崔艷紅

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)方面都經(jīng)歷轉(zhuǎn)型，這勢(shì)必會(huì)引發(fā)各種危機(jī)事件，其中，尤以公共危機(jī)事件影響最大。政府作為國家或一個(gè)地區(qū)的管理部門，必須對(duì)各種公共危機(jī)進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)，將其負(fù)面效應(yīng)減至最低。19世紀(jì)末20世紀(jì)初香港鼠疫頻發(fā)，這是港英政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的第一次大型公共危機(jī)事件，其應(yīng)對(duì)措施可圈可點(diǎn)，可以視為港英政府危機(jī)管理的現(xiàn)代化開端。

一、19世紀(jì)末20世紀(jì)初香港鼠疫疫情

（一）鼠疫爆發(fā)的時(shí)間

真正有史可查的香港鼠疫爆發(fā)是在1894年，其傳染源來自廣東。廣州最早確診的病例是1894年1月16日瑪麗·奈爾斯（Mary Niles）醫(yī)生發(fā)現(xiàn)的，患者呈現(xiàn)典型的腺鼠疫癥狀：發(fā)燒，體溫華氏104.8度，脈搏160次，腹股溝腫塊、瘀斑疹。此患者經(jīng)醫(yī)治后康復(fù)，但腫塊很久才痊愈。除此之外，在瑪麗·奈爾斯從1月16日到5月2日診斷的7個(gè)病例中，至少有4例死前身上有紫色淋巴腫塊，說明大部分是屬于淋巴腺鼠疫。[1](p.21)而香港鼠疫的爆發(fā)流行在農(nóng)歷四月初，5月15日《申報(bào)》頭版在《香港多疾》一文首次報(bào)道了香港鼠疫：“香港華人，近得一病，時(shí)時(shí)身上發(fā)腫，不一日即斃。其病起于粵省及北海，近始蔓延而至，每日病者約三十人，死至十七、八人”。當(dāng)時(shí)穗港兩地人員往來頻繁，平均每年有50萬人次往返于香港和珠江三角洲地區(qū)，其中包括來自廣東的9萬余名青壯年男女移民到香港從事體力勞動(dòng)，其中有的人就來自疫病流行區(qū)，他們根本沒有經(jīng)過衛(wèi)生檢疫部門的檢測(cè)，到香港后又大多在交通繁忙的車站、碼頭工作，遂成為傳播病菌的主要載體。除此之外，1894年的傳統(tǒng)節(jié)日如春節(jié)、清明節(jié)有很多人從香港趕回廣東老家過年及祭拜祖先，這也成為香港鼠疫傳播的載體。

（二）1894——1909年香港鼠疫死亡人數(shù)統(tǒng)計(jì)

自1894年以后香港鼠疫每年都有流行，而且多發(fā)生在春夏季節(jié)。筆者根據(jù)香港政府報(bào)告（Hong Kong Government Reports Оnline 1842-1941）的檔案文獻(xiàn)資料，做出統(tǒng)計(jì)表格如下：

表1 1894—1909年香港鼠疫病例數(shù)和死亡數(shù)

以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的根據(jù)是港英政府公布的死亡人數(shù)，但撰寫鼠疫疫情年度報(bào)告的香港首席民事醫(yī)官弗蘭西斯·克拉克（Francis Clark）認(rèn)為死亡人數(shù)應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于政府公布的數(shù)字。就以1894年為例，《九龍海關(guān)志》中記錄從5月到8月間因疫病死亡的人數(shù)為2552人。[2](p.24)賴文、李永宸根據(jù)1894年《申報(bào)》有關(guān)香港新增病例、死亡病例、留院治療病例、死亡總病例等記載，統(tǒng)計(jì)出當(dāng)年香港鼠疫患者共死亡2378人。[3](p.421)辛普森在他的《香港腺鼠疫爆發(fā)和長期流行的原因與治療方法建議的報(bào)告》中根據(jù)政府公報(bào)統(tǒng)計(jì)的死亡人數(shù)是2485人，辛普森認(rèn)為死亡人數(shù)還遠(yuǎn)不止于此。他指出很多香港的中國人患病后往往離開香港回廣東老家，其中部分人在路上就不治身亡，如1901年從5月24日到6月底，廣州海關(guān)就發(fā)現(xiàn)了160例鼠疫病例，其中35人死在從香港至廣州的客船上。同年，一家香港公司工人病假率高達(dá)20%，其中死亡率至少是3%。另一家公司10人感染鼠疫死亡，只有3人死于香港，其余7人都死在中國大陸。[1](p38)筆者根據(jù)各種材料估算從1894年到1909年香港死于鼠疫的應(yīng)該在13000人以上。

鼠疫患者死亡率在這一時(shí)期居高不下的主要原因是當(dāng)時(shí)還沒有治療鼠疫的特效藥，現(xiàn)代西醫(yī)治療鼠疫所采用的抗生素如鏈霉素、四環(huán)素、氯霉素、磺胺類藥物等特效藥是在20世紀(jì)30、40年代才發(fā)明的，而鼠疫疫苗中的減毒活菌苗1908年才開始使用，實(shí)驗(yàn)表明對(duì)腺鼠疫有較好的免疫力，但對(duì)肺鼠疫效果不佳。因此1909年以后腺鼠疫的發(fā)病率明顯降低。

（三）香港鼠疫類型與傳播介質(zhì)

根據(jù)香港政府年度鼠疫疫情報(bào)告中提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，20世紀(jì)初香港發(fā)生的鼠疫病例包含3種類型：敗血型鼠疫、肺鼠疫和淋巴腺鼠疫，其中淋巴腺鼠疫又包括腋腺鼠疫、股腺鼠疫和腹股溝腺鼠疫。詳細(xì)數(shù)據(jù)見下表：

表2 20世紀(jì)初香港鼠疫類型表

表3 1902年香港鼠疫類型與所占比例

根據(jù)以上統(tǒng)計(jì)，我們可以得出結(jié)論，在19世紀(jì)末20世紀(jì)初香港鼠疫流行期間，主要流行的鼠疫類型是淋巴腺鼠疫，其次是敗血型鼠疫，二者加在一起占總發(fā)病率的95%以上。

香港鼠疫最主要的傳播介質(zhì)是老鼠。鼠疫病菌大量存在于老鼠的腸道、尿液、口腔粘膜中，其中腸道病菌含量1/3強(qiáng)，尿液中病菌占1/5，口腔粘液含病菌占1/3，因此老鼠通過糞便、尿液、粘液直接傳染給人的幾率最高，其次是老鼠通過污染食物和其他物品將病菌傳染給人。如1901年香港政府雇傭30人捕捉老鼠，其中9人死于鼠疫，1902年政府雇傭172人做同樣的工作，事先給他們接種了哈夫克伊納（W. Haffkine）疫苗，在工作前后嚴(yán)格進(jìn)行消毒，結(jié)果無一人受到傳染。死老鼠同樣可以成為傳染介質(zhì)，爆發(fā)過鼠疫的地區(qū)如果不及時(shí)進(jìn)行清理和消毒，第二年重新爆發(fā)鼠疫的幾率就會(huì)非常高，如1901年鼠疫過后，在香港一個(gè)社區(qū)的55處住宅里發(fā)現(xiàn)大量死老鼠，1902年這些住宅中又出現(xiàn)了11個(gè)鼠疫病患。又如某私人公司雇傭20名工人清理倉庫中的死老鼠，結(jié)果5人感染鼠疫死亡。[1](p.45-46)

另一個(gè)重要的傳染媒介是人際傳播，鼠疫患者的血液、痰、膿液、以及衣物、用品都具有傳染性。1902年香港鼠疫的首例患者是一位中國婦女，屬于腺鼠疫，在送院第二天死亡，而她鄰居一家不久前就有2人死于鼠疫。第二個(gè)病例是一個(gè)在學(xué)校讀書的葡萄牙裔男孩，于2月末發(fā)病，腺鼠疫，在其后的兩個(gè)月內(nèi)，他的家人中又有一人患病，原因是他們將患者未經(jīng)消毒的衣物帶回來家并由此受到感染。[1](p.43)由此可見，在19世紀(jì)末20世紀(jì)初香港鼠疫中，人際傳播也是一種重要途徑，所幸的是，人際傳播最嚴(yán)重的肺鼠疫并沒有在香港大規(guī)模爆發(fā)。

除此之外，鼠疫傳播還有一個(gè)重要途徑，就是跳蚤、昆蟲等將鼠疫病菌傳給人，但當(dāng)時(shí)的醫(yī)學(xué)技術(shù)還認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)。

二、從現(xiàn)代政府公共危機(jī)管理看香港政府應(yīng)對(duì)鼠疫危機(jī)的措施

19世紀(jì)末20世紀(jì)初的香港是英國的殖民地，盡管其政治經(jīng)濟(jì)等方面不正常的畸形發(fā)展，但此時(shí)英國的現(xiàn)代化進(jìn)程已經(jīng)卓有成效，這對(duì)香港產(chǎn)生一定程度的影響。在工業(yè)化如火如荼的19世紀(jì)，處于資本主義上升時(shí)期的英國政府在公共衛(wèi)生建設(shè)和危機(jī)管理方面逐漸完成了其現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型，得益于這樣的歷史經(jīng)驗(yàn)和政治背景，香港面對(duì)鼠疫頻發(fā)這一重大公共安全危機(jī)，進(jìn)行了較為有效的應(yīng)對(duì)。通過對(duì)比我們不難發(fā)現(xiàn)，同樣是遭受鼠疫的荼毒，香港的死亡人數(shù)大大少于內(nèi)地的廣州，例如，這一時(shí)期香港死亡人數(shù)最多的年份是1894年，達(dá)到2485人[1](p.38)，而同年廣州鼠疫死亡人數(shù)約7萬人[3](p.408)，這說明當(dāng)時(shí)的香港政府采取了有效措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)，大大減少了疫病的傳播和死亡。下面就現(xiàn)代公共危機(jī)管理的標(biāo)準(zhǔn)程序來分析港英政府應(yīng)對(duì)鼠疫危機(jī)的措施。

（一）現(xiàn)代政府公共危機(jī)管理的標(biāo)準(zhǔn)程序

現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型主要是指由農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)入工業(yè)社會(huì)乃至信息社會(huì)，同時(shí)伴隨以鄉(xiāng)村為主體的社會(huì)轉(zhuǎn)入以城市為主體的社會(huì)，也就是城市化進(jìn)程。而公共危機(jī)多數(shù)發(fā)生在城市中，并由于城市交通發(fā)達(dá)、人口密度大等因素而變得更加難以控制，危害也更大，給政府危機(jī)管理提出了更高的要求。對(duì)于現(xiàn)代化政府公共危機(jī)管理的程序，許多學(xué)者都提出了自己的方案，其中比較有代表性的包括羅伯特·希斯的4R理論——減少（Reduction）、準(zhǔn)備（Readiness）、反應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery）[4](p.21-22)，以及中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究所危機(jī)管理與對(duì)策研究中心提出危機(jī)管理РРRR理論，即預(yù)防（Рrevention）、準(zhǔn)備（Рreparation）、反應(yīng)（Response）和恢復(fù)（Recovery）[5](p.14)。我們綜合以上兩種國內(nèi)外的代表性觀點(diǎn)，認(rèn)為現(xiàn)代化政府公共危機(jī)的標(biāo)準(zhǔn)管理程序應(yīng)該包括以下5個(gè)環(huán)節(jié)：預(yù)控準(zhǔn)備、預(yù)防監(jiān)測(cè)、應(yīng)對(duì)處理、恢復(fù)善后、總結(jié)評(píng)估。

1.預(yù)控準(zhǔn)備

這是政府危機(jī)管理的第一個(gè)環(huán)節(jié)，要求政府在常態(tài)下就應(yīng)該制定完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)法律法規(guī)，完善各項(xiàng)規(guī)章制度，建立一個(gè)由各種專業(yè)化人才組成的危機(jī)預(yù)警、監(jiān)測(cè)和應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，對(duì)公民進(jìn)行危機(jī)防范教育，定期進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對(duì)演習(xí)，提高政府和民眾應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力。

2.預(yù)防監(jiān)測(cè)

這一環(huán)節(jié)要求政府運(yùn)用各種科學(xué)方法和設(shè)備，監(jiān)測(cè)并及時(shí)發(fā)現(xiàn)自然原因和人為原因引起的危機(jī)的各種征兆，制定各種危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，清除各種危機(jī)隱患，最大程度地減少危機(jī)發(fā)生的幾率，進(jìn)而將可能發(fā)生的危機(jī)扼殺在萌芽狀態(tài)。當(dāng)然，在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中發(fā)生的危機(jī)均帶有突發(fā)性、不確定性和復(fù)雜性，因此無法依靠事前的監(jiān)測(cè)完全避免危機(jī)。

3.應(yīng)對(duì)處理

這是在公關(guān)危機(jī)已經(jīng)爆發(fā)的情況下，政府相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)既定的危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案，調(diào)動(dòng)各種資源，動(dòng)員社會(huì)各界和各部門，運(yùn)用科學(xué)的方法進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對(duì)。政府危機(jī)管理者必須根據(jù)危機(jī)的性質(zhì)和影響范圍，快速反應(yīng)，靈活應(yīng)變，確保應(yīng)對(duì)過程中信息溝通的順暢和交通系統(tǒng)的暢通，善于利用媒體和社會(huì)輿論減小危機(jī)的負(fù)面影響，等等。這一環(huán)節(jié)是政府危機(jī)管理的核心。

4.恢復(fù)善后

政府在成功應(yīng)對(duì)危機(jī)之后，要迅速開展恢復(fù)善后工作，使受到危機(jī)影響的區(qū)域、組織和社會(huì)盡快恢復(fù)到正常狀態(tài)。具體來說包括災(zāi)后的重建工作、社會(huì)秩序恢復(fù)、受害者的心理救助、損失賠償?shù)鹊取?/p>

5.總結(jié)評(píng)估

這是政府危機(jī)管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，具體包括評(píng)估危機(jī)造成的損失、總結(jié)此次危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中的亮點(diǎn)和不足之處，進(jìn)一步完善政府公共危機(jī)管理。

（二）香港政府應(yīng)對(duì)鼠疫危機(jī)的措施

下面，我們就以政府公共危機(jī)管理現(xiàn)代化程序?qū)?894年—1909年香港鼠疫危機(jī)中港英政府的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行分析。

1.香港政府的鼠疫危機(jī)預(yù)控準(zhǔn)備

1848年英國議會(huì)成立中央公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)作為公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，受此影響，早在1883年，香港政府就成立潔凈局作為防治傳染病的專職機(jī)構(gòu)，包括醫(yī)學(xué)、警務(wù)、士紳三部分，組織龐大，人員眾多，經(jīng)費(fèi)開支僅次于警察署。潔凈局在1894年鼠疫爆發(fā)時(shí)成為危機(jī)管理的主要機(jī)構(gòu)，發(fā)揮了重要作用。鼠疫過后，香港政府認(rèn)為有必要進(jìn)一步提升這一機(jī)構(gòu)的權(quán)力和效率，因而于當(dāng)年5月在潔凈局內(nèi)部組建三人常設(shè)委員會(huì)，“一為國家大醫(yī)士雅利士君，一為總緝輔官梅君，一為紳員佛蘭詩君。以佛君寫字樓為總辦事之處，所有疫務(wù)消息事情，可由彼處通傳”[6]，三人委員會(huì)的成員分別是醫(yī)學(xué)部門、警察機(jī)構(gòu)和士紳階層的代表，一旦危機(jī)爆發(fā)，可以及時(shí)協(xié)調(diào)，積極有效地開展工作。6月20日潔凈局常設(shè)委員會(huì)再次改組，成員全部換成了專職醫(yī)生，由香港總督羅便臣（William Robinson）親自任命勞信醫(yī)生（Dr.Lowson）、彭理醫(yī)生（Dr. Рenny, R.N.）及占士少校醫(yī)官（Surgeon Major James）為委員會(huì)成員[7](p283)。潔凈局的三人委員會(huì)權(quán)力相當(dāng)大，在疫情爆發(fā)時(shí)可以指揮、協(xié)調(diào)、運(yùn)用各種人財(cái)物力資源。例如1898年鼠疫發(fā)生時(shí)，潔凈局的首席民事醫(yī)官弗蘭西斯·W·克拉克在短時(shí)間內(nèi)就得到警長邁爾（F ·H · Mar）、政府化驗(yàn)員布魯斯（Frank· Browse）和衛(wèi)生檢查官助理布朗（Joseph·J·Buran）的全力協(xié)助，調(diào)動(dòng)了13名外籍警官、16名華人警官、1名海軍官員，24名工兵和300名苦力投入救災(zāi)工作，具體包括隔離病患、物品消毒、疫情調(diào)查、查找傳染源等等。[18](p.3-4)由此可見，一個(gè)常設(shè)的、擁有權(quán)力和高效的專門機(jī)構(gòu)對(duì)于諸如鼠疫之類的公共危機(jī)管理是十分必要的。除此之外，港英政府在1894年鼠疫爆發(fā)后，制定《香港治疫章程》十二款，對(duì)鼠疫的預(yù)防、隔離檢疫以及在疫情爆發(fā)時(shí)采取非常措施減災(zāi)救災(zāi)等都進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定。

2.香港政府的鼠疫危機(jī)應(yīng)對(duì)處理

在19世紀(jì)末20世紀(jì)初的歷次鼠疫中，香港政府基本都能夠及時(shí)有效地采取應(yīng)對(duì)措施，盡量降低鼠疫的負(fù)面影響，其主要表現(xiàn)在：

首先，港英政府及時(shí)迅速地將疫情通告全港居民。迅速快捷的信息溝通在危機(jī)管理中非常重要。香港政府十分重視危機(jī)管理中的信息溝通，其渠道主要有兩個(gè)：通過政府公告向民眾發(fā)布信息，以1894年鼠疫為例，疫情爆發(fā)期間，政府先后在5月11日、5月29日、5月31日、6月9日、6月23日和8月28日發(fā)布公告，及時(shí)與公眾進(jìn)行信息溝通，尤其是在5月29日，香港總督羅便臣發(fā)出通告，正式宣布香港為疫區(qū)，告知民眾政府已經(jīng)采取有效手段隔離并醫(yī)治病人，破除謠言，消除恐慌；[7](p.283)除此之外，政府還有效利用媒體，通過《申報(bào)》向社會(huì)發(fā)布信息，自5月5日起，《申報(bào)》就開始非常及時(shí)地通報(bào)香港的疫情，其中，5月報(bào)道疫情11次，疫情高峰的6月幾乎是逐日?qǐng)?bào)道，7月報(bào)道13次，報(bào)紙能如此迅速地進(jìn)行報(bào)道，一定得到了政府的有力支持。經(jīng)驗(yàn)表明，危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中信息的透明度越高，民眾的情緒就會(huì)越穩(wěn)定，謠言、流言就越少；信息溝通越迅速，危機(jī)應(yīng)對(duì)就越及時(shí)。香港政府早在100多年前就能夠做到在救災(zāi)中不隱瞞、不虛報(bào)、及時(shí)有效進(jìn)行信息溝通，是難能可貴的。

其次，香港政府在具體應(yīng)對(duì)過程中能夠做到靈活應(yīng)變。當(dāng)疫情擴(kuò)大時(shí)，原有醫(yī)院床位緊張，香港遂征召醫(yī)船“夏珍尼亞號(hào)”作為隔離治療之用，《申報(bào)》1894年5月17日?qǐng)?bào)道：“港府登告示于官報(bào)云：本港為有疫之處，所有受病之華人，須立時(shí)移至醫(yī)病船中。[9]5月20日政府還將西灣堅(jiān)尼地城舊玻璃廠改建為中醫(yī)隔離醫(yī)院，歸東華醫(yī)院管理。除此之外，政府還發(fā)揮民間人士的作用，由華人士紳在九龍荔枝角建一個(gè)醫(yī)院收治鼠疫患者。《申報(bào)》1894年5月28日《港疫續(xù)述》報(bào)道：“十六日上午十點(diǎn)鐘，香港紳商在東華醫(yī)院集議港地病人調(diào)理之事，……以劉君渭川為主席，對(duì)眾宣言：現(xiàn)官場(chǎng)已允撥出西灣舊玻璃廠為華人居療之所，作華東醫(yī)院分局，并由華醫(yī)生療治?！盵10]《申報(bào)》1894年6月28日?qǐng)?bào)道：“刻下病者十七人，死者二十五人，留住西醫(yī)院及醫(yī)船中者一百五十五人。華官度地九龍?jiān)O(shè)一醫(yī)院，華人之病疫者多入院就醫(yī)，是以西醫(yī)院中人數(shù)日少云?！盵11]總督羅便臣在6月20日給英國國務(wù)大臣有關(guān)香港鼠疫的公文中也講到設(shè)立三個(gè)專門收治鼠疫病人的醫(yī)院：醫(yī)船“夏珍尼亞號(hào)”，堅(jiān)尼地城警署和堅(jiān)尼地舊玻璃廠改建的醫(yī)院。前兩個(gè)由來自政府醫(yī)院的醫(yī)生和護(hù)士負(fù)責(zé)救護(hù)工作，后者則在殖民地醫(yī)療衛(wèi)生大臣彭理的監(jiān)督下由東華醫(yī)院的中國醫(yī)生醫(yī)治病人。[7](p.284)

第三，政府及時(shí)封鎖疫區(qū)，搜查隱藏的患者，加強(qiáng)清理和消毒工作。1894年5月下旬，總督羅便臣命令少將巴克（Barker）和準(zhǔn)將博伊斯（Boyes）等陸軍和海軍將領(lǐng)率領(lǐng)軍隊(duì)逐門逐戶探訪居民，一旦發(fā)現(xiàn)疫病患者立即收治、隔離住宅并消毒。另外還有300名軍醫(yī)、皇家工兵和炮兵部隊(duì)的文職人員也參與了這項(xiàng)工作。[7](p.284)6月13日《港電報(bào)疫》報(bào)道，“所有毒氣留存之屋宇皆由官收管，其有可整頓，否則一律拆除。太平山及它處華人屋宇須概行拆除改造，俾免疫氣庵留?！盵12]《港報(bào)紀(jì)疫》報(bào)道了“初二日下午查疫人員與各醫(yī)生聚會(huì)，議將灣仔所有屋宇一概薰除穢氣，并陸續(xù)清查病人。倘居人不肯灑掃屋宇，則由查役人代灑灰水”[13]。對(duì)可疑病人進(jìn)行觀察，對(duì)暫時(shí)不能確診的患者，由士兵看管，以免隨處走動(dòng)擴(kuò)大傳染。據(jù)1894年6月11日《申報(bào)》的《西報(bào)言疫》一文報(bào)道：“二十六日有一兵患疫，越日又有兩兵患疫，后聞?dòng)钟邢次葜嘤谒脑露毡ыΓ瑢徠淝樾嗡葡祷家?，而未露端倪，現(xiàn)經(jīng)官派人將二兵看管，隨時(shí)察看是否患疫。前日染疫之兵現(xiàn)在醫(yī)船調(diào)理，漸有起色，雖未痊愈，然已有生機(jī)，或可免性命之虞矣。”[14]香港還非常重視清潔消毒工作，港督卜力（Henry A. Blake）在《1903年鼠疫患者在家中和醫(yī)院治療結(jié)果備忘錄》中提到，1903年4月20日在潔凈局的監(jiān)督下，選出了6間房屋作為浴室，提供熱水為居民洗澡，并且在室外建立3個(gè)大熱水池，以供居民清洗各種衣物用品。[15](p.380)非常時(shí)期需用重典，政府依據(jù)法規(guī)，對(duì)于違反規(guī)章者給以懲戒，如《香港疫電》報(bào)道“英官出令，凡有病人匿而不報(bào)者須重辦，以儆其余。有一出店人犯，此官判令罰洋銀七十五元，如不能繳，則監(jiān)禁三月?！盵16]

3、恢復(fù)善后和評(píng)估總結(jié)工作

第一，政府能夠采取積極措施進(jìn)行災(zāi)難善后，對(duì)鼠疫病死者圈定埋葬地，規(guī)定埋葬的深度，限定埋葬時(shí)間。1894年鼠疫爆發(fā)后政府指定擸橋環(huán)某地為掩埋地點(diǎn)，并要求棺材要深埋，以防穢氣泄漏，限定每日午前十點(diǎn)及午后三點(diǎn)為埋葬時(shí)間。[17]1898年香港政府要求鼠疫爆發(fā)期間所有死者尸體全部運(yùn)到西點(diǎn)公共停尸房，由驗(yàn)尸官驗(yàn)尸，如發(fā)現(xiàn)死于鼠疫者就立即在技術(shù)人員的監(jiān)督下運(yùn)到堅(jiān)尼地疫病公墓，先用石灰或石炭酸滅菌后埋葬。[18](p.4)這些措施有效杜絕了疫情在短時(shí)間內(nèi)反復(fù)發(fā)作的隱患。

第二，政府注重災(zāi)后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，組織專家調(diào)研，改進(jìn)防疫措施。1894年鼠疫爆發(fā)時(shí)，香港政府相關(guān)人員在6月20日、7月10日和8月27日三次撰寫提交疫情報(bào)告，1895年由埃瑞斯醫(yī)生撰寫了更為詳盡的《1894年鼠疫醫(yī)學(xué)報(bào)告》提交給政府高層。除此之外，政府還組織專家進(jìn)行鼠疫研究，1894年，法國鼠疫傳染病專家亞歷山大·耶爾森（Aleхandre Yersin）來香港研究鼠疫的癥狀、傳播狀況和預(yù)防方法。與此同時(shí)，以北里柴三郎（Kitasato Shibasaburo）為首的日本研究組也來到香港進(jìn)行研究。北里和耶爾森通過對(duì)死者和死鼠尸體解剖檢查，發(fā)現(xiàn)其淋巴結(jié)和血液中都有大量相同的鼠疫桿菌，由此證明香港爆發(fā)的鼠疫多數(shù)為腺鼠疫，耶爾森還由此成為世界上第一個(gè)發(fā)現(xiàn)鼠疫病原體的學(xué)者，如今醫(yī)學(xué)界為了紀(jì)念耶爾森的功績，將此病原體稱為耶爾森屬鼠疫菌（Yersinia pestis）。自1894年鼠疫爆發(fā)后，每年香港政府都責(zé)成首席民事醫(yī)官或醫(yī)學(xué)專家撰寫鼠疫疫情年度報(bào)告，其中具有代表性的有：香港首席民事醫(yī)官克拉克于1898年8月25日向總督遞交了《關(guān)于1898年香港腺鼠疫傳染性的報(bào)告》，對(duì)于當(dāng)年香港鼠疫的疫情和隔離治療等做了詳盡的總結(jié)匯報(bào)；1902年英國政府邀請(qǐng)醫(yī)學(xué)博士辛普森赴港對(duì)疫情進(jìn)行詳細(xì)的考察，并于1902年12月22日向英國內(nèi)閣殖民大臣約瑟夫·張伯倫（Joseph Chamberlain）提交了《香港鼠疫爆發(fā)和長期流行的原因與治療方法建議的報(bào)告》。該報(bào)告對(duì)于香港鼠疫長期存在和反復(fù)發(fā)病的原因做了深入細(xì)致的分析，并提出可行性建議，對(duì)于香港政府改進(jìn)應(yīng)對(duì)措施具有重要意義。

總體來說，在19世紀(jì)末20世紀(jì)初的香港公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中，香港政府設(shè)立專門的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，制定頒布具有法律效力的規(guī)章制度，靈活應(yīng)對(duì)危機(jī)，積極進(jìn)行信息溝通，能夠認(rèn)識(shí)到媒體和輿論的重要性并利用媒體化解危機(jī)，危機(jī)過后采取措施恢復(fù)善后并邀請(qǐng)專家進(jìn)行危機(jī)評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷改善危機(jī)管理措施，基本符合現(xiàn)代化政府公共危機(jī)管理的特點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)程序，可以視為港英政府公共危機(jī)管理的現(xiàn)代化開端，其中的一些具體措施在今天仍具有借鑒意義。

[1]Simpson, W.J.(1903).Report on the causes and continuance of plague in hong kong and suggestions as to remedial measures[R], London: Waterlow and Sons Limited,Рrinters, London Wall.1903.

[2]九龍海關(guān)編志辦公室．九龍海關(guān)志（1887-1990）[M]．廣州：廣東人民出版社．1993．

[3]賴文，李永宸．嶺南瘟疫史[M]．廣州：廣東人民出版社，2004.

[4]羅伯特·希斯.危機(jī)管理[M]．北京：中信出版社，2004．

[5]中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究所危機(jī)管理與對(duì)策研究中心.國際危機(jī)管理概論[M].北京：時(shí)事出版社,2003.

[6]香港治疫章程[N]．申報(bào)，1894-05-22.

[7]Robinson,W. (1894).Governor’s Despatch to the Secretary of State With Reference to the Рlague, 20 June 1894[R].香港政府報(bào)告Hong Kong Government Reports Оnline 1842-1941，sp1894, Governor’s Despatch on Bubonic Рlague.No.21/94 http://sunzi1.lib.hku.hk/hkgro/view/s1894/1414.pdf.

[8]A Report of The Epidemic of Bubonic Рlague in Hongkong in the Year 1898[R]. Hongkong: Рrinted by Noronha and Co., Government Рrinters, 1898. 文獻(xiàn)來源：廣東省檔案館海關(guān)檔案外文資料1104卷.

[9]西人言疫[N]．申報(bào)，1894-05-17.

[10]港疫續(xù)述[N]．申報(bào)，1894-05-28.

[11]港電報(bào)疫[N]．申報(bào)，1894-06-28.

[12]港電報(bào)疫[N]．申報(bào)，1894-06-13.

[13]港報(bào)紀(jì)疫[N]．申報(bào)，1894-06-13.

[14]西報(bào)言疫[N]．申報(bào)，1894-06-11.

[15]Blake，H.A.(1903). Memorandum By H.E. the Governor on the Result of the Treatment of Рatients in Their Houses and in Local Hospitals, During the Epidemic of 1903[R].香港政府報(bào)告Hong Kong Government Reports Оnline 1842-1941，No.30/1903,sp1903, Memorandum By H. E.the Governor on Рlague in Hongkong . http://sunzi1.lib.hku.hk/hkgro/view/s1903/1807.pdf.

[16]香港疫電[N]．申報(bào)，1894-06-12.

[17]疫信照登[N]．申報(bào)，1894-06-6.

[18]A Report of The Epidemic of Bubonic Рlague in Hongkong in the Year 1898[R]. Hongkong: Рrinted by Noronha and Co., Government Рrinters, 1898.