馮錦彩

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

我國古代巡視制度及其當(dāng)代意義

馮錦彩

（中共山西省委黨校，山西太原030006）

我國古代巡視制度成形于秦漢，成熟于盛唐，完備于明清，其制度架構(gòu)與運行方式歷代相沿，是歷代統(tǒng)治者強(qiáng)化中央集權(quán)、監(jiān)督官吏、整頓吏治的有效手段。中國共產(chǎn)黨成立后不久，即在黨內(nèi)開始嘗試巡視工作，新中國成立后，黨內(nèi)巡視工作亦不斷發(fā)展、規(guī)范。梳理古代巡視制度并比較其與黨內(nèi)巡視制度的差別，借鑒古代巡視制度之長，今后黨內(nèi)巡視工作應(yīng)增強(qiáng)巡視人員的職權(quán)、巡視方式要多樣靈活、應(yīng)更注重實際效果、要與被巡視官員的考核掛鉤。

古代巡視制度；黨內(nèi)巡視制度；借鑒意義

在我國漫長的封建社會，各個朝代的皇帝為了加強(qiáng)中央集權(quán)，整頓吏治，建立了自上而下的行政巡視制度。中國共產(chǎn)黨成立以后，為了完善黨內(nèi)監(jiān)督，提高對地方“一把手”的監(jiān)督，也建立了黨內(nèi)巡視制度。在今天大力加強(qiáng)黨的建設(shè)，完善黨內(nèi)監(jiān)督的背景下，通過重新審視我國古代與現(xiàn)代巡視制度，發(fā)現(xiàn)二者之間的聯(lián)系與區(qū)別，對我黨黨內(nèi)巡視工作有一定的借鑒價值。

一、我國古代巡視制度的歷史沿革

我國古代的巡視制度是一種中央政府對地方政府的監(jiān)督制度，其常用的監(jiān)督方式就是由皇帝或中央監(jiān)察機(jī)關(guān)定期或臨時派遣監(jiān)察官巡視地方，這種制度在歷史上也被稱為“巡察制度”。我國古代巡視制度的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下三個階段：

（一）初創(chuàng)起步階段

秦始皇統(tǒng)一六國后，開始建立較為完整的監(jiān)察制度。秦始皇在位時先后進(jìn)行過五次“巡行”，以加強(qiáng)中央集權(quán)的封建專制統(tǒng)治。漢朝開始出現(xiàn)中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)分區(qū)巡視地方的監(jiān)察形式，其背景是由于當(dāng)時的諸侯王經(jīng)常勾結(jié)地方豪強(qiáng)興風(fēng)作浪，圖謀不軌，令漢武帝深感整頓吏治的必要性，于是他創(chuàng)立中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)分區(qū)巡視制度（也稱為刺史制度），采用派遣刺史巡視地方的方式監(jiān)督郡縣官員，開創(chuàng)了中央政府派遣監(jiān)察官員巡視地方的先例。據(jù)史料記載，漢武帝曾把全國劃分為十三部，每部設(shè)立一名刺史，并欽定“六條問事”作為刺史的具體職責(zé)。至此，我國古代的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)開始由單一變得復(fù)雜，出現(xiàn)了御史府系統(tǒng)、丞相司直系統(tǒng)和司隸校尉系統(tǒng)。三個系統(tǒng)相互獨立，相互制約，共同對中央機(jī)關(guān)及其官員進(jìn)行監(jiān)督，以鞏固皇權(quán)。魏晉南北朝時期，御史臺逐漸發(fā)展成為獨立的監(jiān)察機(jī)關(guān)。中央政府不定期地派遣御史巡察地方，對地方官吏進(jìn)行監(jiān)督，并賦予巡視官員以“風(fēng)聞言事”的權(quán)力。

（二）成熟定型階段

從隋唐開始，我國古代的巡視制度逐漸步入了成熟階段。隋朝采用了御史臺制度，即監(jiān)察御史代表皇帝巡視地方，監(jiān)察郡縣，以加強(qiáng)中央集權(quán)的政權(quán)體制。據(jù)史書記載，隋文帝就經(jīng)常“潛遣行人采聽風(fēng)俗，吏治得失，人間疾苦，無不留意”。唐代設(shè)立了十道巡按制度，巡視官員——巡按使由左右臺及五品以上官員擔(dān)任，人數(shù)為二十人，任期為一年，并制定了新的職責(zé)權(quán)限。后改為由采訪處置使和觀察處置使行使巡視地方的職權(quán)。宋朝的監(jiān)察機(jī)構(gòu)稱為監(jiān)司，皇帝可以通過定期派遣監(jiān)司出巡來控制和監(jiān)督地方官吏。當(dāng)時要求監(jiān)司必須在一年內(nèi)將所轄地區(qū)巡視一遍，相關(guān)立法甚至對出巡時的隨從人數(shù)以及在地方上的逗留時間都有具體規(guī)定，違反規(guī)定的監(jiān)司官要受到嚴(yán)厲處罰。元朝的做法是將全國分為二十二道監(jiān)察區(qū)，每個監(jiān)察區(qū)內(nèi)設(shè)提刑按察使一名（后改稱為肅政廉訪使）作為專司監(jiān)察的官員，負(fù)責(zé)對所轄區(qū)域內(nèi)的路、府、州、縣進(jìn)行經(jīng)常性的巡察。

（三）逐步完善階段

明清時期，隨著中央集權(quán)的進(jìn)一步增強(qiáng)，我國古代的巡視制度逐步趨向完善。明朝在明成祖朱棣即位后，正式確立了御史巡按制度。巡按御史在歷史上又稱作“巡方御史”（民間俗稱“八府巡按”），其代表皇帝巡視地方，專門負(fù)責(zé)監(jiān)察事務(wù)，可以“大事奏裁，小事立斷”，權(quán)力極大。除巡按御史之外，明代各省還設(shè)提刑按察司，負(fù)責(zé)對所屬地區(qū)經(jīng)常性的巡察。清朝將六科給事中歸屬都察院，科道合一，地方監(jiān)察沿用明制，并以皇帝的名義制定了我國古代最完整的一部監(jiān)察法典《欽定合規(guī)》。明清時期的多種巡視方式交互并用，往往對同一巡視區(qū)域靈活采用多種巡察方法，逐漸形成了更加豐富完善的巡察體系，有力地加強(qiáng)了中央對地方的監(jiān)察力度和效果。至此，我國古代的巡視體系達(dá)到了高度的統(tǒng)一，我國古代的巡視制度也發(fā)展到了歷史的頂峰。

二、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)巡視制度的發(fā)展歷程

中國共產(chǎn)黨成立后不久，就根據(jù)當(dāng)時的國情和黨所處的環(huán)境，在黨內(nèi)嘗試開展巡視工作，頒布了一系列加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的政策法規(guī)?？梢哉f，當(dāng)時黨內(nèi)相對集中的政治體制是巡視制度產(chǎn)生的直接原因，黨的各級組織內(nèi)部同級監(jiān)督的缺失是巡視制度產(chǎn)生的現(xiàn)實要求，同時，巡視制度在當(dāng)時也滿足了處于地下狀態(tài)的中國共產(chǎn)黨溝通黨內(nèi)信息的實際需求。在民主革命時期，巡視制度在建立或改組黨的組織機(jī)構(gòu)、解決黨內(nèi)糾紛、傳達(dá)和落實黨的路線方針政策等方面都起到了積極作用。特別是1931年《中央巡視條例》的頒布和執(zhí)行，為民主革命時期黨的建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

新中國成立后，特別是黨的十一屆三中全會以來，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了輝煌的成績，但與此同時，許多地方黨政一把手往往集決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力于一身，導(dǎo)致腐敗不斷滋生。為了解決黨政一把手缺乏監(jiān)督或監(jiān)督不力的問題，2009年7月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（以下簡稱《巡視條例》），為黨內(nèi)開展巡視工作提供了指導(dǎo)方針和政策依據(jù)?！堆惨晽l例》的實施，對進(jìn)一步完善我國巡視制度，規(guī)范巡視工作，健全巡視工作領(lǐng)導(dǎo)體制，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的深入開展，推動中央各項重大決策的貫徹落實發(fā)揮了積極作用。

三、古代巡視制度與我黨現(xiàn)行巡視制度之比較

（一）巡視機(jī)構(gòu)的設(shè)置不同

依歷史的先后順序，我國古代的巡視機(jī)構(gòu)主要有以下幾種設(shè)置：（1）漢朝設(shè)立的刺史。漢武帝時期，全國劃分為十三部，每部設(shè)刺史一名。（2）魏晉南北朝時期設(shè)立的御史臺。御史臺是當(dāng)時獨立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，中央政府不定期地派遣御史巡察地方。（3）隋唐時期的監(jiān)察御史與巡按使。隋朝的巡視長官由監(jiān)察部門的監(jiān)察御史擔(dān)任；唐朝將全國劃分為“十道”，也即十個監(jiān)察區(qū)，由中央派出十名巡按使在各自的監(jiān)察區(qū)內(nèi)定期巡視監(jiān)察。（4）明朝的監(jiān)察御史和巡按御史。明朝將全國版圖劃分為十三道，配備十三名監(jiān)察御史和巡按御史對地方進(jìn)行監(jiān)察。（5）清朝基本沿襲明朝的巡查制度，只是將十三道改為十五道。

我國現(xiàn)行的黨內(nèi)巡視制度屬于黨內(nèi)監(jiān)督制度，其機(jī)構(gòu)設(shè)置主要包括三部分：（1）巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組。黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會成立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分別向中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會負(fù)責(zé)并報告工作。（2）巡視辦公室。巡視辦公室是巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)的日常辦事機(jī)構(gòu)，一般設(shè)在同級黨的紀(jì)檢部門。（3）巡視組。巡視組承擔(dān)具體的巡視任務(wù)，向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)并報告工作。

（二）巡視人員的權(quán)力大小不同

在我國古代，巡視人員的權(quán)力較大。例如，漢代刺史的秩位只有六百石，卻能監(jiān)察二千石的地方長官。他們代表皇帝行使監(jiān)察權(quán)，能夠“以小監(jiān)大”、“以卑督尊”。漢唐時期，外巡大使都是代表皇帝出巡，任何人都必須接受監(jiān)察，否則就是違背君命，巡視人員的權(quán)力之大可見一斑。

在我黨現(xiàn)行巡視制度中，巡視人員的權(quán)力較小。根據(jù)《巡視條例》規(guī)定，巡視組對被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的重要問題，可以進(jìn)行深入了解，但不得干預(yù)被巡視地區(qū)、單位的正常工作，不具體查辦案件。巡視小組發(fā)現(xiàn)問題后，只能及時向上級部門匯報，以便上級部門深入調(diào)查。由此看來，巡視人員僅具有發(fā)現(xiàn)線索和了解問題的職權(quán)，沒有案件查辦權(quán)，其權(quán)力比古時的巡視官員要小。

（三）巡視人員的職責(zé)任務(wù)不同

在我國古代，巡視人員的職責(zé)較廣，涵蓋的內(nèi)容也非常豐富。例如，漢唐時期巡視官員的任務(wù)就包括考察吏治得失、推廣儒家倫理思想、觀覽各地風(fēng)俗民情、勸課農(nóng)桑和選拔人才等諸多方面。又如，在明朝時期，巡按御史的職責(zé)更是包括了審理冤獄、賑濟(jì)災(zāi)荒、督查倉庫、稅糧及戶口、監(jiān)修農(nóng)田水利、視察學(xué)校教育、慰問孤寡老人等，其中最重要的工作是彈劾官吏，推薦人才。

在現(xiàn)行黨內(nèi)巡視制度中，巡查的對象主要是各級地方黨內(nèi)的“一把手”，巡視的內(nèi)容主要是看被巡視對象有無失職瀆職、貪污腐敗等問題。由此看來，黨內(nèi)巡視制度的對象和任務(wù)都比較單一，巡視工作更具有針對性，這也就決定了巡視人員的職責(zé)和任務(wù)都比較有限。

（四）巡視工作方式方法不同

我國古代的巡視工作方式較為多樣和靈活。例如，秦漢時期既有大規(guī)模的刺史“巡部”、郡守“巡縣”，也有微服私訪式的暗訪巡查。隋唐時期，既有地方發(fā)生大要案件時才出巡的監(jiān)察御史，也有進(jìn)行經(jīng)常性行政巡查的十道巡按使。在巡視時間上，既有定期巡視也有不定期巡視；在巡視方式上，既有明察也有暗訪。

現(xiàn)行黨內(nèi)巡視制度設(shè)計的的運作模式是在中央和省級黨委設(shè)立專門的巡視機(jī)構(gòu)，按照《巡視條例》等規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督。具體的工作方式是派出巡視組的工作人員到被巡視地方巡視一定時間。一般巡視組在被巡視地方巡視的時間短則一個月，長則五個月。巡視組一般采用列席會議、查閱文件資料、座談交流、個別談話等工作方法來發(fā)現(xiàn)問題。總體來講，在巡視時間上，以定期巡視為主；在巡視方式上，以明察為主。

四、古代巡視制度對我黨現(xiàn)行巡視制度的意義

通過對古代巡視制度與現(xiàn)行黨內(nèi)巡視制度的比較，古代巡視制度中有如下幾方面可以借鑒。

（一）巡視人員的職權(quán)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

古代巡視人員進(jìn)行巡察時有較大的權(quán)力，因此，查辦案件和整頓吏治的權(quán)威性很強(qiáng)，效果也比較明顯。而在我們黨內(nèi)的巡視制度中，巡視人員的權(quán)力有限，權(quán)威不夠，由此導(dǎo)致工作中權(quán)責(zé)不明確，發(fā)現(xiàn)問題往往不能及時整改。因此，應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識巡視工作的重要性，樹立新的巡視工作理念，不能把巡視機(jī)構(gòu)的監(jiān)督簡單等同于找問題。應(yīng)該適度賦予巡視人員必要的職權(quán)，增強(qiáng)巡視工作的權(quán)威性。

（二）巡視工作的方式要更加多樣和靈活

從我國古代巡視制度的特點可以看出，多樣化的巡視方式更有利于巡視人員深入社會底層，了解社情民意，發(fā)現(xiàn)官員的違法違紀(jì)行為?，F(xiàn)代巡視制度也應(yīng)該推廣多樣化的巡視工作方式，改進(jìn)目前較為單一和教條的工作方法，緊緊圍繞巡視任務(wù)，明察與暗訪相結(jié)合，定期巡視與不定期巡視相結(jié)合，并且要與時俱進(jìn)，不斷把網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等方式與巡視工作有機(jī)結(jié)合起來。

（三）巡視工作應(yīng)該更加注重實際效果

古代巡視機(jī)構(gòu)可以直接受皇帝指派，并直接對皇帝負(fù)責(zé)。巡視官員發(fā)現(xiàn)問題后，視情況直接匯報給皇帝進(jìn)行裁決或自行處理，因此，巡視工作的效果往往比較明顯。而在現(xiàn)行黨內(nèi)巡視制度中，巡視小組往往是由紀(jì)檢、組織等部門抽調(diào)的人員組成的臨時機(jī)構(gòu)，他們對上級黨委負(fù)責(zé)，發(fā)現(xiàn)問題后不能自行處理，只能報請上級部門。這種工作模式使得巡視工作的人員分散、程序復(fù)雜，發(fā)現(xiàn)問題后整改困難，工作效果也受到很大影響。要改變這一狀況，就必須明確巡視機(jī)構(gòu)的職責(zé)，優(yōu)化巡視人員的構(gòu)成，理順巡視機(jī)構(gòu)與紀(jì)檢、監(jiān)察等機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，增強(qiáng)巡視工作的實效性和權(quán)威性。

（四）巡視工作應(yīng)當(dāng)與被巡視官員的考核和獎懲掛鉤

我國古代的巡視制度往往與被巡視官員的考核與任免制度掛鉤，形成了一套嚴(yán)密和完整的監(jiān)督制約機(jī)制。例如，西漢時期對官吏的考核分為兩大系統(tǒng)：一種是縱向考核，即中央考核郡、國，郡、國考核縣，縣考核鄉(xiāng)、里、亭，這是上下級的層層負(fù)責(zé)制的考核，稱為“上計”制度；另一種是橫向考核，即中央各部門和地方的郡、國、縣的長官對所屬僚佐的考核?？己说慕Y(jié)果將作為下一步對官員獎懲和任免的依據(jù)。而我國現(xiàn)行黨內(nèi)巡視工作往往局限于發(fā)現(xiàn)被巡視官員的違法違紀(jì)行為，且對案件沒有查辦處置的權(quán)力，更談不上影響被巡視官員的考核和獎懲，從而對懲治貪污腐敗和瀆職失職行為難以起到應(yīng)有的效果。因此，巡視人員應(yīng)當(dāng)對被巡視官員的實際工作能力、政績連同發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行系統(tǒng)整理和分類，在提交上級黨委和紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)時，一并提出對被巡視官員的考核和獎懲建議，從而使巡視工作能夠從更深的層面監(jiān)督官員行為，改善黨的工作作風(fēng)。

〔1〕葉孝信.中國法制史〔M〕.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009.

〔2〕趙曉耕.中國法制史原理與案例教程〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

D 262.2

A

1009-1203（2012）06-0036-03

2012-10-16

馮錦彩（1975-），女，河北石家莊人，中共山西省委黨校法學(xué)教研部副教授。

責(zé)任編輯 劉寧