郭 磊，李 嶺

(1.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅學(xué)院，濟(jì)南250014;2.齊魯銀行，濟(jì)南250001)

我國(guó)于2005年頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，2010年5月我國(guó)又出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。這兩份綱領(lǐng)性的文件都有鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公用事業(yè)的具體款項(xiàng)，對(duì)民企和業(yè)界都顯示了強(qiáng)烈的信號(hào)。不過(guò)，民間資本進(jìn)入一些行業(yè)的落實(shí)工作進(jìn)展并不平衡，“金融、鐵路、能源和市政公共事業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的改革進(jìn)展相對(duì)緩慢”［1］。而更為嚴(yán)重的是，在城市公交①城市公交現(xiàn)已發(fā)展成為一個(gè)包括地鐵、輕軌、BRT以及客運(yùn)出租車等多種交通工具組成的、可滿足各類不同需求的綜合體系。本文所稱“城市公交”為狹義的城市公交，也就是以地面大型客運(yùn)車輛為運(yùn)輸工具的“傳統(tǒng)公交”或“常規(guī)公交”。領(lǐng)域，近些年開(kāi)始出現(xiàn)民間資本流出的現(xiàn)象。

一、我國(guó)公交行業(yè)的民營(yíng)化的歷程

城市公共交通是公用事業(yè)的重要組成部分。由于其在公用事業(yè)的諸領(lǐng)域中的先期投入相對(duì)較低，因而該行業(yè)對(duì)民間資本具有較強(qiáng)的吸引力。

改革開(kāi)放之前，我國(guó)的城市公共交通沒(méi)有民資成分。為了加快解決城市出行問(wèn)題，1985年4月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了建設(shè)部《關(guān)于改革城市公共交通工作的報(bào)告》，報(bào)告中“改變獨(dú)家經(jīng)營(yíng)體制，實(shí)行多家經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)一管理，以國(guó)營(yíng)為主，發(fā)展集體和個(gè)體經(jīng)營(yíng)”的方針激勵(lì)了個(gè)體或私營(yíng)“小公汽”的發(fā)展，民營(yíng)資本開(kāi)始進(jìn)入城市公交。在經(jīng)歷了90年代的對(duì)小公交的清理整頓和民營(yíng)資本在公交領(lǐng)域的反復(fù)之后，進(jìn)入本世紀(jì)，隨著2002年《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》的出臺(tái)，各大中城市紛紛開(kāi)放了市政公用行業(yè)并允許民營(yíng)資本跨地區(qū)和行業(yè)參與公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)，城市公共交通隨即也迎來(lái)了一個(gè)民資進(jìn)入的小高峰。

民間資本有逐利的特性，其進(jìn)入伴隨有“挑肥揀瘦”等負(fù)面效應(yīng)。但民資的進(jìn)入在客觀上也緩解了城市公交行業(yè)發(fā)展的資金瓶頸，加速了公交基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。民營(yíng)公交企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)還有效推動(dòng)了國(guó)有公交企業(yè)的體制改革和管理水平的提高。

二、近年公交業(yè)的“國(guó)進(jìn)民退”

近年來(lái)，以北京巴士通過(guò)資產(chǎn)置換變身為一家傳媒公司為開(kāi)端，多地的城市公交相繼對(duì)承包線路和民營(yíng)資產(chǎn)實(shí)施了收回或股權(quán)轉(zhuǎn)換。根據(jù)各類渠道披露的信息，對(duì)民營(yíng)公交資產(chǎn)的清理和收回涉及到4個(gè)直轄市、13個(gè)省會(huì)城市、4個(gè)和計(jì)劃單列城市以及若干非省會(huì)大中城市。在這些案例中，除了北京和上海這類特大城市的資產(chǎn)置換模式之外，大體還有以下三種情況：

第一種是民營(yíng)公交出于對(duì)利潤(rùn)等因素的考慮而主動(dòng)退出。這一類以幾年前我國(guó)東部某省會(huì)城市的民營(yíng)改制案例為代表——該城市于2002年引進(jìn)了福建一家具有城市公交從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的民企，授權(quán)其經(jīng)營(yíng)該市的幾條黃金線路，然而幾年之后該民企卻以“委托”國(guó)企代營(yíng)的方式自行退出了所承包的線路。

第二種是民營(yíng)公交因內(nèi)部矛盾而自行停運(yùn)。這一類以湖北十堰的公交改制最具代表性——2003年溫州某民營(yíng)企業(yè)與十堰市政府簽訂協(xié)議，出資3000余萬(wàn)元獲得了十堰市公交公司68%的股份和18年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，然而在經(jīng)歷了數(shù)年虧損和數(shù)次停運(yùn)事件之后的2008年，該公司最終退出了十堰公交。

第三類是因事故頻發(fā)而被強(qiáng)制終止運(yùn)營(yíng)的。此類以合肥、重慶和烏魯木齊等城市為代表。

三、民營(yíng)企業(yè)退出的幾點(diǎn)思考

(一)對(duì)民營(yíng)與公用事業(yè)屬性相協(xié)調(diào)的思考

私人資本進(jìn)入任何一個(gè)行業(yè)，其核心目標(biāo)都是盈利。民營(yíng)公交企業(yè)主動(dòng)退出是因?yàn)闆](méi)有盈利;民營(yíng)公交成為違章大戶而被迫退出，其核心問(wèn)題也是盈利——因?yàn)檫`規(guī)?？康膭?dòng)機(jī)無(wú)非是為了增加收入、不按線路行使也是希望通過(guò)“撇脂”來(lái)增加利潤(rùn)。不難證明，“民贏”是民營(yíng)的基礎(chǔ)，長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)的民營(yíng)公交企業(yè)最終一定要退出該領(lǐng)域。然而民營(yíng)資本進(jìn)入公交領(lǐng)域后所能獲得的利潤(rùn)，并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的求極大值的問(wèn)題，而是一個(gè)需要與眾多的約束條件一并考慮的優(yōu)化問(wèn)題。約束條件中最重要的一個(gè)方面就是普遍服務(wù)義務(wù)。

普遍服務(wù)義務(wù)(Universal Service Obligation，USO)是公用事業(yè)政策制定的基石，也曾經(jīng)是公用事業(yè)采取國(guó)有模式的依據(jù)之一。由于不同行業(yè)普遍服務(wù)的內(nèi)容有所不同，因而克雷默和拉豐等學(xué)者將一般意義上公用事業(yè)的普遍服務(wù)定義為：“營(yíng)運(yùn)者以好的質(zhì)量、(消費(fèi)者)能夠負(fù)擔(dān)得起的價(jià)格向所有消費(fèi)者提供全部項(xiàng)目或基本項(xiàng)目的服務(wù)?！保?］除了行業(yè)的差異外，同一行業(yè)在不同國(guó)家以及不同歷史階段的含義也略有不同。盡管可以采取收費(fèi)的形式來(lái)排他，但常規(guī)公共交通的需求彈性卻幾乎是公用事業(yè)中最低的。即使在私人交通工具高度普及的美國(guó)，常規(guī)公共交通的彈性也只有0.2［3］。公共交通的低彈性意味著：服務(wù)的提供者需要履行普遍服務(wù)的義務(wù)。

按照薩瓦斯的觀點(diǎn)，城市公共交通的民營(yíng)提供屬于一種典型的委托代理關(guān)系：城市居民的公共需求由全體公眾的代表委托給城市政府，城市政府再以委托人(或初始代理人)的身份漸次委托直至以提供服務(wù)的廠商為最終代理人①但遺憾的是，薩瓦斯接下來(lái)沿著委托代理問(wèn)題的思路去分析了該關(guān)系，而沒(méi)有繼續(xù)分析雙方的目標(biāo)以及在協(xié)調(diào)過(guò)程中應(yīng)盡的義務(wù)。。在此框架下不難辨別：普遍服務(wù)所包含的可獲性(Availability)、可負(fù)擔(dān)性(Affordability)以及由此衍生出來(lái)的價(jià)格的一致性(Uniform)屬于委托方的目標(biāo);服務(wù)提供廠商的盈利則是代理方的目標(biāo)。這就是說(shuō)，協(xié)調(diào)普遍服務(wù)和利潤(rùn)不能由代理一方獨(dú)立完成，而是需要委托方和代理方相互協(xié)調(diào)共同完成。

在這一協(xié)調(diào)過(guò)程中，委托代理雙方需要在原有目標(biāo)的基礎(chǔ)上根據(jù)對(duì)方的目標(biāo)作出相應(yīng)的調(diào)整：代理方原本單一的利潤(rùn)目標(biāo)函數(shù)將轉(zhuǎn)變?yōu)槠毡榉?wù)約束下的利潤(rùn)函數(shù)，因而需要在盡量考慮公共利益的基礎(chǔ)上作出一些犧牲，盡量壓縮利潤(rùn)目標(biāo);作為委托方來(lái)講，應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)施普遍服務(wù)的成本有所考慮，為民營(yíng)企業(yè)提供平等的待遇并履行提供財(cái)政補(bǔ)貼的承諾，盡量使代理方受束優(yōu)化函數(shù)的極大值趨近于無(wú)約束條件的函數(shù)極大值。

需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管這一協(xié)調(diào)是雙方的共同努力的過(guò)程，但他們二者的地位并不均衡。通過(guò)民資退出的案例我們已經(jīng)看到，由于專用資產(chǎn)的鎖定效應(yīng)，擁有資本的一方通常處于劣勢(shì)地位。因而，能否實(shí)現(xiàn)民贏和普遍服務(wù)的協(xié)調(diào)以及委托代理雙方的共贏，委托方引進(jìn)民間資本的理念以及承諾的可信性起著極為重要的作用。

(二)對(duì)委托方承諾可信性的思考

民間資本在選擇了進(jìn)入公交領(lǐng)域之后，投資回報(bào)并非一次性獲得，而是必須在獲得授權(quán)的幾年乃至十幾年的經(jīng)營(yíng)期內(nèi)逐步累積。由此，民資公交企業(yè)與委托方構(gòu)成了一個(gè)多階段的動(dòng)態(tài)博弈。由于未來(lái)階段總是存在不確定性，因而動(dòng)態(tài)博弈的參與雙方都可能不同程度地受到對(duì)方合約后機(jī)會(huì)主義行為的損害，損害的程度取決于各方被鎖定的程度。由于投入專用性資產(chǎn)的一方是民營(yíng)公交企業(yè)，因而它受到委托方機(jī)會(huì)主義行為損害的可能性更大。這一點(diǎn)在公交行業(yè)典型的例證是：在燃料價(jià)格上漲之后國(guó)內(nèi)民營(yíng)公交企業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)大面積虧損，地方政府承諾的不予兌現(xiàn)是其中一個(gè)重要原因。

政府會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為從而導(dǎo)致承諾無(wú)法兌現(xiàn)的原因在于它的多重人格特征。前文提到的當(dāng)前我國(guó)政府被看作公眾利益的代表，以委托方(或者初始代理人)的身份自行提供公交服務(wù)或者購(gòu)買民營(yíng)服務(wù)，實(shí)際上是采取了一個(gè)廣為接受的“利他主義”的假設(shè)。公共選擇理論在研究政治市場(chǎng)時(shí)將政府和其他參與者都假定為奉行利己主義的經(jīng)濟(jì)人，因而政府有可能出于自身利益的最大化而以種種借口不履行當(dāng)初的承諾——通常是當(dāng)政府違約的收益大于其違約成本時(shí)，政府就有動(dòng)力違背承諾。普通商品市場(chǎng)可以通過(guò)建立聲譽(yù)的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)承諾的可信性，但由于政府官員的任期通常都是有限，因此對(duì)他們來(lái)說(shuō)建立聲譽(yù)的激勵(lì)是不充分的，實(shí)施機(jī)會(huì)主義的概率較高。

需要強(qiáng)調(diào)的是，即使采取“利他主義”的假設(shè)，在動(dòng)態(tài)博弈的后續(xù)階段中依然能夠找到政府的機(jī)會(huì)主義的實(shí)施空間——這時(shí)因?yàn)?與商業(yè)合同類似的)政治合同的不完備性、代理方有限的預(yù)見(jiàn)能力以及公私合作過(guò)程中的雙方信息的不對(duì)稱等。此外，當(dāng)政策的有效性和時(shí)間聯(lián)系在一起時(shí)，政策當(dāng)局因“時(shí)間不一致問(wèn)題”也可能違背承諾，這一點(diǎn)正如基蘭德和普雷斯科特所指出的那樣［4］。

(三)對(duì)引進(jìn)民間資本理念的思考

政府以何種理念引進(jìn)民間資本是一個(gè)更加基本的問(wèn)題，也是民營(yíng)公交企業(yè)盈利的又一基礎(chǔ)性的保障。政府的引資理念是整個(gè)動(dòng)態(tài)博弈先行一方所持有的策略，該策略不僅影響民間資本進(jìn)入與否的選擇，還將影響民間資本進(jìn)入后的地位、待遇等一系列問(wèn)題，最終將影響民營(yíng)企業(yè)的盈利。如果僅僅是以甩掉財(cái)政包袱為出發(fā)點(diǎn)，那么該理念將在后續(xù)博弈中誘發(fā)政府的機(jī)會(huì)主義行為，從而也就無(wú)法避免民營(yíng)公交虧損乃至合作失敗的結(jié)局。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)絕大多數(shù)城市在引進(jìn)民營(yíng)資本時(shí)所持有的理念是減輕政府負(fù)擔(dān)。這一理念導(dǎo)致了城市公交企業(yè)公私地位的不對(duì)等，并且導(dǎo)致此后階段政府承諾的可信性問(wèn)題。實(shí)踐中我們看到許多城市在引進(jìn)之前設(shè)計(jì)過(guò)于優(yōu)惠的合同，而引進(jìn)之后則以種種理由不履行合約并延付、少付甚至不給付民營(yíng)企業(yè)應(yīng)得的普遍服務(wù)補(bǔ)貼及燃料上漲補(bǔ)貼。以西安等城市發(fā)生過(guò)的民營(yíng)公交車刷卡機(jī)遲遲不予開(kāi)通這一案例為例，表面上看反映的是地位的不對(duì)等，本質(zhì)上看卻是引資理念的問(wèn)題。而刷卡系被統(tǒng)延遲開(kāi)通對(duì)民營(yíng)公交的一個(gè)最重要的影響就是減少了他們的利潤(rùn)——因?yàn)榧词共豢紤]刷卡消費(fèi)的折扣，無(wú)法刷卡帶來(lái)的諸多不便也會(huì)減少相當(dāng)數(shù)量的客源。

四、激勵(lì)民資進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的思考

我國(guó)正處于城市化高速發(fā)展時(shí)期，當(dāng)前已經(jīng)確定的公交優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略并不意味著政府可以甩開(kāi)民間資本獨(dú)立承擔(dān)如此巨大的工程。相反，在這一以優(yōu)先發(fā)展公交來(lái)帶動(dòng)城市化的進(jìn)程中，民營(yíng)主體是一支不可或缺的重要力量，城市公交提供主體的多元化亦是必然趨勢(shì)。有鑒于民間資本紛紛流出城市公交領(lǐng)域的現(xiàn)狀，筆者思考了如下幾點(diǎn)政策建議：

(一)加快公用事業(yè)公私互動(dòng)框架的建立

在城市化快速發(fā)展、城市空間范圍不斷擴(kuò)張的環(huán)境下，要保證普遍服務(wù)和日益豐富的異質(zhì)性交通需求同時(shí)得到滿足，就必須實(shí)現(xiàn)城市公交提供主體的多元化。當(dāng)前我國(guó)的城市公交顯現(xiàn)出政府主導(dǎo)過(guò)度的態(tài)勢(shì)，制度層面急需一個(gè)良好的協(xié)議框架來(lái)激勵(lì)民間資本的進(jìn)入。借鑒公私伙伴關(guān)系理論，筆者認(rèn)為建立公私互動(dòng)框架是有效激勵(lì)民資進(jìn)入該領(lǐng)域并保證公私主體分別發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)的有效機(jī)制。所謂公私互動(dòng)框架簡(jiǎn)言之就是公共部門(mén)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)共同構(gòu)建的以提供各類公共服務(wù)為核心的長(zhǎng)期協(xié)定(agreement)。不同于授權(quán)、承包等一些具有委托代理性質(zhì)的提供模式，該協(xié)定具有較高的法律地位并至少包含融資和治理兩個(gè)維度，是一個(gè)建立在平等基礎(chǔ)之上的、基于明確的權(quán)利和義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益共享的良性互動(dòng)的提供模式籃子框架。在原先的授權(quán)或承包等模式下，不僅委托代理雙方的地位不對(duì)等，而且不同所有制提供者之間的地位亦不對(duì)等，這就導(dǎo)致了委托方的承諾不兌現(xiàn)以及原國(guó)有的在位者濫用壟斷性支配地位等一系列問(wèn)題的出現(xiàn)。公私互動(dòng)框架不是古典型的交易合約，而是在一些方面需要特定特定技術(shù)與合同加以保障而另外一些方面基于信賴的長(zhǎng)期的“關(guān)系型合約”［5］，其作用主要在于將政策當(dāng)局的承諾可信化、穩(wěn)定民間資本的預(yù)期。我國(guó)城市公交領(lǐng)域二十余年公私合作的實(shí)踐表明，在任何一個(gè)缺乏良性互動(dòng)機(jī)制的公用事業(yè)領(lǐng)域，政府往往會(huì)因?yàn)槠毡榉?wù)的基礎(chǔ)目標(biāo)而不得不在包攬和退出之間做非此即彼的選擇。

圖1 公私伙伴關(guān)系光譜

民間資本由逐步進(jìn)入到大規(guī)模進(jìn)入城市公交領(lǐng)域，其時(shí)間序列中的各類模式會(huì)形成由純公有到純私有的漸變組合，薩瓦斯將這一漸變組合稱為公私伙伴關(guān)系光譜(spectrum of Public-Private Partnerships，該光譜的示意圖如圖1)［6］。在光譜的左端，由于是完全公營(yíng)，因而交易成低而生產(chǎn)成本高;光譜的右端則生產(chǎn)成本低而交易成本高。本文提出的公私互動(dòng)框架是考慮到該系統(tǒng)各類可能性的游動(dòng)協(xié)議機(jī)制，互動(dòng)框架的建立將原先公用事業(yè)領(lǐng)域的控制型運(yùn)作轉(zhuǎn)變?yōu)榧?lì)型運(yùn)作，有助于加強(qiáng)公用事業(yè)領(lǐng)域的公私合作、穩(wěn)定民間資本的盈利預(yù)期并堅(jiān)定其進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域的信心。

聯(lián)合國(guó)于2007年出版了《公私伙伴關(guān)系良好治理指南》。該指南在考察了發(fā)達(dá)國(guó)家和若干主要轉(zhuǎn)型國(guó)家公私伙伴關(guān)系發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，指出了不同階段面臨的不同任務(wù)：第一階段需要定義政策框架和發(fā)展基礎(chǔ)概念，隨后的第二和第三階段包括逐漸完善各類模式、公布實(shí)施細(xì)則等。在我國(guó)，建立第一階段的政策框架①本文提出的僅為一個(gè)框架的大致內(nèi)涵。政策框架的具體描述是遠(yuǎn)非一篇論文可以完成的工作。有助于摒棄原有引資理念，有助于民資打消顧慮踴躍進(jìn)入。

(二)增強(qiáng)政府承諾的可信性

在產(chǎn)業(yè)組織理論中，潛在進(jìn)入者選擇進(jìn)入某個(gè)領(lǐng)域的基本前提是在位者策略的可信性(credibility);動(dòng)態(tài)博弈的核心問(wèn)題也是可信性?？尚判允窍刃袨橐环綄?duì)后行為一方(涉及到先行為方的)未來(lái)策略的置信情況，沒(méi)有可信性的承諾是不能激勵(lì)或約束合作方未來(lái)的行為的?？尚判詥?wèn)題源于未來(lái)的不確定性，同時(shí)也與公用事業(yè)領(lǐng)域的資產(chǎn)專用性有著密切的關(guān)聯(lián)——因?yàn)橘Y產(chǎn)專用性越強(qiáng)就越需要解決可信性問(wèn)題以保證不受未來(lái)不確定性的的影響;而一旦如果不涉及資產(chǎn)的專用性，那么長(zhǎng)期合約一般就沒(méi)有存在的必要因而也就無(wú)須考慮后行為博弈方的可信性。

在民營(yíng)資本從進(jìn)入城市公交到持續(xù)運(yùn)營(yíng)這一過(guò)程中，政府行為的可信性對(duì)博弈的動(dòng)態(tài)變化起著至關(guān)重要的作用。從十堰公交案例中我們可以看到合同中約定的清理那些線路重復(fù)的“中巴”未能兌現(xiàn)，這一失信舉措嚴(yán)重影響了民資的盈利。而更有甚者，在東部某省會(huì)城市的民企主動(dòng)退出的案例中，當(dāng)民企獲得了某黃金線路的經(jīng)營(yíng)權(quán)后，在位的國(guó)有公交又開(kāi)通了一條路徑基本重復(fù)的公交線路。由此看來(lái)，近年來(lái)城市公交市場(chǎng)化所暴露的問(wèn)題并不僅僅是民資逐利的問(wèn)題，至少還有政府責(zé)任的履行與承諾的可信性問(wèn)題。

在建立政府承諾的可信性方面，近年來(lái)中外學(xué)者都有較為詳盡的分析，典型的例如：諾斯和溫加斯特指出英國(guó)“光榮革命”后一些制度的實(shí)施增進(jìn)了英國(guó)政府承諾的可信性，這是此后英國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提保障［7］。由于政府官員的任期較短，不易象企業(yè)組織那樣建立聲譽(yù)機(jī)制來(lái)傳遞承諾可信的信號(hào)，因此錢穎一認(rèn)為實(shí)現(xiàn)政府承諾可信性的必要條件是通過(guò)法治約束政府的行為［8］。法治是經(jīng)濟(jì)人和政府同時(shí)受到法律約束的治理框架，在此框架下由于約束增強(qiáng)，民資的預(yù)期也得以穩(wěn)定，因而會(huì)使政策成效顯著最終達(dá)到政府和合作者的“雙贏”。

筆者認(rèn)為，增強(qiáng)政府的可信性首先應(yīng)以具有較高法律地位的互動(dòng)框架來(lái)約束政府行為，其次應(yīng)大幅增加違約成本。謝泊素(Shepsle)的研究將承諾的可信是分為動(dòng)機(jī)可信和強(qiáng)制可信兩個(gè)類型的［9］，這一劃分對(duì)公共經(jīng)濟(jì)政策的制定有著明確的意義。在前文分析中我們看到由于委托代理雙方目標(biāo)的差異以及官員任期與聲譽(yù)機(jī)制的激勵(lì)不相容，政府承諾在動(dòng)機(jī)可信方面是欠缺的，因而有必要建立一種強(qiáng)制性的承諾可信機(jī)制。又由于政治合同的不完備性以及高昂的問(wèn)責(zé)和懲罰機(jī)制的成本，政府官員違背承諾的成本較低，因此增加政府(及其官員)的違約成本將大幅提高承諾的可信性。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)將得主謝林的研究指出，在博弈中自縛手腳(self-binding)會(huì)帶來(lái)很大的益處［10］，該收益實(shí)際上來(lái)自合作一方成本增加后承諾可信性的上升。另一方面，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織研究中涌現(xiàn)出越來(lái)越多的專用性投資導(dǎo)致非縱向一體化的案例，則可以說(shuō)是對(duì)上述政策建議的一個(gè)驗(yàn)證。

(三)促進(jìn)民贏

民間資本流出我國(guó)城市公交領(lǐng)域的期間，適逢我國(guó)出臺(tái)兩個(gè)“非公36條”。顯然，除了盡快出臺(tái)相關(guān)細(xì)則、盡快破除所謂的“玻璃門(mén)”等進(jìn)入障礙之外，適當(dāng)增加民營(yíng)企業(yè)的盈利水平是扭轉(zhuǎn)民資流向的關(guān)鍵。更進(jìn)一步分析，民營(yíng)公交企業(yè)的利潤(rùn)實(shí)際上并不完全屬于投資回報(bào)，還包括發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)而創(chuàng)造出來(lái)的合作收益。由前文的分析我們看到：公有企業(yè)的生產(chǎn)成本高、交易成本低，民營(yíng)企業(yè)恰好相反。因而，對(duì)于公私互動(dòng)框架建立后如何分配這些變和博弈所帶來(lái)的溢出之“租”，也應(yīng)當(dāng)納入民贏政策的考慮范疇。

在城市公交的民贏問(wèn)題方面，香港的公交機(jī)制為我們提供了非常好的借鑒。例如，香港政府考慮到規(guī)模小和線路單一會(huì)導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)無(wú)法在自身系統(tǒng)內(nèi)實(shí)施交叉補(bǔ)貼以彌補(bǔ)高成本線路，因此在批出常規(guī)公交的專營(yíng)權(quán)時(shí)，“肥瘦搭配地捆綁線路，交給同一家中標(biāo)公司經(jīng)營(yíng)”［11］;又如，在2006年之前，香港政府對(duì)于巴士經(jīng)營(yíng)采取的是回報(bào)率管制(Rate-of-Return Regulation)——“以業(yè)界固定資產(chǎn)回報(bào)率15%為收入上限”［11］。如此高的回報(bào)和香港良好的純民營(yíng)城市公交之間是否存在某種必然聯(lián)系是發(fā)人深思的。

筆者認(rèn)為，在政策框架既定和政府承諾的可信性能夠得到保障的前提下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待民間資本的投資回報(bào)問(wèn)題。筆者發(fā)現(xiàn)：包括十堰在內(nèi)的各大中城市的授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)際上是一個(gè)價(jià)格上限規(guī)制(Price-Cap Regulation)的變形：即價(jià)格固定若干年不變、同時(shí)每年按照定額上繳給政府“承包費(fèi)”或者每年享受若干定額補(bǔ)貼。這一機(jī)制是導(dǎo)致能源價(jià)格上漲后民資公交企業(yè)大面積虧損的主要原因——在筆者收集的案例中有一半以上明確提到了這一點(diǎn)。為了節(jié)約成本民營(yíng)公交企業(yè)不得不采取壓低職工收入、降低發(fā)車頻率、爭(zhēng)搶熱門(mén)線路等手段，以至于民營(yíng)車成為許多城市的違章大戶而最終遭到淘汰。

價(jià)格上限雖然可以提高效率和激勵(lì)創(chuàng)新，但它伴有抑制投資和限制產(chǎn)能的副作用，這一點(diǎn)已經(jīng)被電力產(chǎn)業(yè)價(jià)格上限規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)所證明①在城市公交行領(lǐng)域也有類似的案例，例如香港九龍公交在無(wú)錫的運(yùn)營(yíng)實(shí)踐。。回報(bào)率規(guī)制則不然，它具有導(dǎo)致過(guò)度資本化的傾向，會(huì)激勵(lì)投資者為了獲取法定回報(bào)而過(guò)度購(gòu)置設(shè)備，這也就是產(chǎn)業(yè)組織理論中的阿弗契-約翰遜效應(yīng)(“Averch-Johnson效應(yīng)”，簡(jiǎn)稱“A-J效應(yīng)”)。筆者認(rèn)為結(jié)合當(dāng)前我國(guó)城市公交的產(chǎn)能現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)盡可能多地采取收益率規(guī)制模式，以反向利用“A-J效應(yīng)”來(lái)加速民間資本向城市公交領(lǐng)域的流入。

五、簡(jiǎn)單結(jié)語(yǔ)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，城市化率在30%-70%之間是基礎(chǔ)設(shè)施和城市公用事業(yè)加速增長(zhǎng)的階段。2009年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率為46.6%，預(yù)計(jì)2015年將達(dá)到52%，這一進(jìn)程所產(chǎn)生的每年新增城市人口超過(guò)千萬(wàn)［13］。如此規(guī)模的人口集聚進(jìn)程，已經(jīng)并將繼續(xù)給各地的城市公交帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

城市公共交通的市場(chǎng)化和公私合作化是世界性的趨勢(shì)。當(dāng)前我國(guó)城市公交的產(chǎn)能與需求遠(yuǎn)未匹配，同時(shí)又存在巨額的建設(shè)資金缺口，盡快扭轉(zhuǎn)民資流向無(wú)疑是正確的選擇。而建立良好的公私互動(dòng)機(jī)制、增強(qiáng)政府承諾的可信性并根據(jù)回報(bào)率規(guī)制的特點(diǎn)反向獲取“A-J效應(yīng)”則是扭轉(zhuǎn)資金流向的關(guān)鍵。

［1］黃燁.新36條：一年已過(guò)，一切如初?［N］.國(guó)際金融報(bào)，2011-05-23.

［2］CREMER H，F(xiàn)ARID GASMI，ANDRéGRIMAUD，JEAN-JACQUES LAFFONT.The Economics of Universal Service：Theory［EB/OL］.［2011-10-21］.http：//info.worldbank.org/etools/docs/library/64602/theory.pdf

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［11］王輯憲.香港公交優(yōu)先模式背后的經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)［J］.上海國(guó)資，2006(11)：70-72.

［12］程松.無(wú)錫公交困局［J］.南風(fēng)窗，2007(10)：50-52.

［13］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所.城市藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告No.3［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.