雷曉萍

（中共寧夏區(qū)委黨校，寧夏銀川750021）

西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律規(guī)制

雷曉萍

（中共寧夏區(qū)委黨校，寧夏銀川750021）

我國西部民族地區(qū)有著豐富的文化旅游產(chǎn)業(yè)，對其進(jìn)行法律規(guī)制是促進(jìn)西部民族地區(qū)法治建設(shè)、保護(hù)西部地區(qū)民族文化、保護(hù)西部民族地區(qū)人文環(huán)境以及保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用駲?quán)益的必然要求。但是，由于發(fā)展民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)范缺位，當(dāng)?shù)鼐用瘛⒙糜纹髽I(yè)以及旅游者保護(hù)民族文化的意識淡薄，使得當(dāng)前西部地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的不規(guī)范操作現(xiàn)象嚴(yán)重。為此，必須完善民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)的法律體系，健全對政府管理行為的法律監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)旅游行業(yè)協(xié)會的依法管理職能，以此不斷促進(jìn)我國西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

西部民族地區(qū)；文化旅游產(chǎn)業(yè)；必要性；法律規(guī)制

我國西部地區(qū)有著豐富的民族文化，對其加以合理的開發(fā)利用，形成獨(dú)具特色的文化旅游資源，既有利于民族文化的傳播又有利于發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)。現(xiàn)實(shí)中，各民族地區(qū)也已經(jīng)通過確立“古城文化”、“回族文化”、“西夏文化”、“西域文化”、“絲路文化”“藏傳佛教文化”等戰(zhàn)略方式對當(dāng)?shù)氐拿褡逦幕右蚤_發(fā)利用。但是，實(shí)踐中，還存在許多不規(guī)范操作現(xiàn)象，要使西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)得以健康有序的發(fā)展，就必須依賴于必要的法律規(guī)制。

一、對西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行法律規(guī)制的必要性

（一）對西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行法律規(guī)制，是促進(jìn)西部民族地區(qū)法治建設(shè)的必然要求

民族地區(qū)法治建設(shè)是社會主義法治建設(shè)的重要組成部分，完善規(guī)范西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，是進(jìn)行民族地區(qū)法治建設(shè)的重要舉措，也是我們建設(shè)社會主義法治國家的必然要求。中國是一個多民族的社會主義國家，西部又是少數(shù)民族的聚居區(qū)，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，發(fā)展民族文化旅游產(chǎn)業(yè)，雖然可以展現(xiàn)民族文化、發(fā)展民族文化，但也最容易使得民族文化遭到破壞，容易使得西部各民族的利益被侵害。因此，在推進(jìn)依法治國方略的偉大實(shí)踐中，促進(jìn)民族地區(qū)法治建設(shè)，加強(qiáng)對西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)制，對于充分尊重、保障各民族和民族地區(qū)的權(quán)益、加強(qiáng)民族文化資源的保護(hù)、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）對西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行法律規(guī)制，是保護(hù)西部地區(qū)民族文化的必然要求

西部民族地區(qū)對民族文化的開發(fā)主要還是通過旅游，在文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，一些開發(fā)者過于追逐商業(yè)利益，對民族文化沒有進(jìn)行深入和全面的了解就盲目進(jìn)行開發(fā)，有時(shí)將最簡單、膚淺甚至錯誤的民族文化形態(tài)展現(xiàn)在游客面前，根本無法體現(xiàn)出真正的民族風(fēng)情和豐厚的文化內(nèi)涵。更有甚者，一些開發(fā)者為了迎合游客追求新、奇、特的心理，把民族文化中已經(jīng)摒棄的糟粕當(dāng)作精華來展示，嚴(yán)重歪曲了民族文化的本來面貌，也傷害了當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的感情，因此，有必要對西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行法律規(guī)制。

（三）對西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行法律規(guī)制，是保護(hù)西部民族地區(qū)人文環(huán)境的必然要求

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)因?yàn)榫哂写嗳跣缘奶攸c(diǎn)，在進(jìn)行文化旅游開發(fā)的過程中極易遭到破壞。西部一些民族地區(qū)，如云南等地由于對旅游資源的不當(dāng)開發(fā)，已經(jīng)給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，主要體現(xiàn)為：第一，環(huán)境污染嚴(yán)重。游客在旅游過程中，隨處亂扔垃圾，導(dǎo)致垃圾污染嚴(yán)重。另外，就是在發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)過程中，汽車、輪船等現(xiàn)代化設(shè)施排放的油污對當(dāng)?shù)氐乃Y源以及空氣污染嚴(yán)重。第二，對當(dāng)?shù)刂参锲茐膰?yán)重。很多旅游開發(fā)企業(yè)，為了營建停車場、賓館以及其他旅游設(shè)施，大量地移除植被，如在一些地方出現(xiàn)了風(fēng)景秀麗的山峰大多被消掉頂?shù)默F(xiàn)象。再有，就是游客在游覽過程中肆意地踩踏、采摘，也導(dǎo)致一些植物遭到損壞。第三，嚴(yán)重干擾了動物的正常生活。游客從事戶外旅游活動時(shí)，不可避免地會對生存其中的動物尤其是較為敏感的鳥類和哺乳動物造成干擾，如西雙版納的象谷，由于大規(guī)模游客的進(jìn)入，影響了野象的生活規(guī)律，使經(jīng)常出沒于原始森林溪水旁的野象，現(xiàn)在只是偶爾有一兩頭到此活動。另外，很多游客喜歡消費(fèi)野生動物產(chǎn)品，如吃山珍海味、購買野生動物制品等等，這些行為都嚴(yán)重威脅著野生動物的生存狀況。

（四）對西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行法律規(guī)制，是保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用駲?quán)益的必然要求

由于我國現(xiàn)有法律對旅游資源產(chǎn)權(quán)歸屬問題規(guī)定不是很清楚，因而導(dǎo)致在文化旅游資源開發(fā)過程中利益分配不均，出現(xiàn)侵害當(dāng)?shù)鼐用駲?quán)益、糾紛不斷的情況。一方面，由于旅游開發(fā)建設(shè)占用當(dāng)?shù)赝恋刭Y源，但不能及時(shí)足額地對原土地使用者進(jìn)行補(bǔ)償，致使當(dāng)?shù)鼐用駲?quán)益受損。另一方面，收益分配嚴(yán)重不均，如貴州從江的岜沙苗寨，主要以民風(fēng)民俗為旅游開發(fā)資源，在收益分配方面，村寨約占15%，其余分屬旅游局等政府有關(guān)部門；廣西桂林的龍脊平安寨，也是以民風(fēng)民俗為旅游開發(fā)資源，收入分配中村寨占20%左右，其余分屬旅游公司和政府有關(guān)部門。其實(shí)，西部民族地區(qū)的文化旅游收益分配大多是這樣的，雖然，文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展確實(shí)帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但卻沒有大幅度地提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏健?/p>

二、完善西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)的法律規(guī)制

（一）完善民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)的法律體系

對西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行法律規(guī)制，前提條件是要有法律依據(jù)，而目前涉及這方面問題的法律依據(jù)嚴(yán)重不足、法律體系不健全。首先，從整體上看，我國的旅游基本法缺位。作為對整個旅游業(yè)發(fā)展和管理起統(tǒng)率作用的大法——《中華人民共和國旅游法》至今仍未出臺。其次，針對文化旅游的專項(xiàng)法缺位。雖然現(xiàn)在國家在積極倡導(dǎo)發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，但是從中央層面看，專門針對文化旅游的較高層次的專項(xiàng)法律規(guī)范仍然沒有，而且，就目前的情況來看，我國針對旅游業(yè)的立法整個層次都不高，大多是一些部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及地方性規(guī)章。第三，西部民族地區(qū)關(guān)于文化旅游的地方立法不足。我國西部地區(qū)是少數(shù)民族的集聚地，有很多的民族自治地方，根據(jù)我國《憲法》、《立法法》以及《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，這些地方擁有制定自治條例和單行條例的權(quán)力，可以對法律法規(guī)進(jìn)行變通規(guī)定，同其他地方相比較，西部民族地區(qū)有更多的立法權(quán)力，有通過立法自治權(quán)促進(jìn)本地方文化旅游發(fā)展、保護(hù)當(dāng)?shù)靥厣幕Y源的優(yōu)勢，但是，很顯然，西部民族地區(qū)對這一權(quán)力的使用還很不足。

因此，筆者認(rèn)為，為促進(jìn)西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，首當(dāng)其沖要解決的問題就是完善法律制度。從中央層面看，要盡快出臺旅游產(chǎn)業(yè)的基本法以及專門針對文化旅游的較高層次的法律規(guī)范，從總體上為文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展指明方向；各西部民族地區(qū)要充分行使自己的自治權(quán)，根據(jù)本地的具體情況，通過制定自治條例、單行條例以及一般的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的方式，從微觀角度為規(guī)范西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供法律依據(jù)。從西部各民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況來看，目前，迫切需要從以下幾個方面著手制定相關(guān)規(guī)定，以健全涉及文化旅游產(chǎn)業(yè)的法律體系。

1.制定法律規(guī)范，明確文化旅游資源產(chǎn)權(quán)問題。當(dāng)前，政府、企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用裰g關(guān)于文化旅游資源產(chǎn)權(quán)的歸屬問題不是很明確，顯得比較混亂，進(jìn)而出現(xiàn)一些權(quán)屬糾紛以及產(chǎn)生不規(guī)范經(jīng)營問題。因此，各地方政府應(yīng)該及早通過法規(guī)、規(guī)章明確產(chǎn)權(quán)，在此基礎(chǔ)上，可以通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓或者承包經(jīng)營的方式使得文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展健康、有序，從而確保各方利益，從源頭上控制不法經(jīng)營。

2.完善保護(hù)非物質(zhì)文化的法律規(guī)范。我國西部地區(qū)有很多優(yōu)秀民族都創(chuàng)造了自己獨(dú)特而有價(jià)值的非物質(zhì)文化，但是，現(xiàn)在這些文化的傳承卻出現(xiàn)斷裂現(xiàn)象，雖然很多學(xué)者已經(jīng)提出這個問題，但是顯然沒有引起地方政府的足夠重視。對即將消亡的一些少數(shù)民族特有的非物質(zhì)文化的保護(hù)迫在眉睫，因此，筆者建議，存在此問題的各民族地區(qū)應(yīng)該盡快采取措施，出臺地方性法規(guī)或政府規(guī)章對這些非物質(zhì)文化予以保護(hù)。一方面對優(yōu)秀文化的傳承應(yīng)該積極鼓勵，另一方面主要還是要確保這些非物質(zhì)文化傳承人的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，對優(yōu)秀的非物質(zhì)文化傳承人還應(yīng)給予物質(zhì)獎勵，從而確保優(yōu)秀的非物質(zhì)文化能夠得以延續(xù)。

3.完善規(guī)制經(jīng)營者不法行為的法律規(guī)范。在西部民族地區(qū)的文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，旅游企業(yè)的不法經(jīng)營行為非常普遍，因此，各民族地區(qū)要從促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)民族文化和本地生態(tài)環(huán)境的角度入手，制定政策法規(guī)、規(guī)章以明確旅游企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、法律責(zé)任等問題，對旅游企業(yè)在旅游規(guī)劃開發(fā)中的旅游資源管理和保護(hù)以及對環(huán)境的影響等方面提供法律標(biāo)準(zhǔn)與強(qiáng)制約束，引導(dǎo)其在經(jīng)營過程中調(diào)整旅游開發(fā)與資源保護(hù)之間的關(guān)系，尊重和保護(hù)當(dāng)?shù)氐拿褡逦幕?，妥善處理與當(dāng)?shù)鼐用裰g的關(guān)系，在旅游開發(fā)過程中積極吸引當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c，保證旅游開發(fā)對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益回報(bào)。

4.完善保護(hù)旅游消費(fèi)者權(quán)益的法律規(guī)范。在文化旅游的開發(fā)過程中，隨之會推動若干行業(yè)的發(fā)展，如餐飲業(yè)、商品零售業(yè)等，這些行業(yè)的發(fā)展一方面滿足了旅游消費(fèi)者的消費(fèi)需求，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，但另一方面，由于缺乏有效的規(guī)制，有時(shí)會出現(xiàn)嚴(yán)重的侵犯消費(fèi)者權(quán)益的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為假冒偽劣商品和價(jià)格欺詐等。雖然我們現(xiàn)在有統(tǒng)一的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，但是這部法律原則性較強(qiáng)，缺乏操作性，不能有效保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，因此，各民族地區(qū)為維護(hù)有序的旅游經(jīng)濟(jì)秩序，應(yīng)該制定地方性的法規(guī)和規(guī)章，細(xì)化有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的法律規(guī)范，尤其是法律責(zé)任和消費(fèi)者的救濟(jì)渠道等問題。關(guān)于這方面，寧夏回族自治區(qū)的做法很值得借鑒：在各個旅游區(qū)域明確商品的最高價(jià)格，并且在游客容易看到的地方進(jìn)行張貼；在旅游區(qū)建立12315服務(wù)站，通過各種宣傳畫提醒游客權(quán)利被侵害時(shí)應(yīng)及時(shí)撥打12315?，F(xiàn)在的問題是將這種具體做法進(jìn)一步推廣，并且通過地方立法予以明確，進(jìn)一步細(xì)化，最后形成長效機(jī)制。

（二）健全對政府管理行為的法律監(jiān)管機(jī)制

在促進(jìn)少數(shù)民族文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，政府行政機(jī)關(guān)作為社會經(jīng)濟(jì)活動的重要主體，承載著的權(quán)力與義務(wù)直接影響著當(dāng)?shù)匚幕糜萎a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。依法行使管理權(quán)力，維護(hù)社會整體利益是法律賦予政府管理部門的神圣職責(zé)。然而，西部民族地區(qū)有部分政府管理部門為了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，對文化旅游開發(fā)行為進(jìn)行管理的過程中出現(xiàn)了“不作為”和“亂作為”的現(xiàn)象，雖然可能會實(shí)現(xiàn)短期的經(jīng)濟(jì)效益，但是卻損害了民族文化，擾亂了經(jīng)濟(jì)秩序。因此，一方面政府機(jī)關(guān)要自覺嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)，另一方面要建立對政府文化旅游管理行為的監(jiān)督機(jī)制。首先，各民族地區(qū)的人大常委會要嚴(yán)格按照人大監(jiān)督法的規(guī)定，通過詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等方式對政府管理文化旅游的行為進(jìn)行監(jiān)督；其次，地方各級政府機(jī)關(guān)之間也要通過上下級的管理與被管理關(guān)系及時(shí)糾正不法、不當(dāng)?shù)男姓袨?，確保行政管理權(quán)力的正確行使；第三，廣大社會公眾要通過舉報(bào)、控訴、批評以及網(wǎng)絡(luò)途徑實(shí)現(xiàn)對政府機(jī)關(guān)管理文化旅游產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)旅游行業(yè)協(xié)會的依法管理職能

旅游行業(yè)協(xié)會作為旅游行業(yè)的自治組織，是聯(lián)系政府主體與旅游企業(yè)的橋梁和紐帶，并以增進(jìn)共同利益為目的，發(fā)揮著協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督等自律性行業(yè)管理的作用。當(dāng)前，我國全國性的旅游協(xié)會有：中國旅游協(xié)會、中國旅游飯店協(xié)會、中國旅行社協(xié)會、中國旅游車船協(xié)會等。在地方層面上，我國各省、自治區(qū)、直轄市等都成立有各種名稱不一的旅游協(xié)會。但是現(xiàn)階段，我國還沒有出現(xiàn)專門的少數(shù)民族文化旅游協(xié)會，更沒有出臺一部少數(shù)民族文化旅游協(xié)會法，使人們依照法律充分發(fā)揮其能動性作用，實(shí)現(xiàn)對旅游行業(yè)的監(jiān)督和管理。因此，我們一方面要推動少數(shù)民族文化旅游協(xié)會的成立，另一方面，要引導(dǎo)各個旅游行業(yè)協(xié)會依法積極發(fā)揮其作用，以實(shí)現(xiàn)其在西部民族地區(qū)文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中對本行業(yè)的自治和自律。

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1009-1203（2012）04-0081-03

2012-06-08

雷曉萍（1978-），女，寧夏銀川人，中共寧夏區(qū)委黨校法學(xué)部講師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

責(zé)任編輯 雨文