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地的權(quán)利，無(wú)異于為地方政府指明了生財(cái)之道，因此土地制度是導(dǎo)致“土地財(cái)政”的主要內(nèi)因。而1994年實(shí)行的分稅制改革，導(dǎo)致地方財(cái)政稅收分配的比例過(guò)低，迫使地方政府不斷尋找多元的財(cái)政收入來(lái)源。不合理的財(cái)稅體制，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的權(quán)利錯(cuò)位，成為地方政府推行“土地財(cái)政”的外在誘因。

總之，“土地財(cái)政”絕非偶然，而是在內(nèi)外因的共同作用下所促成的一種新型財(cái)稅收入模式，是地方政府只顧眼前利益的“寅吃卯糧”的發(fā)展方式，不利于地方經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

二、“土地財(cái)政”的棘輪效應(yīng)及其消極影響

(一)“土地財(cái)政”的棘輪效應(yīng)

棘輪效應(yīng)一詞源于杜森貝利的相對(duì)收入消費(fèi)理論，這里根據(jù)其理論核心引申為“土地財(cái)政”的棘輪效應(yīng)，可以表述為地方政府易于隨著土地財(cái)政收入的提高而增加公共支出，但是不易于隨著財(cái)政收入的降低而較少財(cái)政支出，以至于產(chǎn)生正截距的短期支出函數(shù)。這就使得它與按照固定比率從原點(diǎn)出發(fā)的長(zhǎng)期支出函數(shù)有所不同，如果表示在同一幅支出函數(shù)曲線圖中，會(huì)形成諸如“棘輪”的圖形特征。

由圖1可知，在正常的政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)下，地方財(cái)政支出應(yīng)該為財(cái)政收入的固定比率，根據(jù)這一情形可以得出政府長(zhǎng)期財(cái)政支出函數(shù)為CL=Y，但是如果短期內(nèi)遇到重大事項(xiàng)，財(cái)政支出會(huì)發(fā)生變化，這時(shí)財(cái)政支出的短期函數(shù)就表現(xiàn)為差異化的形態(tài)。假設(shè)初始財(cái)政收入為Yt1時(shí)，財(cái)政支出為Ct1。當(dāng)財(cái)政收入Yt1減少時(shí)，而財(cái)政支出卻不遵循CL的軌跡路徑，而是沿著Cs1的路徑變動(dòng)(Ct1/Yt1＞C1/Y1，既是平均財(cái)政支出傾向不斷變大)。相反，如果財(cái)政收入由Yt1逐漸恢復(fù)時(shí)，財(cái)政支出就會(huì)隨著Cs1的路徑變動(dòng)，以至于回到原來(lái)的最高財(cái)政收入水平Y(jié)t1時(shí)的Ct1為止。當(dāng)財(cái)政收入由Yt1不斷穩(wěn)定增長(zhǎng)時(shí)，財(cái)政支出又會(huì)按照CL=βY的路徑軌跡變動(dòng)，使得財(cái)政支出與財(cái)政收入成固定比率，因此財(cái)政支出函數(shù)為CL。然而，如果財(cái)政收入在Y2時(shí)發(fā)生衰減時(shí)，短期財(cái)政支出函數(shù)為Cs2。這樣變動(dòng)的結(jié)果，就會(huì)使得短期財(cái)政支出函數(shù)與長(zhǎng)期財(cái)政支出函數(shù)呈現(xiàn)出不同的形態(tài)特征。

“土地財(cái)政”的棘輪效應(yīng)理論，很清晰地揭示了財(cái)政支出傾向會(huì)在財(cái)政支出增長(zhǎng)乏力的情形下抑制政府財(cái)政支出的降低，財(cái)政支出增長(zhǎng)的上升動(dòng)因使得財(cái)政支出的增加帶有慣性，因此，在財(cái)政支出不斷增加的壓力，財(cái)政收入也應(yīng)保持一個(gè)固定比率的增長(zhǎng)，這就導(dǎo)致“土地財(cái)政”為了維持收支平衡，必須通過(guò)對(duì)土地資源的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)資金在財(cái)政體系內(nèi)的有效流轉(zhuǎn)，從而使得地方政府對(duì)“土地財(cái)政”形成很強(qiáng)的依賴[6]。

圖1 土地財(cái)政的棘輪效應(yīng)

(二)“土地財(cái)政”致使地方財(cái)政形成單一路徑依賴

“土地財(cái)政”棘輪效應(yīng)導(dǎo)致地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入過(guò)分依賴，影響地方政府做出客觀的經(jīng)濟(jì)決策，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大。2010年底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額為25473.51億元，共涉及12個(gè)省級(jí)、307個(gè)市級(jí)和1131個(gè)縣級(jí)政府。“土地財(cái)政”成為地方政府償還債務(wù)的主要保證，同時(shí)其棘輪效應(yīng)也在不斷助推地方債務(wù)的擴(kuò)大。在以投資建設(shè)為核心理念的城市化進(jìn)程中，地方政府熱衷于形象工程與政績(jī)工程，不注重投資回報(bào)率，導(dǎo)致地方財(cái)政資金耗費(fèi)嚴(yán)重，支出不斷擴(kuò)大，財(cái)政不斷空心化。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年地方債用途中用于市政建設(shè)的財(cái)政資金達(dá)35301.04億元，占36.72%;用于交通運(yùn)輸?shù)馁Y金23924.46億元，占24.89%;用于土地收儲(chǔ)的資金10208.83億元，占10.62%;用于教科文衛(wèi)、保障性住房的資金9169.02億元，占9.54%。

而“土地財(cái)政”的出現(xiàn)成為地方政府充實(shí)財(cái)政的最有效途徑，地方政府開(kāi)始不斷探索以各種形式發(fā)掘土地資源使用權(quán)的各種價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式，包括土地資產(chǎn)融資、使用權(quán)融資、抵押融資、擔(dān)保貸款等。如圖2所示，土地成交款的連續(xù)增加是地方財(cái)政增加的主要依托，而從歷年土地成交款與地方財(cái)政的對(duì)比關(guān)系來(lái)看，“土地財(cái)政”與地方財(cái)政的增長(zhǎng)路徑具有相似性，地方財(cái)政對(duì)“土地財(cái)政”形成較強(qiáng)的路徑依賴。

不僅如此，從1989年至2011年間“土地財(cái)政”占地方財(cái)政的比例關(guān)系(如圖3)中可以看出，“土地財(cái)政”的占比不斷爬升，并一度超過(guò)了地方財(cái)政的60%，這揭示出地方財(cái)政對(duì)“土地財(cái)政”不斷增加。由于“土地財(cái)政”是通過(guò)土地使用權(quán)招投標(biāo)的市場(chǎng)化形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，受市場(chǎng)因素的影響較大，一旦市場(chǎng)出現(xiàn)較大波動(dòng)，短期內(nèi)可能不會(huì)對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生較大影響，但是在長(zhǎng)期內(nèi)卻會(huì)對(duì)地方財(cái)政的收支平衡產(chǎn)生較大的影響，使地方財(cái)政的抗風(fēng)險(xiǎn)能力嚴(yán)重下降。因此，“土地財(cái)政”一方面為充實(shí)地方財(cái)政做出了積極的貢獻(xiàn)，另外一方面也在潛移默化地通過(guò)其內(nèi)在的棘輪效應(yīng)不斷綁架地方財(cái)政。

(三)“土地財(cái)政”助推房產(chǎn)價(jià)格進(jìn)入惡性上升軌道

對(duì)于房地產(chǎn)行業(yè)來(lái)說(shuō)，土地作為載體是最重要的資源，在一輪又一輪的房產(chǎn)價(jià)格上升中起著推波助瀾的作用。從21世紀(jì)初開(kāi)始，隨著房地產(chǎn)價(jià)格的穩(wěn)步上升，房地產(chǎn)逐步具有了避險(xiǎn)與資產(chǎn)保值增值的功能，市場(chǎng)上過(guò)剩的流動(dòng)性投向了房地產(chǎn)業(yè)，引起房產(chǎn)價(jià)格的非理性上升，并形成資產(chǎn)泡沫。土地資源對(duì)于房地產(chǎn)來(lái)說(shuō)是一種稀缺資源，房企只有通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)才能獲取所需的資產(chǎn)。我國(guó)的土地制度賦予地方政府買賣土地的權(quán)利，使地方政府能夠通過(guò)土地控制來(lái)間接掌握土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓定價(jià)權(quán)。伴隨房產(chǎn)泡沫化，土地價(jià)格也不斷大幅升值，并進(jìn)一步加深房地產(chǎn)業(yè)的泡沫化程度。這期間，地方財(cái)政為了彌補(bǔ)財(cái)政收入的不足，實(shí)施“土地財(cái)政”，放任土地資源的非理性升值，并對(duì)“土地財(cái)政”形成較強(qiáng)依賴。圖4顯示，全國(guó)房屋價(jià)格由2001年的2170元/平方米上升到2011年的7540元/平方米，10年間增長(zhǎng)了3倍之多，泡沫化跡象明顯。

圖4 我國(guó)歷年房產(chǎn)均價(jià)走勢(shì)圖

三、“土地財(cái)政”的不可持續(xù)性

隨著由土地帶來(lái)的各種利稅收入成為地方財(cái)政的重要資金來(lái)源，“土地財(cái)政”在全國(guó)范圍內(nèi)愈演愈烈。根據(jù)國(guó)土部土地總體檢測(cè)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)土地出讓總收入在近些年來(lái)逐年攀升，2006年土地財(cái)政收入僅為7000億元左右，而受到樓市過(guò)熱影響，2007年土地財(cái)政收入升至13000億元，在2008年受金融危機(jī)影響土地財(cái)政收入下行至9600億元，但隨后2009年土地出讓收入達(dá)到14239億元，同比增長(zhǎng)43.2%，并全部納入地方政府性基金預(yù)算管理體制，而2010年全國(guó)土地財(cái)政收入2.9萬(wàn)億元，超出預(yù)算113%，同比增長(zhǎng)70.4%。雖然土地財(cái)政收入的逐年大幅增加在一定程度上解決了地方財(cái)政收緊的狀況，但是這種財(cái)政收支模式是不可持續(xù)的[7]，會(huì)帶來(lái)一系列的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。因?yàn)檫@種模式會(huì)不斷推高地價(jià)，并通過(guò)價(jià)值轉(zhuǎn)移反作用于房?jī)r(jià)，形成巨大房地產(chǎn)泡沫。而當(dāng)房地產(chǎn)泡沫到一定程度，由于地產(chǎn)處于眾多產(chǎn)業(yè)鏈的終端，就會(huì)對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)體系以及金融行業(yè)帶來(lái)致命毒害?！巴恋刎?cái)政”所帶來(lái)的深層次問(wèn)題，正在將中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶入一種“悖境”，而解決問(wèn)題的辦法就在于切除地方政府“土地財(cái)政”的禍病根源，尋求一種可常態(tài)化運(yùn)作的融資機(jī)制。

尤其，當(dāng)中央政府出臺(tái)一系列房市宏觀調(diào)控措施時(shí)，房市開(kāi)始退熱，房地產(chǎn)價(jià)格迎來(lái)拐點(diǎn)，逐漸步入下行通道，使得由高房?jī)r(jià)支撐的“土地財(cái)政”難以為繼，進(jìn)而推升地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。截止2010年底，我國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額達(dá)到107174.91億元，這一巨量債務(wù)規(guī)模占了2010年全國(guó)GDP的1/4，并超過(guò)了當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入，其中省級(jí)債32111.94億元，占29.96%;市級(jí)債46632.26億元，占43.41%;縣級(jí)債28430.91 億元，占 26.53%。

“土地財(cái)政”的棘輪效應(yīng)激發(fā)地方政府支出不斷擴(kuò)大，積累了大量債務(wù)問(wèn)題。2010年地方政府直接負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)達(dá)到了67109.51億元，占總債務(wù)額的62.62%;地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%;地方政府負(fù)有一定連帶救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)為16695.66億元，約占15.58%。而地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與政府綜合財(cái)力的比率為52.25%;如果加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)則為70.45%。從償債的時(shí)限上來(lái)看，兩年內(nèi)我國(guó)地方政府將迎來(lái)還債的高峰，2011年、2012年到期應(yīng)償還的債務(wù)分別占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期應(yīng)償還的債務(wù)將分別占11.37%、9.28%和7.48%，而2016年以后到期償還的債務(wù)將會(huì)達(dá)到30.21%。

因此，從擺脫地方財(cái)政困境的角度出發(fā)，地方政府應(yīng)積極探索新的融資途徑，創(chuàng)新融資機(jī)制，擺脫“土地財(cái)政”的束縛。根據(jù)地方政府的現(xiàn)實(shí)情況，推行自主債融資應(yīng)該成為地方政府重要的融資渠道。中央政府賦予省級(jí)政府適度的舉債權(quán)，推進(jìn)地方融資平臺(tái)建設(shè)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要面向社會(huì)自主融資，并建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，實(shí)行全口徑監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

四、對(duì)策建議:地方財(cái)政自主債融資架構(gòu)

自從分稅制在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施以來(lái)，地方政府財(cái)政收入收緊，為了彌補(bǔ)財(cái)政資金緊張的局面，地方政府偏好于通過(guò)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓審批獲取財(cái)政補(bǔ)充資金。這一現(xiàn)象持續(xù)了很長(zhǎng)一段時(shí)間，使得地方政府產(chǎn)生了對(duì)土地財(cái)政的嚴(yán)重依賴。為了從根本上解決這一問(wèn)題，必須追本溯源，從源頭上治理土地財(cái)政詬病。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中有“負(fù)債經(jīng)營(yíng)”的思潮，能夠在財(cái)務(wù)上實(shí)現(xiàn)資金使用的效益最大化，為此地方政府可以借鑒企業(yè)債務(wù)融資的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)政府由自行發(fā)債向自主發(fā)債轉(zhuǎn)變。2011年10月17日，經(jīng)國(guó)務(wù)院審核批準(zhǔn)，財(cái)政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，確立上海市、浙江省、廣東省、深圳市為地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，地方政府迎來(lái)自行發(fā)債的契機(jī)。

在市場(chǎng)機(jī)制不斷建立完善的基礎(chǔ)上，我國(guó)已形成相對(duì)規(guī)范的資本市場(chǎng)，這為地方政府試行自主發(fā)債提供了良好的外部市場(chǎng)條件，另外，中央政府多年的國(guó)債發(fā)行實(shí)踐也為地方政府提供了經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)。但是，地方政府作為自主發(fā)債主體，存在制度保障欠缺、舉債機(jī)制尚未建立、信用評(píng)級(jí)、發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)控制等亟待解決問(wèn)題。為此，必須從戰(zhàn)略全局的高度，統(tǒng)籌規(guī)劃地方政府自住債融資架構(gòu)。

(一)建立自主債融資法制保障體系

建立自主債融資架構(gòu)，應(yīng)該有健全法制體系的保障。因此，應(yīng)該修改與完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等法律，科學(xué)制定《地方政府負(fù)債法》，為地方政府合法舉債提供法律依據(jù)，同時(shí)，從法律制度設(shè)計(jì)的層面，規(guī)范地方政府債務(wù)資金的合理有效使用，通過(guò)成立專門債務(wù)融資調(diào)查組全程監(jiān)督地方政府借債融資資金的使用過(guò)程，并通過(guò)借貸資金籌劃確保地方政府債務(wù)的還本付息。另外，在法律的框架下，在不涉及經(jīng)濟(jì)安全的情況，實(shí)施債務(wù)資金的運(yùn)作管理公開(kāi)透明化，依法接受投資者與大眾的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)地方政府融資管理體系穩(wěn)健有序運(yùn)行。

(二)推動(dòng)融資平臺(tái)與舉債機(jī)制共融性構(gòu)建

地方政府進(jìn)行債務(wù)融資，應(yīng)該建立在一個(gè)能夠合理有效運(yùn)行的融資平臺(tái)基礎(chǔ)上。為此，地方政府可以通過(guò)劃撥土地、高速公路運(yùn)營(yíng)權(quán)等資產(chǎn)權(quán)益，建立符合融資標(biāo)準(zhǔn)要求的資產(chǎn)與資本組合，并組建相關(guān)的公司進(jìn)行管理運(yùn)作，例如城市建設(shè)開(kāi)發(fā)公司，使地方政府以公司的形式成為融資主體。在此基礎(chǔ)上，地方政府根據(jù)資金需求委托政府名下公司進(jìn)行公開(kāi)發(fā)債，并以政府信用作為還款保證。同時(shí)，通過(guò)整合區(qū)域內(nèi)的金融資源，組建一個(gè)由商業(yè)銀行、信托機(jī)構(gòu)、證券公司、信用社等組成的金融服務(wù)體系，滿足地方政府舉債的金融支持。由地方性商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)代為債券的發(fā)行，并進(jìn)行融資基金的管理。

(三)推行發(fā)債主體的信用評(píng)估

政府作為發(fā)債主體，雖然有國(guó)家信用作為擔(dān)保，但是并不能完全實(shí)現(xiàn)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)。由于地方政府發(fā)債的客體面向的是廣大中小投資者，發(fā)債主體與客體之間存在著信息不對(duì)稱，必須采取有效措施平衡兩者之間的不平等地位。為了從源頭上對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，應(yīng)該引導(dǎo)市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的進(jìn)入，對(duì)發(fā)債主體信用進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。目前，國(guó)內(nèi)的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)主要有中誠(chéng)信國(guó)際、聯(lián)合資信、大公國(guó)際，它們的業(yè)務(wù)偏向于銀行、證券公司等金融機(jī)構(gòu)，較少涉及對(duì)政府主體的業(yè)務(wù)評(píng)估，應(yīng)在試行政府自主發(fā)債的基礎(chǔ)推動(dòng)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)針對(duì)地方政府及相關(guān)部門等發(fā)債主體的信用評(píng)估。與此同時(shí)，國(guó)外著名評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾、惠譽(yù)國(guó)際等，具有主權(quán)信用評(píng)級(jí)、各行業(yè)等多業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)地方債發(fā)行的需要可以適當(dāng)引入這些評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，為我國(guó)建立完善的地方政府自主債融資體系服務(wù)。

地方政府自主債體系的健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)，必須有商業(yè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的參與，充當(dāng)不均等信息的“中繼器”，通過(guò)對(duì)相關(guān)部門的資金流動(dòng)、財(cái)務(wù)收支情、稅收收入、預(yù)算管理、償付能力等評(píng)估，合理確定債券信用等級(jí)，為投資做出正確的投資決定提供決策參考。與此同時(shí)，應(yīng)建立債券動(dòng)態(tài)評(píng)級(jí)跟蹤機(jī)制，實(shí)時(shí)監(jiān)督債務(wù)資金的動(dòng)向，確保債務(wù)資金的合法使用，保護(hù)投資者的利益[8]。債務(wù)主體信用評(píng)級(jí)機(jī)制的建立，不但降低了中小投資者的信用投資風(fēng)險(xiǎn)，也是對(duì)自主債發(fā)行進(jìn)行規(guī)范化管理的有效舉措，能夠提高地方政府自主債的公信力，增加自主債市場(chǎng)的活力，擴(kuò)大融資能力。

(四)加強(qiáng)自主債發(fā)行過(guò)程控制與管理

地方政府自主債的發(fā)行不能處于一種完全放任自流的狀態(tài)，應(yīng)科學(xué)控制債券發(fā)行規(guī)模、發(fā)行利率和方式，上報(bào)中央(備案)審批。在“好大喜功”政績(jī)觀的驅(qū)使下，地方政府傾向于將大量資金投放于市政工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等形象工程，容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、資金浪費(fèi)等問(wèn)題，不能發(fā)揮自主債融資資金的最大使用效率。因此，地方政府應(yīng)該“因需設(shè)債”，根據(jù)具體發(fā)展項(xiàng)目的資金需求發(fā)行專項(xiàng)債，并由具體項(xiàng)目負(fù)責(zé)專家核算資金需求數(shù)量、資金使用周期以及項(xiàng)目可承受資金回報(bào)率(即債券發(fā)行利率)，最后在詳實(shí)資料充分論證的基礎(chǔ)上以“自主債融資項(xiàng)目報(bào)告”的形式上報(bào)中央相關(guān)部門審批。國(guó)家發(fā)改委或者財(cái)政部組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，審核地方政府的發(fā)債申請(qǐng)，對(duì)地方政府發(fā)債的可行性做出理性判斷，統(tǒng)籌地方政府的發(fā)債規(guī)模與發(fā)債計(jì)劃，指導(dǎo)地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的合理需求進(jìn)行規(guī)范發(fā)債。

(五)建立自主債風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與防范體系

地方政府試行自主發(fā)債，不可回避對(duì)發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)的防控，因?yàn)檫@關(guān)系到廣大投資者的切身利益，必須從統(tǒng)領(lǐng)全局的角度建設(shè)自主債的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與防范體系。首先，財(cái)政、審計(jì)、銀行等部門協(xié)同加強(qiáng)監(jiān)督管理，重點(diǎn)監(jiān)控地方政府舉債融資平臺(tái)，整合規(guī)范現(xiàn)有融資平臺(tái)公司及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)地方政府對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)的統(tǒng)一調(diào)度與集中管理，避免舉債規(guī)模的盲目擴(kuò)張與違規(guī)或變相提供擔(dān)保。其次，發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，建立審計(jì)預(yù)警機(jī)制，加大審計(jì)力度與廣度，適時(shí)跟蹤地方債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用方向、資金流動(dòng)、本息償還、財(cái)務(wù)制度的執(zhí)行等情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的風(fēng)險(xiǎn)及潛在風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)真考察分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因及其后果，在此基礎(chǔ)上提出有效措施及整改建議，促進(jìn)地方政府舉債系統(tǒng)的穩(wěn)健有序進(jìn)行。最后，要建立地方政府財(cái)政收支狀況的公開(kāi)信息披露制度，接受社會(huì)的廣泛監(jiān)督。地方政府參照上市公司的信息披露制度，定期披露財(cái)務(wù)報(bào)告，以各種財(cái)務(wù)報(bào)表的形式表征財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況。公眾投資者據(jù)此判斷地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，結(jié)合自身的風(fēng)險(xiǎn)偏好程度，做出理性化投資決策，能夠減少大量風(fēng)險(xiǎn)的不確定性因素，防范可能帶來(lái)的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

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