◎ 周 寧

構建政府主導下的社會化養(yǎng)老服務體系
——以南京市鼓樓區(qū)為例

◎ 周 寧

十年來，南京市鼓樓區(qū)通過政府養(yǎng)老服務職能的轉變，促進了民間養(yǎng)老服務組織的發(fā)展，構建了政府主導下的社會化養(yǎng)老服務體系，解決了因社會老齡化和高齡化帶來的諸多養(yǎng)老服務難題和矛盾，以實踐充分驗證了政府轉變職能對社會組織生存發(fā)展產(chǎn)生的深刻影響以及重要性和必要性。

一、轉變觀念，改革傳統(tǒng)的由政府直接提供養(yǎng)老服務模式，走政府主導下的社會化養(yǎng)老服務之路

10年前，鼓樓區(qū)的60歲以上老年人口達9萬人，占全區(qū)總人口的15%，而且每年還以5%的數(shù)量遞增。面對這撲面而來的銀發(fā)浪潮，為了讓這一龐大的老年群體安度晚年，鼓樓區(qū)決定要強化政府養(yǎng)老服務的職能。但同時鼓樓人也在思考，這種強化決不意味著政府對養(yǎng)老服務實行大包大攬，這種強化應該是強調(diào)效率與質量的提升，是服務規(guī)模的不斷擴大和服務內(nèi)容的不斷拓展。根據(jù)發(fā)達國家和地區(qū)成功的經(jīng)驗以及我國以往城市社區(qū)服務的實踐證明，政府不具有在行政體系內(nèi)直接提供專業(yè)化服務的能力。因此政府只有通過大力發(fā)展社會組織來為社會提供養(yǎng)老服務。政府要把養(yǎng)老服務職能中，生產(chǎn)、提供服務的職能分化出來，交給社會組織去做，政府自身從具體的事務中解脫出來，集中精力去解決服務的宏觀規(guī)劃、政策的研究、制定、實施，去把握養(yǎng)老服務的方向、進程。從更高層面給社會組織以支持，走一條政府主導下的養(yǎng)老服務社會化的道路。認識是行動的先導，轉變了思想觀念后的鼓樓人針對當時社會組織還很弱小的狀況，采取了一系列促進社會組織發(fā)展的政策措施，推動了養(yǎng)老服務社會化工作的開展，加快了養(yǎng)老服務社會化的進程。應該說鼓樓區(qū)養(yǎng)老服務社會化的十年，也是公益服務類社會組織發(fā)展壯大的十年，同時也是政府轉變養(yǎng)老服務職能的十年。

二、大力培育發(fā)展社會組織，建立社會化養(yǎng)老服務體系

鼓樓區(qū)十年來轉變政府養(yǎng)老服務職能，從傳統(tǒng)的政府包攬轉變?yōu)橐劳猩鐣M織，運用政策、制度構建起與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的社會化養(yǎng)老服務的體系，政府通過購買服務，公建民營、民辦公助、項目補貼、運營補貼等多種政策措施，極大地調(diào)動了社會參與養(yǎng)老服務的積極性，從十年前的2家民營養(yǎng)老服務機構發(fā)展到現(xiàn)在的100多家養(yǎng)老服務組織機構（其中注冊登記35家，備案登記的80多家），為2000多位老年人提供了托養(yǎng)、護理、康復服務，為4500多位獨居和空巢老年家庭提供入戶服務，免費為2500多位老年家庭提供家庭呼叫系統(tǒng)服務，每天到社區(qū)托老所、服務站、老年康復站、老年心理關愛茶吧、老年俱樂部接受各類服務和參加娛樂活動的老年人都在5000多人次左右。

（一）政策扶持，為社會養(yǎng)老服務組織打開了發(fā)展空間

早在2003年，鼓樓區(qū)就在全國探索實踐購買獨居老年人服務；同年又出臺了《社區(qū)民間組織備案制度》；2005年相繼出臺了《鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務實施辦法》、《鼓樓區(qū)關于資助社會力量興辦社會福利機構實施辦法》，2006年出臺了《鼓樓區(qū)培育發(fā)展民間組織實施意見》等文件，為社會發(fā)展養(yǎng)老服務指明了方向以及發(fā)展的路徑和辦法，為社會組織發(fā)展打開了空間。

（二）不斷加大財政投入，極大地調(diào)動了社會參與養(yǎng)老服務的積極性

10年來，鼓樓區(qū)不斷加大財政對社會化養(yǎng)老服務的資金投入，從2003年的15萬元開始購買獨居老人服務，到今年區(qū)財政用于社會化養(yǎng)老服務的年資金已達近3000萬元，而且從一開始政府就把社會化養(yǎng)老服務的資金納入了年度財政預算，對養(yǎng)老服務組織形成了有力的支撐，促進了社會養(yǎng)老服務的快速發(fā)展，同時極大調(diào)動了廣大社會組織參與社會化養(yǎng)老服務事業(yè)的熱情和積極性。區(qū)財政從2003年至2010年總計投入社會化養(yǎng)老服務資金達3800萬元（這其中還包括了8年購買10000多人次的居家養(yǎng)老服務費用），僅機構養(yǎng)老床位這一項就新增了近2000張，按照目前最低標準養(yǎng)老院床位占房屋面積18平方米計算，新增養(yǎng)老機構面積在35000平方米，按1平方米1萬元的造價（目前鼓樓區(qū)房屋均價都在2萬元/平方米左右）最保守的計算現(xiàn)在社會養(yǎng)老機構僅硬件價值約3.5億元，相當于政府每投入1元錢，帶動了社會資金8.2元的效果，對政府而言產(chǎn)生了低成本，短周期（社會辦一所養(yǎng)老院的周期一般為3-6個月）見效快、高效益的顯著成效。這也是鼓樓區(qū)財政不斷加大投入的動力所在，更是社會組織在養(yǎng)老服務領域巨大能量的顯現(xiàn)。鼓樓區(qū)2003年開始用15萬元購買100位獨居老人服務，到今年用250萬元購買1500位獨居老年人服務，使心貼心老年人服務中心這個當初只有幾個人的社區(qū)服務機構發(fā)展到如今擁有8家連鎖的養(yǎng)老服務組織，近500員工，為4500多位（其中3000多位老人自己花錢買服務）老年人每天提供上門專業(yè)化養(yǎng)老服務的社會組織，成為全省社會化養(yǎng)老服務中的知名品牌。安康通這個專門從事老年家庭呼叫服務的機構，2005年因沒有業(yè)務已面臨倒閉，鼓樓區(qū)通過購買服務，從那時起為300個老年人家庭免費安裝呼叫系統(tǒng)到如今已為2500多個老年家庭免費安裝了安康通呼叫器，不僅救活了這個機構，還促使它發(fā)展為如今承接全市十三個區(qū)縣數(shù)萬老年人家庭呼叫業(yè)務上規(guī)模的老年人服務機構。鼓樓區(qū)采取公建民營以每年300萬元連續(xù)租賃企業(yè)房屋近萬平方米免費提供給金康老年護理中心使用，使這個2003年只有幾十張床位，十幾名員工的養(yǎng)老護理院，發(fā)展為如今擁有400多張床位，200多名醫(yī)護人員和護理人員的集護理、醫(yī)療、康復和臨終關懷為一體的大型養(yǎng)老護理院，先后收治照料了近4000多位患重病的老年人，為數(shù)萬個家庭解決了養(yǎng)老難題，受到社會各界的高度稱譽。鼓樓區(qū)還采取“租巢引鳳”的方式將瑞海博康復醫(yī)院引入本區(qū)，建起了擁有110張床位的老年人康復護理中心，為數(shù)百名中風后遺癥老年人和運動功能障礙的老年人的康復做出了卓有成效的貢獻，該院還將老年人康復訓練引入進社區(qū)，讓很多長年臥床在家的老年人也能得到康復治療和訓練。2011年10月5日重陽節(jié)中央電視臺新聞聯(lián)播和新聞頻道都對其進行了專題報道。鼓樓區(qū)2005年出臺的新建養(yǎng)老機構一張床位補貼1萬元，改建一張床位補貼3000元，運營補貼每張床位每年2400元（介護）、1800元（介助）、1200元（自理）；社區(qū)養(yǎng)老服務站一次性開辦費1萬元，每服務1位老人、每月補貼60元的政策吸引了南京市養(yǎng)老服務行業(yè)諸多有力量的專業(yè)人士紛紛來投入和參與，迅速提升了該區(qū)養(yǎng)老服務的整體質量和水平。

（三）以服務促管理，為社會組織發(fā)展提供幫助

鼓樓區(qū)在推進社會化養(yǎng)老服務的進程中始終把握住政府主導、引導，對社會組織的發(fā)展除了宏觀規(guī)劃，政策資金的扶持，更注重了管理服務和協(xié)調(diào)，確保其快速健康發(fā)展。多年的社會化養(yǎng)老服務實踐使鼓樓區(qū)深深地體會到，管理就是服務，到位的服務就是有效的管理。鼓樓區(qū)民政局作為社會組織的登記管理機關，除了做好日常的登記管理工作外，更重要的是為社會組織提供有效的服務和協(xié)調(diào)。一是從政策層面入手，幫助社會組織熟悉政策、理解政策、用好政策。各級政府對社會辦社會福利事業(yè)都有一系列的優(yōu)惠政策，但是如何讓這些政策落實到位，讓社會養(yǎng)老組織真正享受到這些政策，是扶持其發(fā)展更重要的一項工作。如社會福利服務機構稅務登記一直是社會養(yǎng)老服務組織比較為難的事，為此，區(qū)民政局專門請地稅局的同志給養(yǎng)老服務機構負責人講解社會福利機構稅收政策，然后在充分理解的前提下給他們現(xiàn)場辦理稅務登記。先交后返或零稅率等優(yōu)惠稅收政策的兌現(xiàn)使社會福利機構解除了后顧之憂，也使國家對社會辦社會福利機構的管理和稅收優(yōu)惠政策落到實處。再如，部分民營社會福利機構一直按企業(yè)用水、用電標準交費，提高了運營成本，經(jīng)過民政部門與相關職能部門及自來水、電力公司協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了按民用水、電標準收取費用，這樣明顯降低了這些機構的運營成本。民政部門還與物價、衛(wèi)生、醫(yī)保、勞動等部門多方協(xié)調(diào)，幫助民營養(yǎng)老機構解決物價、醫(yī)療資質、醫(yī)保、公費醫(yī)療定點、食品衛(wèi)生、勞動用工等諸多方面的問題。二是民政部門利用自身作為政府部門的優(yōu)勢，幫助社會組織協(xié)調(diào)解決運營中遇到的各種困難。如消防安全管理是社會養(yǎng)老服務機構普遍存在的問題，幾年前多數(shù)養(yǎng)老服務機構存在諸多消防隱患，消防審批過不了關，區(qū)民政局邀請消防部門的領導共同研究解決，用了2年時間，多次上門到所有的養(yǎng)老機構去指導、反復整改，并請消防部門同志給養(yǎng)老機構培訓消防知識，現(xiàn)場進行消防演練，直到每個機構都通過消防驗收。如今消防意識和消防管理已成為全行業(yè)的自覺行為和日常管理。鼓樓區(qū)將為社會組織提供服務、協(xié)調(diào)工作定位為扶持其發(fā)展的一項應盡職責，多年的實踐證明，這樣的服務支持絕不亞于政策、資金支持的效果。三是經(jīng)常深入到養(yǎng)老服務機構中，了解他們生存發(fā)展中的問題和矛盾，適時調(diào)整扶持政策和措施，及時幫助他們解決問題。如社區(qū)養(yǎng)老服務站，托老所近些年是社會化養(yǎng)老服務的又一生長點，社會的需求量也很大，但其運作步履維艱。針對社區(qū)養(yǎng)老服務用房難問題，區(qū)民政局反復多次深入各街道和社區(qū)協(xié)調(diào)做工作，將居委會一些閑置或利用率不高的房屋無償拿出來提供給社會組織使用；針對社區(qū)養(yǎng)老服務站回報低而老年人又需求很大的矛盾，鼓樓區(qū)適時將一次性補貼從5000元調(diào)整為10000元，并按床位使用運營補貼標準給予托老所養(yǎng)老床位進行月補貼，促進了社區(qū)養(yǎng)老服務的正常發(fā)展。

（四）加強評估監(jiān)督，保證社會組織健康發(fā)展

建立起科學公正的績效評估體系和有效的監(jiān)管措施。一是鼓樓區(qū)每年都要通過購買服務的方式由專業(yè)的社會評估機構對所有養(yǎng)老服務組織和機構進行一次綜合評估，掌握所有機構的內(nèi)部運行管理、人員和財務收支狀況，尤其是將政府項目補貼和運營補貼的使用情況，作為第二年政府提供扶持的主要依據(jù)。二是對政府購買的老年人生活服務的機構，有專門社會組織每天對所有被服務老年人進行回訪，了解服務人員服務的時間、質量和老年人的滿意度，對每個服務人員每個月的服務有一個綜合評價，回訪機構每月向民政部門報送回訪統(tǒng)計記錄，確保購買服務的質量。三是民政部門還進一步完善了被服務對象的申請、調(diào)查和審核制度，做到不漏、不錯，制定出服務標準和服務等級，實現(xiàn)服務標準化。四是對政府購買的服務項目實行招標制，對中標社會組織有試用期，合格后再簽署正式協(xié)議，優(yōu)勝劣態(tài)不搞終生制。購買服務的資金透明，定期向社會公布，接受社會監(jiān)督。五是建立起社會養(yǎng)老服務組織長年培訓制度，不斷對其進行政策法規(guī)、內(nèi)部管理、尤其是非營利機構財會制度以及上崗證、資質證書等各類培訓教育，不斷提高從業(yè)人員的素質和機構的整體形象，確保政府轉移的職能能有效承接。六是成立了社會福利服務行業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)自律、規(guī)范行規(guī)。

南京市鼓樓區(qū)轉變政府養(yǎng)老服務職能，促進了社會組織的發(fā)展，走出了一條養(yǎng)老服務社會化道路，十年來取得了顯著的社會成效：一是解決了全區(qū)獨居老年人和部分困難高齡空巢老年人家庭基本生活照料以及機構養(yǎng)老床位嚴重不足的問題，并在社區(qū)為更多老年人提供了各類服務，探索實踐了一條政府主導、社會主體、群眾參與的社會化養(yǎng)老服務的新路；二是政府有限的資金投入調(diào)動和整合了大量的社會資金及資源，社會化養(yǎng)老服務的政策和運作方式惠及了更多困難的和低收入的老年人，養(yǎng)老福利服務的政策更趨公平合理；三是培育和扶持了一批具有社會責任心，有專業(yè)社會服務能力的民間養(yǎng)老服務組織，夯實了政府轉移養(yǎng)老服務職能的載體和平臺，加速了養(yǎng)老服務社會化的進程；四是擴大了就業(yè)渠道，逐步形成了一個非營利的社會化的養(yǎng)老服務市場。

南京市鼓樓區(qū)民政局）