魏方欣

（環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心，北京 100082）

1.引言

伴生放射性礦（以下簡(jiǎn)稱“伴生礦”）是指天然放射性核素濃度水平較高的非鈾礦（如稀土礦和磷酸鹽礦等)[1]。在伴生礦的開發(fā)利用過程中，鈾、釷及其子體等天然放射性核素在產(chǎn)品、殘留物、廢物和工作場(chǎng)所中富集，造成礦區(qū)周圍環(huán)境的天然放射性水平升高和放射性污染，對(duì)人員健康和環(huán)境安全帶來潛在危害。由于這種天然放射性水平升高對(duì)環(huán)境的影響具有潛在性和長(zhǎng)期性（鈾、釷等天然放射性核素壽命極長(zhǎng)），容易被管理者、工作人員和公眾等忽視，形成管理盲區(qū)。同時(shí)，伴生礦的開發(fā)利用涉及行業(yè)和利益主體眾多，各利益主體對(duì)輻射危害的認(rèn)識(shí)水平不同，不同企業(yè)的規(guī)模、工藝技術(shù)水平差異大，產(chǎn)生的放射性廢物的比活度范圍廣、數(shù)量多，人員受照途徑多樣，實(shí)施輻射環(huán)境管理存在政策和技術(shù)上的極大困難。目前國內(nèi)主要從審管范圍、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等角度研究輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)和放射性水平控制的方法和手段[2-5]，但適宜的管理機(jī)制是政策和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)得以有效實(shí)施的前提和保障。本文通過分析當(dāng)前我國伴生礦開發(fā)利用輻射環(huán)境管理中存在的問題及其制度成因，提出強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)，開發(fā)廢物處置示范工程和建立資金保證制度等管理機(jī)制方面的建議，為推進(jìn)伴生礦輻射環(huán)境管理的有效實(shí)施提供制度和技術(shù)平臺(tái)。

2.我國伴生礦輻射環(huán)境管理狀況及現(xiàn)有問題

我國自20世紀(jì)70年代開始關(guān)注伴生礦開發(fā)利用中的輻射環(huán)境管理問題，主要集中于伴生礦尾礦與廢渣的管理，相關(guān)工作包括環(huán)境放射性水平的調(diào)查和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)等[6]。1983-1990年原國家環(huán)境保護(hù)總局組織開展了全國天然放射性水平調(diào)查，并分別于1991年和1999年對(duì)部分省、市的石煤與稀土礦等伴生礦開發(fā)利用項(xiàng)目的輻射環(huán)境影響進(jìn)行了深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)石煤和稀土等伴生礦的開發(fā)利用已對(duì)周圍的輻射環(huán)境帶來一定影響[6-8]。石煤礦區(qū)居住在碳化磚（石煤渣）房的居民，因室內(nèi)、外γ照射和吸入內(nèi)照射所致的人均年附加有效劑量約為1mSv和3mSv，超過《電離輻射防護(hù)與輻射源安全基本標(biāo)準(zhǔn)》（GB18871-2002）中規(guī)定的公眾照射基本限值（1mSv/a）[7]。內(nèi)蒙古白云鄂博稀土廢渣的比活度為0.8～6.6Bq/g[3]，大于國際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）推薦的天然核素豁免水平和國家標(biāo)準(zhǔn)《可免于輻射防護(hù)監(jiān)管的物料中放射性核素活度濃度》（GB27742-2011）規(guī)定的免管水平(1Bq/g)。部分有色金屬地下礦山的職業(yè)照射典型值高達(dá)16mSv/a，其中超過職業(yè)照射劑量限值20mSv/a的百分比很大[10]。近幾年，江蘇、重慶、廣東等省市對(duì)本地伴生礦開發(fā)利用的輻射環(huán)境影響開展調(diào)查，結(jié)果表明稀土、煤炭等礦的開發(fā)利用對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成了一定的放射性污染[11-14]。2007年國務(wù)院組織開展了第一次全國污染源普查，首次在全國范圍內(nèi)對(duì)11個(gè)可能引起天然輻射水平升高的工業(yè)行業(yè)開展了輻射污染調(diào)查，其結(jié)果將為制定伴生礦企業(yè)名錄和審管水平提供技術(shù)支持[3]。

除了對(duì)伴生礦開發(fā)利用中輻射環(huán)境影響的調(diào)查，我國還針對(duì)伴生礦開發(fā)利用中的放射性廢物管理、輻射環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)等問題制定了一些法規(guī)要求?！斗派湫晕廴痉乐畏ā穼樯派湫缘V開發(fā)利用中的放射性污染防治納入審管范圍，要求編制環(huán)境影響報(bào)告書，報(bào)省級(jí)環(huán)境主管部門審批。伴生礦開發(fā)利用中產(chǎn)生的尾礦應(yīng)在符合放射性污染防治要求的尾礦庫進(jìn)行貯存、處置?！斗派洵h(huán)境管理辦法》要求執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度，并對(duì)廢物的再利用和貯存做了規(guī)定。《放射性廢物管理規(guī)定》（GB14500-2002）對(duì)鈾、釷伴生礦放射性廢物管理做了專門規(guī)定?！栋樯V環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理手冊(cè)》對(duì)伴生礦管理的具體執(zhí)行做了指導(dǎo)性說明，并要求“放射性比活度大于7×104Bq/kg的廢渣，按規(guī)定收集、包裝，全部送城市放射性廢物庫貯存”。同時(shí)，國家核安全局已將《伴生放射性礦開發(fā)利用引起天然輻射照射增加的控制》作為輻射環(huán)境系列導(dǎo)則列入我國核與輻射安全法規(guī)體系的未來五年計(jì)劃[15]。這些法規(guī)導(dǎo)則的制定和規(guī)劃將有力地推動(dòng)伴生礦輻射環(huán)境管理的有效實(shí)施。

雖然我國對(duì)伴生礦開發(fā)利用中輻射環(huán)境影響的關(guān)注已持續(xù)近40年，并開展了調(diào)查研究和法規(guī)建設(shè)等工作，但依然存在管理無序、放射性廢物送貯困難等問題。

2.1 管理無序

主要表現(xiàn)為：部分伴生礦企業(yè)的環(huán)評(píng)形式化，或未執(zhí)行環(huán)境評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度；轉(zhuǎn)移和處理放射性廢物未經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)，或隨意堆放廢物，管理松懈[11]；缺乏對(duì)職業(yè)人員的防護(hù)和培訓(xùn)；對(duì)工作場(chǎng)所及人員的管理要求不明確，工作人員缺少防護(hù)措施和設(shè)備；部分省、市依然存在地方保護(hù)和越權(quán)審批現(xiàn)象等。另外，企業(yè)由于多種原因處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)，或轉(zhuǎn)制、承包等使得輻射環(huán)境污染狀況不容樂觀[2]。

2.2 放射性廢物送貯困難

《放射性污染防治法》和《伴生礦環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理手冊(cè)》對(duì)廢物處置提出了要求，但實(shí)踐中由于此類廢物體積非常大，部分省市不收貯，但送交放射性固體廢物處置場(chǎng)進(jìn)行處置的費(fèi)用較高，造成廢物難以及時(shí)處置。目前伴生礦開發(fā)利用中產(chǎn)生的放射性廢物的主要出路是：送回原料地；向河水傾倒或填溝造地；處置在尾礦庫中或堆積、露天堆放等，放置方式存在安全隱患，難以確保環(huán)境安全和人員健康[11]。

普遍存在的問題需要從制度上找原因。管理無序和廢物收貯困難的制度原因主要在于監(jiān)管職責(zé)不明確和廢物處置導(dǎo)則與資金保證制度的缺失，以致伴生礦企業(yè)、地方政府、監(jiān)管部門等利益相關(guān)者缺乏實(shí)施有效管理的積極性，難以達(dá)到管理目標(biāo)。

3.伴生礦輻射環(huán)境管理問題的制度成因分析

管理無序和廢物收貯困難等問題存在的部分原因是相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的不健全和地方政府、伴生礦企業(yè)和公眾等利益相關(guān)者對(duì)伴生礦輻射環(huán)境管理認(rèn)識(shí)的不足等，而更多是管理機(jī)制的缺失所致，主要表現(xiàn)為：監(jiān)管職責(zé)不明確、缺少具體的廢物處置導(dǎo)則和資金保證制度。

3.1 監(jiān)管職責(zé)不明確

雖然《放射性污染防治法》對(duì)伴生放射性礦開發(fā)利用中的放射性污染防治的監(jiān)督責(zé)任作了原則性規(guī)定，但相應(yīng)的支撐性法規(guī)導(dǎo)則并未明確監(jiān)督的范圍和要求，包括需要納入監(jiān)督范圍的伴生礦企業(yè)和監(jiān)督對(duì)象與標(biāo)準(zhǔn)等 ，難以據(jù)此開展有效的監(jiān)督管理和檢查。在伴生礦輻射環(huán)境的管理體系中，伴生礦企業(yè)是管理的選擇主體。由于伴生礦企業(yè)對(duì)伴生礦開發(fā)利用導(dǎo)致天然放射性水平升高的輻射影響的認(rèn)識(shí)相對(duì)不足，相應(yīng)的輻射環(huán)境管理需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)的有力推動(dòng)。雖然科學(xué)發(fā)展觀要求環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌管理，但以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心的觀念依然主導(dǎo)部分地方政府的工作，同時(shí)，輻射環(huán)境影響是一個(gè)長(zhǎng)期的綜合過程，環(huán)境放射性水平的升高短期內(nèi)并不顯著帶來安全和健康問題，因此，在缺少明確的監(jiān)管責(zé)任和要求的情況下，環(huán)境保護(hù)的訴求往往讓步于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，導(dǎo)致伴生礦企業(yè)對(duì)輻射環(huán)境管理缺乏積極性；導(dǎo)致出現(xiàn)管理無序等問題。

3.2 放射性廢物的安全處置是伴生礦輻射環(huán)境管理的制約因素之一[16]

《放射性污染防治法》和《放射性廢物管理規(guī)定》要求對(duì)伴生礦開發(fā)利用中產(chǎn)生的放射性廢物進(jìn)行貯存和處置，但實(shí)踐中缺少工程上可行、經(jīng)濟(jì)上合理的安全處置方式導(dǎo)致上述要求的落實(shí)存在困難。如上所述，伴生礦開發(fā)利用中產(chǎn)生的放射性廢物比活度范圍廣、數(shù)量多，人員受照途徑多樣，單一的處置方式無法滿足要求（相關(guān)的處置方式包括填埋、近地表處置、回填等），如何針對(duì)特定廢物選擇適宜的處置方式是處置此類放射性廢物所面臨的主要問題。在政策上缺少對(duì)處置設(shè)施形式與安全性能和廢物接收標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，實(shí)踐中缺少成熟工程經(jīng)驗(yàn)的情況下，伴生礦企業(yè)和潛在的廢物收貯與處置單位都缺乏收貯和處置此類廢物的動(dòng)力，造成收貯困難。

3.3 資金保證制度的缺失是伴生礦輻射環(huán)境管理的另一個(gè)制約因素

資金是管理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要保障。工作人員的防護(hù)，廢渣的處置，周邊環(huán)境和公眾的保護(hù)都將增加礦產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營成本，沒有資金保證作基礎(chǔ)，企業(yè)往往因?yàn)楣芾碣M(fèi)用的經(jīng)濟(jì)壓力而放棄管理或流于形式。不同于核電廠和核燃料循環(huán)設(shè)施，輻射環(huán)境管理不是伴生礦企業(yè)管理中的必要組成，更需要資金保證制度的支撐。同時(shí)，資金保證制度的缺失也是放射性廢物收貯困難等問題的重要原因之一。

4.伴生礦輻射環(huán)境管理的政策建議

雖然對(duì)輻射安全的認(rèn)識(shí)和管理政策有所不同，包括IAEA、歐盟和聯(lián)合國輻射環(huán)境效應(yīng)科學(xué)委員會(huì)在內(nèi)的各國際組織和相關(guān)國家確定的伴生礦審管水平（或清潔解控水平）和需要監(jiān)管的工業(yè)、廢物和產(chǎn)品等的范圍存在差異[3]，但在伴生礦輻射環(huán)境管理的必要性上具有共識(shí)。為有效推進(jìn)我國伴生礦輻射環(huán)境管理的實(shí)施，針對(duì)當(dāng)前存在的管理無序、廢物送貯困難等問題，建議在輻射環(huán)境管理體系中強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，以監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，開發(fā)伴生礦放射性廢物處置示范工程并建立資金保證制度。

4.1 以監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)

不同于核電廠、核燃料循環(huán)設(shè)施等營運(yùn)者，伴生礦企業(yè)管理人員在輻射環(huán)境管理方面的認(rèn)識(shí)和能力普遍不足，難以履行相應(yīng)的管理職責(zé)，同時(shí)相對(duì)于伴生礦企業(yè)、地方政府等利益主體、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與伴生礦開發(fā)利用的利益關(guān)系相對(duì)較小，因此，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)在輻射環(huán)境管理中的作用，以監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)可以作為推進(jìn)伴生礦開發(fā)利用輻射環(huán)境管理、解決管理無序問題的一條途徑。由于伴生礦企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模各異，建議在環(huán)境保護(hù)部對(duì)全國伴生礦開發(fā)利用輻射環(huán)境實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的基礎(chǔ)上，以地方輻射環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)（輻射環(huán)境監(jiān)督站）為輻射環(huán)境管理的主體和責(zé)任單位，通過制定技術(shù)導(dǎo)則文件和監(jiān)管措施、組織研究和實(shí)施管理技術(shù)和方法引導(dǎo)企業(yè)減少放射性核素的富集和天然放射性水平升高帶來的潛在危害，而伴生礦企業(yè)作為最終責(zé)任單位對(duì)管理工作的實(shí)施給予支持，這也符合《放射性污染防治法》對(duì)伴生礦開發(fā)利用中放射性污染防治工作監(jiān)管職責(zé)的原則要求。

在具體的管理方法上實(shí)施分級(jí)管理，針對(duì)不同的污染源，采取不同的管理措施，以合理分配行政管理資源[3]，主要體現(xiàn)在：1.根據(jù)企業(yè)的不同規(guī)模和性質(zhì)分別由中央監(jiān)管部門和地方監(jiān)管部門管理，中央監(jiān)管部門保留立法和監(jiān)督權(quán)，實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督，并對(duì)規(guī)模較大和在經(jīng)濟(jì)體系中占有重要位置的企業(yè)實(shí)施管理；2.根據(jù)不同企業(yè)、不同區(qū)域或生產(chǎn)階段對(duì)輻射環(huán)境所致影響的不同分別采取不同的管理方法 。

4.2 開發(fā)伴生礦放射性廢物處置示范工程

以國家核安全局為組織實(shí)施主體，選取特定的伴生礦工業(yè)和企業(yè)（如稀土礦開發(fā)利用企業(yè)），針對(duì)其產(chǎn)生的典型放射性廢物研究廢物處置策略、選址技術(shù)與方法，并選定場(chǎng)址開發(fā)處置工程設(shè)施，為地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)和伴生礦企業(yè)實(shí)施廢物處置和相關(guān)安全導(dǎo)則與標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)提供技術(shù)支持，促進(jìn)伴生礦輻射環(huán)境管理體系的有效運(yùn)作。

放射性廢物處置策略和工程設(shè)施的選擇需要考慮放射性廢物中不同放射性核素的活度水平：對(duì)于放射性水平較低的廢物宜就近處置，如回填采空區(qū)等；放射性水平較高的廢物宜按就近原則送交填埋場(chǎng)和低中放固體廢物處置場(chǎng)。對(duì)現(xiàn)有堆積的放射性廢物，由輻射環(huán)境監(jiān)管部門或伴生礦行業(yè)主管部門牽頭組織相關(guān)企業(yè)進(jìn)行集中處理處置。

4.3 建立資金保證制度

環(huán)境管理的理念之一是“污染者付費(fèi)”，其費(fèi)用應(yīng)主要來自于產(chǎn)生污染的伴生礦企業(yè)，構(gòu)成伴生礦開發(fā)利用的必然成本，并以稅費(fèi)或保證金等形式中體現(xiàn)。建議建立由輻射環(huán)境監(jiān)管部門、伴生礦行業(yè)主管部門、國家財(cái)政部門等多部門參與的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如伴生礦輻射環(huán)境管理辦公室，負(fù)責(zé)組織制定資金保證制度，包括資金籌措、管理組織、管理形式和使用方法等。輻射環(huán)境管理資金可采用基金式管理，設(shè)立管理委員會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)。結(jié)合以監(jiān)管機(jī)構(gòu)為管理主導(dǎo)的建議，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立管理委員會(huì)，將基金用于相應(yīng)的輻射環(huán)境管理，保證事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一。由伴生礦企業(yè)、地方政府等共同成立監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)基金的管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理。

管理資金的來源包括預(yù)提保證金、廢物處置基金和對(duì)企業(yè)所致污染的罰金等，主要用于輻射環(huán)境的治理、為減少放射性核素的富集和放射性廢物的產(chǎn)生對(duì)工藝技術(shù)的改進(jìn)與優(yōu)化和放射性廢物處置等方面。

5.結(jié)論與展望

人為活動(dòng)引起的天然照射增加（NORM）受到國際上越來越多的關(guān)注，其放射性對(duì)環(huán)境的影響高于核設(shè)施已經(jīng)形成廣泛共識(shí)，而其主要貢獻(xiàn)來自于包括稀土礦、磷酸鹽礦等在內(nèi)的伴生放射性礦的開采和利用[17-19]。目前，環(huán)境保護(hù)部正著力構(gòu)建伴生放射性礦開發(fā)利用引起天然輻射照射增加的輻射監(jiān)管體系，在政策和技術(shù)上的相關(guān)建議包括分類管理、設(shè)定審管水平、制定我國伴生礦輻射環(huán)境管理的審管標(biāo)準(zhǔn)和管理名錄等[3,15]。管理體系的有效運(yùn)作需要適宜的管理機(jī)制的支撐。本文介紹了我國伴生礦輻射環(huán)境放射性水平調(diào)查和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等情況，總結(jié)提出伴生礦開發(fā)利用的輻射環(huán)境管理中存在的主要問題是管理無序和放射性廢物送貯困難，并認(rèn)為問題的制度成因主要是監(jiān)管職責(zé)不明確、廢物處置導(dǎo)則和資金保證制度的缺失等，在此基礎(chǔ)上建議明確環(huán)境保護(hù)部對(duì)全國伴生礦開發(fā)利用輻射環(huán)境實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理、以地方的輻射環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)（輻射環(huán)境監(jiān)督站）為輻射環(huán)境管理主體的職責(zé)要求，開發(fā)伴生礦放射性廢物處置示范工程引導(dǎo)和推動(dòng)廢物處置的實(shí)施和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則的制定，以及建立資金保證制度等。另外，建立完善的公眾參與機(jī)制，提高公眾對(duì)伴生礦開發(fā)利用的輻射環(huán)境影響的認(rèn)識(shí)水平，引導(dǎo)公眾合理表達(dá)利益訴求也是建立伴生礦輻射環(huán)境管理機(jī)制的重點(diǎn)關(guān)注點(diǎn)。輻射環(huán)境機(jī)制的建立為管理體系的有效運(yùn)作搭建制度和技術(shù)平臺(tái)，有助于推動(dòng)伴生礦的可持續(xù)開發(fā)利用和保護(hù)人員健康與環(huán)境安全。

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[19] 常宏，白書明.伴生放射性礦物資源開發(fā)利用中的環(huán)境問題與管理[J].甘肅環(huán)境研究與監(jiān)測(cè)，1999，12（3）147.