蔡 嵐

湖南省長沙、株洲、湘潭（簡稱長株潭）城市群正在建設(shè)“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”(簡稱“兩型社會”)，這不僅需要湖南省委省政府的大力推動和引導(dǎo)，更需要長沙、株洲和湘潭三個城市地方政府的主動參與和精誠合作。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢下，長株潭三市地方政府只有順應(yīng)發(fā)展形勢，積極推進(jìn)地方政府之間的合作，消除行政壁壘，發(fā)揮整體優(yōu)勢，才能在國內(nèi)外競爭中形成整體競爭力以實(shí)現(xiàn)共羸?，F(xiàn)階段長株潭三市地方政府的合作正在形成，如舉行長株潭三市聯(lián)席會，簽署了《長株潭三市黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議議事規(guī)則》，規(guī)定長株潭三市的聯(lián)席會議按長株潭三市黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議和長株潭三市政府部門專題聯(lián)席會議分別召開，黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議原則上每年舉行一次，政府部門專題聯(lián)席會議則根據(jù)需要不定期舉行；三市黨政領(lǐng)導(dǎo)還簽署了《長株潭區(qū)域合作框架協(xié)議》、《長株潭工業(yè)合作協(xié)議》、《長株潭科技合作協(xié)議》、《長株潭環(huán)保合作協(xié)議》等主要法律文件，長株潭三地政府間的合作實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)了兩型社會的建設(shè)，但是，筆者在實(shí)地調(diào)研和訪談中發(fā)現(xiàn)，這種合作還處在自發(fā)的初步探索階段，遠(yuǎn)未能為建設(shè)好兩型社會發(fā)揮應(yīng)有的作用，而且在實(shí)際合作中也存在著無法回避的難題。

一、兩型社會建設(shè)中長株潭地方政府合作的困境

（一）合作困境的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

1.兩型社會建設(shè)中共同利益與地方利益的博弈。利益是推動地方政府走向合作的根本原因。在實(shí)踐中如何整合不同地方政府的現(xiàn)實(shí)要求，來謀求彼此之間的合作進(jìn)而達(dá)到滿足彼此需求之目的，是合作中的地方政府難以理性權(quán)衡的問題。一方面，共同的利益如兩型社會建設(shè)帶來的政治效益和政策效益以及兩型社會建設(shè)中環(huán)境、交通、湘江流域、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的配套設(shè)施的日臻完善推動長株潭三地政府自覺地走向合作，另一方面，作為地方利益代表的地方政府，對合作建設(shè)兩型社會可能出現(xiàn)的利益格局的重新洗牌或利益分配問題存在著患得患失之憂，且在各地方政府都同時擁有可利用行政權(quán)力來為本地謀利而又沒有有效約束或協(xié)調(diào)機(jī)制存在的情況下，任何放棄使用這種權(quán)力的地方政府都會處在一種相對不利的境遇之中，各地方政府競相利用行政權(quán)力來試圖使本地利益最大化，地方政府合作難以達(dá)到理想狀態(tài)。例如兩型社會建設(shè)中，地方政府應(yīng)避免低水平重復(fù)建設(shè)，對存在不符合“兩型社會”建設(shè)要求的產(chǎn)業(yè)重新進(jìn)行布局和調(diào)整。但是基于對各地自身利益的考慮，三市地方政府卻沒能進(jìn)行重新布局和調(diào)整，導(dǎo)致長株潭三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常相似。如占三市工業(yè)產(chǎn)值前四名的產(chǎn)業(yè)基本雷同，長沙是機(jī)電、食品、紡織、化工；株洲是冶金、化工、機(jī)電；湘潭是機(jī)電、紡織、冶金、化工。

2.長株潭地方政府合作協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)制與效力的困境。當(dāng)前長株潭地方政府之間合作的溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制的制度化程度較低，準(zhǔn)確地說是非制度化的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。“湖南省長株潭兩型社會建設(shè)改革試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會辦公室”（簡稱“兩型辦”）負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌、謀劃、協(xié)調(diào)長株潭兩型社會建設(shè)改革試驗(yàn)區(qū)的規(guī)劃引領(lǐng)，產(chǎn)業(yè)化的資源利用體制建設(shè)，政策支持，體制、機(jī)制創(chuàng)新等各項(xiàng)工作，其主要職責(zé)是研究機(jī)制，長株潭兩型社會建設(shè)綜合配套改革的重大工作和重要措施。 ”也即，“兩型辦”主要負(fù)責(zé)由省級到市級間的縱向合作的推進(jìn)，而在長株潭三市地方政府之間的合作則沒有專門組織或?qū)ｉT制度來促進(jìn)。長株潭政府間的共識達(dá)成大多是靠地方領(lǐng)導(dǎo)人的承諾來保障，這導(dǎo)致這種共識缺乏法律效力和穩(wěn)定性，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變動容易使合作機(jī)制喪失效力。而且三市地方政府間合作一般采取磋商或會談的形式，沒有形成類似歐盟形式的談判機(jī)制。這種形式在涉及到實(shí)質(zhì)性利益的問題時往往由于分歧太大而無法合作。例如在長株潭區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，三市都在拓建港口：長沙提出“大力打造新港水運(yùn)樞紐”，湘潭則擴(kuò)建“十四總碼頭”，株洲選擇了重點(diǎn)建設(shè)“株洲航電樞紐”。三個城市為爭奪貨源盲目競爭，造成貨源不足，碼頭設(shè)施浪費(fèi)嚴(yán)重。而這些問題僅僅依靠現(xiàn)在的非制度化的合作協(xié)調(diào)機(jī)制是無法解決的。

3.長株潭地方政府合作組織形式與權(quán)威的難題。目前，長株潭地方政府之間進(jìn)行合作的唯一正式的組織平臺是長株潭“兩型辦”?！伴L株潭‘兩型辦’負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央和各部委的關(guān)系、協(xié)調(diào)改革和發(fā)展的關(guān)系、協(xié)調(diào)省直各部門和三市的關(guān)系，長株潭“兩型辦”在這個過程中以協(xié)調(diào)為主，予協(xié)調(diào)于服務(wù)中。” 湖南省長株潭“兩型辦”由湖南省委省政府2009年1月4日舉行成立授牌儀式，這一機(jī)構(gòu)為正廳級，歸口省發(fā)改委管理。但其前身“湖南省長株潭經(jīng)濟(jì)一體化辦公室”主要職能只涉及“協(xié)調(diào)”“指導(dǎo)”“督促”“參與”“研究”等“軟”管理職能，如“協(xié)調(diào)三市的有關(guān)政策”，“協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和參與編制三市城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃”，這種缺乏實(shí)質(zhì)權(quán)威的“協(xié)調(diào)”在面對三地政府合作過程中的利益紛爭和沖突時，無力作出有力于兩型社會整體利益的決定。且湖南省長株潭經(jīng)濟(jì)一體化辦公室核定全額撥款事業(yè)編制總共只有5名，缺乏足夠的人力資源來有效地開展其本應(yīng)承擔(dān)的繁重的工作職能，也難以保證對三地政府之間合作進(jìn)行協(xié)調(diào)的效果。

（二）長株潭地方政府合作困境的理論表述

1.典型的集體行動難題。集體行動難題的表達(dá)就是在提供公共物品或集體物品的過程中，兩個或兩個以上的人相互協(xié)調(diào)與合作的行動。在這種行動中，如果各行動者之間缺乏合作的努力，追求自我利益的個人將采取對其自己最為有利的做法，即不提供貢獻(xiàn)。所以，集體行動的含義已經(jīng)與其字面含義有別，不再指一群人追求共同目標(biāo)的行動，而是與社會困境的含義十分相似：自利的個人追求其自身利益最大化的行為違背了群體的目標(biāo)，因而其核心問題是，大家從協(xié)作行動中共同受益的可行性。 各地方政府從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)都是有著各自獨(dú)立利益的小團(tuán)體，地緣相近，人緣相親又使得各地組建成有著諸多共同利益的團(tuán)體，雖然每個團(tuán)體成員每時每刻都在理性地追求最大的地方利益，但是，團(tuán)體成員追求最大個人利益的結(jié)果卻不會促進(jìn)公共利益。

2.囚徒博弈的困境。囚徒博弈也是人們之間的合作問題，有學(xué)者認(rèn)為實(shí)際上與集體行動難題等價(jià)。 市場經(jīng)濟(jì)條件下，利益是地方政府行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,他們都是理性趨利的經(jīng)濟(jì)人，皆以追求本地利益最大化作為自己的行動邏輯。在地方政府不斷追求利益最大化的過程中，政區(qū)之間的競爭日趨激烈，其理性和微觀抉擇必然導(dǎo)致非理性的宏觀惡果。在自身利益最大化的動機(jī)驅(qū)動下，各地在選擇博弈策略上的共同之處在于：從趨利避害原則出發(fā)，偏好采取理性的微觀決策，從短期來看能給一方帶來預(yù)期的收益，但與此同時對方為此付出了高昂的成本，因而是一種正負(fù)相抵的零和游戲。更為可怕的是，一旦各方都采取互不合作、不愿協(xié)調(diào)的主導(dǎo)戰(zhàn)略，其直接禍害便是產(chǎn)生“霍布斯”式的俱傷后果。

3.公用地的悲劇。美國科學(xué)家雷特.哈丁的公用地悲劇理論悲觀地描述了追求最大化利益的個體行為是如何導(dǎo)致公共利益受損的惡果。他說：“在信奉公用地自由化的社會中，每個人都被鎖在一個迫使他在有限范圍內(nèi)無節(jié)制地增加牲畜的制度中，毀滅是所有人都奔向的目的地?！?在這種情形下，一個群體的成員都要利用一項(xiàng)共有資源，若這一資源沒有排他性的所有權(quán)，各個成員單獨(dú)行動，就會導(dǎo)致這一資源的過度使用。實(shí)際上，許多資源都是各地區(qū)共享的，只要對資源的使用可以帶來利益，就會助長對資源不負(fù)責(zé)任地掠奪使用或破壞，并且一個地區(qū)對共享資源的掠奪和破壞也會刺激其他地區(qū)采取同樣的手段，致使資源和環(huán)境遭到極大的破壞。

在區(qū)域競相發(fā)展過程中，不同地區(qū)之間共享的資源，如水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源、生物資源等都具有無排他性，某一地區(qū)可以對某一共享資源實(shí)施保護(hù)性措施，但卻不能促使其他相鄰地區(qū)也實(shí)施這種保護(hù)性措施，也不能阻止其他地區(qū)享受由于其保護(hù)該資源所帶來的效益；而當(dāng)某一地區(qū)限制自身對這一資源的使用量時，它也不會因此而得到合理足夠的補(bǔ)償，相反只會給那些不限制自身使用量的地區(qū)帶來不需成本的好處。這就進(jìn)一步導(dǎo)致了各地對共享資源無度使用，這也是公用地悲劇式難題的根源之所在。

二、長株潭地方政府合作困境的成因分析

（一）地方政府合作的共識還沒有真正形成

雖然早在20世紀(jì)50年代就有提議建立“毛澤東”城，“長株潭”的概念隨即出現(xiàn)，從1982年張萍教授在湖南省四屆六次會議上提出“把長沙、株洲、湘潭從經(jīng)濟(jì)上聯(lián)合起來，逐步形成湖南的綜合經(jīng)濟(jì)中心，并建設(shè)“長株潭經(jīng)濟(jì)區(qū)” ，到2007年12月14日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成為“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，“長株潭”的概念在三地政府和群眾中耳熟能詳。但是在實(shí)際行動中，三地競爭的觀念要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于三地合作的意識，合作還沒有成為長株潭三地政府部門及其工作人員的自覺選擇。三地政府自身的經(jīng)濟(jì)職能和干涉經(jīng)濟(jì)的愿望非常強(qiáng)烈，政區(qū)競爭突出表現(xiàn)為三地政府以行政區(qū)為單位的經(jīng)濟(jì)競爭。地方政府的政區(qū)競爭觀念比合作觀念要根深蒂固得多。受這種觀念的影響，雖然在許多方面，三地政府合作對三地群眾或整體利益都是有利的，但是合作仍然難以達(dá)成，或者達(dá)成后的實(shí)施過程也非常艱難，如符合“兩型社會”建設(shè)要求的項(xiàng)目治理湘江流域生態(tài)污染、公交同城、通信同網(wǎng)等，因涉及到三地多個政府部門之間的協(xié)調(diào)，實(shí)施起來進(jìn)展緩慢。

（二）壓力型政府績效評估指標(biāo)體系的掣肘

唯地方經(jīng)濟(jì)增長的考核體系難以產(chǎn)生地方政府合作的真正動力。我國對地方干部的政績考核，經(jīng)歷了一個由“政治掛帥”到“經(jīng)濟(jì)增長”為中心的轉(zhuǎn)變過程。隨著黨的工作中心的轉(zhuǎn)移，衡量政府官員的標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，一切工作都圍繞經(jīng)濟(jì)增長這個中心而展開。在長株潭地區(qū)，這種情況也還未得到改變。在以經(jīng)濟(jì)為唯一考核指標(biāo)的壓力型體制下，上級組織為了完成經(jīng)濟(jì)趕超任務(wù)和各項(xiàng)指標(biāo)，利用行政權(quán)力通過層層分解和量化的方式，給下級組織下達(dá)任務(wù)和指標(biāo)，并以完成任務(wù)和指標(biāo)的實(shí)際狀況作為政府績效、官員政績評價(jià)和獎懲的直接依據(jù)，這就使大量官員心目中都將追求GDP高速增長作為自己工作的目標(biāo)和動力，由此導(dǎo)致地方干部“為官一任，造福一方”的“父母官”意識，和改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件，提高當(dāng)?shù)厣钏?，得到?dāng)?shù)匕傩照J(rèn)同和愛戴的為官之道，也強(qiáng)化了地方干部謀求地方經(jīng)濟(jì)利益最大化的動機(jī)。

（三）區(qū)域合作法律法規(guī)制度缺失

法律法規(guī)在地方政府的合作中應(yīng)該發(fā)揮重要作用，但通常被人們忽視，到目前為止我國還沒有與區(qū)域合作相關(guān)的法律法規(guī)。特別是在制約地方保護(hù)主義和打破區(qū)域市場分割方面，缺乏法律法規(guī)強(qiáng)有力的制度支持。我國現(xiàn)行憲法以及各人民政府組織法都從不同的角度規(guī)定了地方政府在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中的地位和作用，但對于地方政府之間如何發(fā)展對等關(guān)系，各地方政府在區(qū)域合作中的地位，區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的法律地位等方面卻找不到相關(guān)的法律依據(jù)，這就不能給區(qū)域內(nèi)地方政府間的合作提供一個科學(xué)有效的框架，不能為打破地方分割，實(shí)現(xiàn)各地方主體之間的公平競爭和合作提供法律保障。長株潭兩型社會的構(gòu)建中，雖然在1998年提出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的“五同規(guī)劃”，即交通同環(huán)、電力同網(wǎng)、金融同城、信息共享、環(huán)境共治。隨后又制定了《湘江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶概念性規(guī)劃》；2005年《長株潭城市群區(qū)域發(fā)展規(guī)劃》出爐；接著在2008年1月1日，《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃條例》實(shí)施，對試驗(yàn)區(qū)事權(quán)劃分、區(qū)域規(guī)劃的編制和調(diào)整等方面做出系統(tǒng)規(guī)定，但是關(guān)于促進(jìn)和保障長株潭地方政府之間合作的相關(guān)條例卻還尚未提上議事日程。

三、解決長株潭地方政府合作困境的對策

（一）形成合作共識，明確地方政府是區(qū)域合作的重要推動力量。

掃除觀念上的障礙，形成“共贏”和“協(xié)同”兩大思維體系。明晰長株潭地方政府合作的領(lǐng)域，科學(xué)界定政府合作作為和不作為范圍。研究如何用行政手段來調(diào)控和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素的自由流動，如何促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)一大市場的形成。針對涉及長株潭一體化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域城市體系規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境治理、能源基地建設(shè)等一系列重大問題，通過長株潭三地政府有關(guān)部門共同協(xié)調(diào)，設(shè)立重大財(cái)政撥款或援助項(xiàng)目，以檢查、監(jiān)督資金落實(shí)和建設(shè)狀況的手段來解決各自為政、重復(fù)建設(shè)問題。

（二）建構(gòu)多元合作主體、多中心治理的合作格局

對于地方政府合作組織形式的選擇以及動力機(jī)制的依賴等一系列重大問題，轉(zhuǎn)換思路，創(chuàng)新思維，形成不僅包括地方政府、企業(yè)、非政府組織、公民等多元主體共同參與的混合體，形成多中心的治理模式。在長株潭政府合作組織形式的選擇上，既可以選擇項(xiàng)目合作形式，也可選擇市場機(jī)制運(yùn)作形式，還可選擇非政府組織合作形式；在政府合作方式與手段的運(yùn)用上，既可以選擇行政干預(yù)的方式與手段，也可選擇完全市場化的方式與手段，還可以采取行政與市場相結(jié)合的方式與手段。對于政府合作體制的動力機(jī)制依賴，既可依賴政府推動，也可依賴市場推動，還可依賴這二者的結(jié)合等等。

（三）制定區(qū)域合作的法律法規(guī)

通過制定區(qū)域合作的法律法規(guī)來保持區(qū)域政策的一貫性和持續(xù)性，這也是國外市場經(jīng)濟(jì)國家通行的做法。英國區(qū)域政策的開端就來自于1934年的《特別地區(qū)法》，以后區(qū)域政策的法制基本上就是通過一系列有關(guān)立法來實(shí)現(xiàn)的。原聯(lián)邦德國非常強(qiáng)調(diào)區(qū)域政策的立法化，政府先后頒布了“聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法”、“區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的基本原則”、“改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法”、“聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃綱要”等一系列關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的法律和法規(guī)。 長株潭地方政府間合作也應(yīng)該有相應(yīng)的法律和法規(guī)，如制定《長株潭區(qū)域合作章程》、《長株潭區(qū)域合作法規(guī)》、《長株潭區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作條例》等等，使其成為區(qū)域協(xié)作和區(qū)際交往的必須原則，也使長株潭三地政府在處理區(qū)際關(guān)系時有法可依。

（四）實(shí)施科學(xué)的激勵機(jī)制

長株潭地方政府合作中各項(xiàng)政策、決策、決議的制定和執(zhí)行都要靠地方干部的身體力行，干部是推進(jìn)政府各項(xiàng)決策的先行者和組織者。不建立促進(jìn)區(qū)域共同發(fā)展的科學(xué)的考核體系，不改革傳統(tǒng)的唯政績的干部考核機(jī)制，那么，“數(shù)字出政績、政績出干部”的誘惑就要數(shù)倍于由于領(lǐng)導(dǎo)決策失誤所受到的懲罰，地方行政首腦過度干預(yù)和直接操作本地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動的內(nèi)在沖動也就難以抑制，兩型社會建設(shè)的種種構(gòu)想也最終只是紙上談兵。對地方干部實(shí)施政績考核要淡化對 GDP增長數(shù)量和增長速度的追求，按照十六屆三中全會提出的科學(xué)發(fā)展觀和“五個統(tǒng)籌”來構(gòu)建新的政績觀考核體系。

長株潭“兩型辦”的一個重要職能就是考核評價(jià)，即運(yùn)用考核評價(jià)這個手段來保障國家批準(zhǔn)的改革方案的落實(shí)，就是每年要對兩型社會推進(jìn)的整體成效進(jìn)行評價(jià)，要對三市和省直各部門推進(jìn)兩型社會建設(shè)的成效予以評價(jià)，要對改革發(fā)展過程中特別是重大項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)行考核，這些將為相關(guān)部門的獎懲工作提供重要依據(jù)。

（五）大力推動非政府組織的發(fā)展

借鑒公共選擇理論，充分利用市場機(jī)制運(yùn)作提高區(qū)域公共服務(wù)質(zhì)量，即對于跨區(qū)域地方政府共同關(guān)注的問題，如公用事業(yè)的建設(shè)問題、環(huán)境保護(hù)和公共衛(wèi)生問題、公共安全問題等，政府可以“利用私人組織或半私人組織來提供公共服務(wù)”，通過政府間協(xié)議、合同外包、政府間服務(wù)轉(zhuǎn)移等形式，向民營公司、非政府組織、非營利組織等購買服務(wù)的方式來解決，以此來滿足社會民眾的多樣化需求，以競爭來促合作與發(fā)展，由此而推進(jìn)長株潭地方政府的合作進(jìn)程，推動兩型社會又好又快地建設(shè)。

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