潘墨濤

（黑龍江大學，黑龍江哈爾濱150080）

政府應急資金效益評估幾點思考

潘墨濤

（黑龍江大學，黑龍江哈爾濱150080）

在政府財政體系中，應急資金發(fā)揮著“救民于水火”的作用。但是，由于我國應急經驗不足，在應急資金效益評估方面還存在不少問題，可以采取以下方法進行解決：政府應急資金?？顚Ｓ谩⒁皇乱辉u，效益評價與效益審計相分離，構筑動態(tài)的評估標準體系，培育全面而靈活的評估理念。

政府應急資金；效益評估；一事一評；效益審計；標準體系；評估理念

在政府財政體系中，應急資金所占份額不大，但有著特殊地位，發(fā)揮著“救民于水火”的主要作用。因此，對應急資金效益進行評估相當重要?？陀^地講，由于我國應急經驗的不足，在應急資金效益評估方面還存在不少問題，需要尋找切實可行的方法加以解決。

一、政府應急資金?？顚Ｓ茫皇乱辉u

我國政府應急資金體系呈現(xiàn)分散性、臨時性及資金來源多元化的特征，嚴重影響著應急資金的使用效率，因此，應力求做到突發(fā)事件面前政府應急資金專款專用、一事一評。

首先，分散性是世界各國政府應急資金體系均有的特點。這種分散性的應急體系可以充分放權于關鍵部門和當事地區(qū)政府，保證應急資金的使用及時有效，并對風險做到最大化的分散與規(guī)避。但是，這種分散性體系卻對應急資金效益評估工作設置了一定的障礙。在我國，對政府應急資金使用的統(tǒng)計職責分屬于各個部門、各級政府，而各個部門、各級政府因其職權范圍所限不可避免地存在重復或空白處，導致匯總的應急資金效益評估信息難免出現(xiàn)疏漏和重復計量的狀況，這對獲取準確的應急資金使用信息無疑是個巨大困境。

其次，我國政府的應急工作往往呈現(xiàn)臨時性特征。對于各種突發(fā)性公共事件，政府往往在事發(fā)時臨時組建各種“指導小組”，以求對應急工作進行必要的指揮和領導，對應急資金的撥付和使用進行督導甚至決策。然而事畢之后，隨著臨時小組的解散，對應急資金的相關工作也就此結束，應急資金使用的相關信息也就難以完整準確地統(tǒng)計出來了。另外，由于應急臨時“指導小組”的權責范圍非固定化，導致對應急資金審計評估之后的責任落實無法做到科學準確，這種權責不能對號入座的審計評估工作無法起到有效的監(jiān)督作用。

最后，我國政府應急資金來源渠道多元化，既有利，也有弊。目前，我國政府應急資金主要包括各級政府按年度財政預算的1%～3%所撥付的預備費、社會保險資金以及社會各界的捐款。在多數情況下，由于應急資金無法滿足應急需求，又常常由中央、地方財政進行額外緊急撥款?？梢?，除了政府預備費之外，社會保險資金、社會捐款以及額外撥款的數額都是因事而異的。如此之多的資金來源渠道使得政府可以在最短時間內募集到更多的資金用于應急事項，但由于難以準確掌握資金數目，給審計工作帶來了一定的難度。

由于政府應急資金的特殊性質，面對來源渠道眾多且數目不一的應急資金，為便于效益評估工作的順利進行，必須改變分散性、臨時性的應急特色，力求做到政府應急資金?？顚Ｓ谩⒁皇乱辉u。政府應急資金?？顚Ｓ糜欣跍蚀_核實審計評估信息，無論應急資金撥付主體是中央還是地方，都應按突發(fā)事件種類劃分應急資金的投入類別，以應急資金總投入作為效益評估客體，明確評估對象。政府應急資金一事一評則強調評估審計工作不僅僅要按突發(fā)事件種類進行，也應對每一突發(fā)事件之中的每一次應急資金使用情況進行評估審計，這樣使應急資金投入使用與效益評估穿插進行，可以在不同時間、在效益產出的各個層面來對單一事件中政府應急資金的使用情況進行科學準確的評價。

二、政府應急資金效益評價與效益審計相分離

在應急資金效益評價與效益審計方面，主要存在評估主體單一、政府應急資金使用透明度不高及評估相關保障不足等問題，對這些問題應采取政府應急資金效益評價與效益審計相分離的方法進行解決。

首先，評估主體單一。目前，我國政府應急資金的審計工作、效益評估工作以政府審計為主，社會審計和內部審計力度明顯不足，基本上單方面依靠國家審計署及其分支機構來完成，評估主體太過單一，民主程度不足，導致一些評估結果往往以偏概全，說服力不強。

其次，應急資金使用透明度不高。政府應急資金效益評估工作應當充分保障民主，而民主的直接前提是讓民眾對應急資金使用情況有足夠多的了解，從應急資金決策、撥付到投入使用的細枝末節(jié)，都應當充分公開透明，給民眾提供獲得政府工作信息的渠道，從而參與到效益評估中。當前，我國政府應急資金的相關情況逐漸透明，但透明度依然不高，在一定程度上損害了政府信譽，給效益評估工作帶來了一定的難度。

最后，評估相關保障不足。具體表現(xiàn)在以下三方面：一是法律保障不足。我國至今沒有制定出一部政府應急資金效益評估的專門法，也沒有出臺保障應急資金效益評估公眾參與的法規(guī)，評估者行為得不到有效約束。二是技術保障不足。無論從應急資金管理透明度、審計評估公開化方面來講，還是從應急資金管理公民參與途徑方面來講，相應的技術保障都不到位。從我國目前國力水平、科技進步，尤其是互聯(lián)網的發(fā)展程度來看，技術保障不足的主要原因還在于政府的態(tài)度存在問題。在政府沒有提供公民參與應急資金評估的網絡渠道之前，即使互聯(lián)網覆蓋率再高、網民再多，應急資金評估民主化程度也難以提高。三是社會保障不足。我國公民社會尚處于初步形成的階段，公民意識不足，參與熱情不夠，都是應急資金評估公眾參與程度不高的具體原因。

政府財政資金評估工作應當包括效益評價與效益審計兩個方面，要解決以上問題，就要將二者分開。施青軍在一篇文章中認為，效益評價被界定為“政府效益管理的一個重要工具，其主要職能是為政府決策和管理提供效益信息”，效益審計則被定義為“在效益評價基礎上對政府管理活動的一個外部監(jiān)督，主要職能是為立法機構和納稅人提供關于政府行為和結果的可靠信息，代表納稅人（公眾）監(jiān)督政府對公共資源的管理和使用”。在政府應急資金效益評估方面將二者分開，就是將政府管理與社會監(jiān)督分開，明確政府與社會的界限，使權力運行更加干凈與透明。當前，可將效益評價引入政府應急資金效益評估工作中，使監(jiān)督更加人性化，從改善政府工作的初衷出發(fā)，循序漸進，與效益審計相配合，做到“軟硬兼施”，提高工作效益。同時，政府應急資金效益審計應注意社會的作用和職責，充分發(fā)揮公眾作用，將協(xié)作機制引入審計評估，推動應急資金效益評估的民主化。

三、構筑動態(tài)的政府應急資金效益評估標準體系

政府財政資金從投入到產出一般需要經歷較長的間隔時間，政府應急資金也擺脫不了這個規(guī)律。然而，由于政府應急資金是老百姓的“救命錢”，是突發(fā)事件甚至大災大難后的“及時雨”，無論當事群眾還是國家政府主觀上都要求應急資金迅速投入迅速產出，要求其及時發(fā)揮應有作用，這就與財政資金效益滯后性的規(guī)律產生了矛盾，致使對其效益進行評估時不可能有一個即時的、科學的量化評估標準。

政府應急資金的投入有其獨特性，所應之“急”千變萬化，幾乎所有公共性突發(fā)事件都在政府應急資金發(fā)揮作用的范圍之內。對于不同種類的應急資金投入，評估工作理應因時而異、因事而異，評估標準也應有所區(qū)別。如對2003年應對非典的應急資金審計評估與對2009年年初應對北方旱情的應急資金審計評估的標準應有明顯不同，醫(yī)療與農業(yè)兩個風馬牛不相及的領域不可使用同一種審計標準。另外，“急”之程度不同，必然要求評估標準也應有相應變化。比如2008年汶川大地震時政府應急投入的反應速度應當在評估標準中占有較大權重，這是由于地震救援最佳時間為72小時，應急資金救災評估也應以評價投入速率為先，質量則次之。而2009年年初應對北方旱情的財政投入，準備時間則相對充分，對應急資金的評估則不可單方面以速率為先，資金使用科學程度、使用質量等因素所占權重應當提高。

那么，以什么標準作為政府應急資金的評估標準？在多元評估標準中哪些標準應該增加權重？總體而言，政府應急資金評估在不同的時空背景下、在不同的突發(fā)事件應急工作中、在應急資金投入產出不同的時間跨度中，需要我們以不同的、切合實際的評估標準進行評估，而不能僅僅以硬性的某一種或某一類標準來評判所有政府應急資金的效益。比如，對1998年抗洪時期的政府應急資金投入，我們不能簡單地僅在當年應急之后進行評估，還應逐年對資金投入的產出回報進行總結，五年一次或十年一次對防洪工程的長效性進行長期評估；2011年3月我國應對利比亞危機局勢進行的撤僑行動，也不應僅僅對此應急資金進行短期效果的評價，除了撤僑規(guī)模、速率之外，應該以更為科學的標準對更大時空下的社會效益進行評估?？傊?，政府應急資金效益評估的標準，應當既考慮當前，也考慮未來；既考慮經濟效益，更注重社會效益等其他潛在效益，對不同應急對象、不同突發(fā)事件，以實事求是、與時俱進的方法對評估標準進行科學化改進。

四、培育全面而靈活的政府應急資金效益評估理念

在政府應急資金效益評估理念方面，當前存在以下兩個方面的問題：一方面，政府應急資金效益的持續(xù)性和滯后性與“以事實為依據”的審計理念相沖突；另一方面，政府應急資金的時效至上性與“花小錢辦大事”、“節(jié)約用度”的審計理念相沖突。為使評估工作順利進行，應培育全面而科學的政府應急資金效益評估理念。

任何政府財政資金的效益都有長期性、持續(xù)性的特點，應急資金也不例外，尤其是在一些應急過程中所建設的大型工程，這一特點體現(xiàn)得最為明顯。目前我國政府應急資金效益的評估工作則對此類長遠效益不進行評估，實為應急資金管理的漏洞之一。一般情況下，政府應急資金投入的建設項目的使用效益，包括設計壽命期內的所有凈收益，而超出設計壽命期的效益則不在應急資金審計評估范圍之內。這種“以事實為依據”的評估理念對應急資金長遠的、不可預期的、應急之后的效益持“漠視”態(tài)度。即使是一些決策失誤的應急工程項目，其負效應的顯現(xiàn)也需一定時間，簡單地以預期設計壽命內效益進行評估與“以事實為依據”的理念相悖，與事實相沖突的應急資金評估必然會帶來較大的審計風險。

政府應急資金最大的效用是對突發(fā)事件的救急，其投入所遵循的價值觀便是以應急為根本，強調時效至上，必要時需不惜一切代價降低突發(fā)事件的危害。而我國財政審計理念則以“花小錢辦大事”為審計標準，提倡對財政資金節(jié)約使用，應急資金亦是如此。由于政府在財政投入與使用方面勤儉節(jié)約做得不夠，以“花小錢辦大事”的標準來衡量財政的各種用度之理念已經深入人心。在某些方面，有人甚至提出了“政府花小錢，群眾辦大事”的口號，將公共事務的責任推給民眾。雖然公共行政民主化是未來政府發(fā)展的大趨勢，但在應急管理方面，集權在應急過程中有民主所不能企及的功效，而應急財政的科學的大力投入則有利于以金錢換時間，對其評估以勤儉為準則略顯“小氣”了，這種“以錢為本”而非“以人為本”的評估理念急需變革。

政府應急資金效益的評估理念與其標準一樣需要實事求是、與時俱進。無論“以事實為依據”還是“節(jié)約用度”，都應只是評估財政資金的基本理念，而在應急資金效益評估方面，則應當按應急資金的具體特質對基本理念進行適度調整，從“應急”二字出發(fā)，塑造以“速率第一”、“以人為本”等為核心的政府應急資金使用理念體系，再從此理念體系出發(fā)培育以投入速率、社會穩(wěn)定為核心價值的應急資金評估理念，從而使政府應急資金效益評估有別于普通財政資金評估，為應急資金的效益正名?？傊?，政府應急資金效益評估理念作為評估工作的出發(fā)點，應當蘊含大局意識，而不能僅僅盯住應急資金投入的小圈子；評估者應當有適當的靈活性，隨著實際情況的發(fā)展、應“急”要求的不同而不斷進行調整、變革，培育出與應急管理工作相適應的、有層次的科學審計評估理念。

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D035

A

1009-1203（2012）03-0078-03

2012-03-18

黑龍江大學2011年度校級課題“政府應急資金的使用評估研究”，負責人潘墨濤。

潘墨濤（1986-），男，山西太原人，黑龍江大學政府管理學院碩士研究生。

責任編輯 周榮