劉家元

（中共淮南市委黨校，安徽淮南232001）

推進(jìn)民生工程建設(shè)的路徑分析
——以安徽省為例

劉家元

（中共淮南市委黨校，安徽淮南232001）

安徽省民生工程實(shí)施以來(lái)社會(huì)效益日趨明顯，百姓受益良多，但是作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程在實(shí)際操作過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，需要通過(guò)改革創(chuàng)新來(lái)實(shí)施、推進(jìn)。要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政制度，健全和完善穩(wěn)定的公共財(cái)政增長(zhǎng)機(jī)制；創(chuàng)新供給制度，改革和完善公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給體制；建立健全法規(guī)制度，進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)差距；完善社保制度，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、滿(mǎn)足人民需求的社會(huì)保障體系；創(chuàng)新評(píng)估制度，建立健全政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

安徽?。幻裆こ?；制度創(chuàng)新

悠悠萬(wàn)事，民生為重。民生問(wèn)題是世界各國(guó)治國(guó)理政的核心內(nèi)容，改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府始終高度關(guān)注民生問(wèn)題，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。安徽省也不例外，自2007年出臺(tái)實(shí)施民生工程到2010年擴(kuò)容提標(biāo)，百姓得到的實(shí)惠越來(lái)越多，政治影響越來(lái)越大，但是民生工程作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程在制度建設(shè)和實(shí)際操作過(guò)程中還存在許多值得探討與研究的問(wèn)題，解決好這些問(wèn)題有利于深入推進(jìn)民生工程建設(shè)。

一、安徽省在民生工程建設(shè)方面存在的不足

（一）公共財(cái)政投入不足，不利于民生工程建設(shè)

近年來(lái)，安徽省民生工程的資金投入雖不斷增加，但與群眾對(duì)民生的需求相比，無(wú)論是從收入總量還是從對(duì)民生投入的比例來(lái)看，仍然存在著總量不大、比例偏低的問(wèn)題，社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)仍顯不足，財(cái)政投入不足直接導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足，難以滿(mǎn)足群眾對(duì)民生的眾多需求。2007年安徽省GDP為7 345.7億元，民生工程投入78.4億元；2008年安徽省GDP達(dá)到8 874.2億元，民生工程投入176.4億元；2009年安徽省GDP達(dá)10 052.9億元，民生投入254億元。2007年至2009年三年間，民生投入所占GDP的比重分別為1.07%、1.99%、2.53%，這與小康社會(huì)民生投入占GDP比重15%～20%的比例差距較大。

安徽省絕大部分縣（市、區(qū)）級(jí)財(cái)政基本上還是吃飯財(cái)政，省民生工程實(shí)施的配套資金基本上都超過(guò)當(dāng)年縣級(jí)財(cái)政收入的10%，按統(tǒng)一比例、統(tǒng)一政策配套資金勢(shì)必給財(cái)政困難的市、縣帶來(lái)很大壓力，有些市、縣由于不能足額配套，完不成籌資任務(wù)，影響了民生工程進(jìn)度。

按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)的實(shí)際，在“十一五”期間，公共教育的財(cái)政投入至少應(yīng)達(dá)到規(guī)定的占GDP比重4%的標(biāo)準(zhǔn)，安徽省2007年對(duì)教育的投入只占GDP的2.8%，不及我國(guó)平均水平2.86%，而世界平均水平為7%，發(fā)達(dá)國(guó)家更是高達(dá)9%。

財(cái)政體制造成農(nóng)村公共產(chǎn)品局部供給不均衡。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的有關(guān)數(shù)據(jù)表明：我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的比重分別為2%、11%、9%和78%。由此看出，對(duì)于教育這種純公共產(chǎn)品，地方政府特別是基層政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，這種供給的不均衡使得基層政府在財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的情況下更加無(wú)力提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。

（二）供給方式單一，難以滿(mǎn)足民生需求

長(zhǎng)期以來(lái)，政府不僅承擔(dān)公共服務(wù)的投入和付費(fèi)，也包攬了公共服務(wù)的生產(chǎn)、分配全過(guò)程，并同時(shí)承擔(dān)著監(jiān)管的責(zé)任。在現(xiàn)行體制下，社會(huì)組織難以大規(guī)模進(jìn)入公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，政府仍是供給的重要主體。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在合肥、蚌埠、淮南等地義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、道路建設(shè)等公共產(chǎn)品供給中，政府供給幾乎都在80%左右，而其他非政府組織和個(gè)人投資總共不到20%。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏效率，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中基層政府起支配作用，供給公共產(chǎn)品時(shí)不是根據(jù)農(nóng)村的需求而是自上而下地考核政績(jī)，缺乏科學(xué)的決策機(jī)制。如送電影特別是送戲下基層活動(dòng)，鎮(zhèn)街每次開(kāi)支兩千多元，而隨著電視、網(wǎng)絡(luò)的普及，加之舉辦活動(dòng)的時(shí)間、季節(jié)等因素的制約，觀看的人數(shù)并不多，浪費(fèi)比較嚴(yán)重；省級(jí)財(cái)政的支出項(xiàng)目和數(shù)量，往往不能充分考慮到各地的實(shí)際情況，難以滿(mǎn)足民生需求，這使得有限的資金在運(yùn)用中配置效率低下，公共產(chǎn)品的效用得不到最大化。

（三）城鄉(xiāng)差距較大，不利于和諧安徽建設(shè)

國(guó)家用于農(nóng)村人口的科教文衛(wèi)費(fèi)用約占財(cái)政總支出的5.5%，用于農(nóng)村的各項(xiàng)支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重為9.5%，兩項(xiàng)合計(jì)占全國(guó)財(cái)政支出比重為15%。城市人均財(cái)政投入是農(nóng)村的7.78倍，城鎮(zhèn)中小學(xué)生人均國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出是農(nóng)村的1.5倍，從辦學(xué)條件、固定資產(chǎn)、校舍建設(shè)、師資隊(duì)伍看，農(nóng)村與城鎮(zhèn)都有很大的差距。廣大農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的公共衛(wèi)生體系不健全，人們面臨著巨大的疾病風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。農(nóng)村醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)相比有很大差距。在基礎(chǔ)設(shè)施和文化產(chǎn)品使用上，農(nóng)村的公路建設(shè)，家庭擁有電視、電話、冰箱、電腦以及文化法律保障等方面與城鎮(zhèn)相比差距巨大。

（四）社會(huì)保障范圍總體偏小、水平偏低

一是覆蓋面小。在社保五個(gè)險(xiǎn)種中，除醫(yī)療外，總體覆蓋面大約只有30%左右；基本享受社保的人數(shù)僅占30%，70%的人并沒(méi)有享受社保；享有基本醫(yī)療服務(wù)的人數(shù)僅占25%，75%的人并沒(méi)有享受醫(yī)保。二是統(tǒng)籌層次低。我國(guó)社保制度自建立以來(lái)，始終未能實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，目前社保制度幾乎所有問(wèn)題都與統(tǒng)籌層次太低有關(guān)。三是保障水平低?！拔灞?hù)”供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)低；重度殘疾救助體系尚需完善；農(nóng)村社會(huì)保障水平低；醫(yī)療保險(xiǎn)制度還不完善，易造成大病致貧返貧現(xiàn)象；養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎沒(méi)有，造成普通農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，不僅要負(fù)擔(dān)兒女的教育費(fèi)用，而且要負(fù)擔(dān)老人的疾病治療和贍養(yǎng)費(fèi)用。

（五）缺乏有效的督察與考核機(jī)制

安徽省民生工程實(shí)施總體進(jìn)展順利、成效顯著，但也缺乏一些必要的、有效的督察與考核機(jī)制。中央、省、市三級(jí)補(bǔ)助資金不能同時(shí)配套到位，影響工程進(jìn)展。如鳳臺(tái)農(nóng)村公路“村村通”工程，中央和省級(jí)共應(yīng)補(bǔ)助資金10 124萬(wàn)元，市應(yīng)該配套資金671萬(wàn)元，2008年6月分別到位4 515萬(wàn)元和21萬(wàn)元，到位率為44%和3%，其中新增五項(xiàng)民生工程中，中央、省、市應(yīng)補(bǔ)助資金1 208萬(wàn)元，2008年6月全部沒(méi)有到位。一些工程項(xiàng)目諸如農(nóng)村公路“村村通”、飲水安全、廣播電視“村村通”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化中心、農(nóng)家書(shū)屋等，缺乏后續(xù)管理、運(yùn)行維護(hù)、資金投入等機(jī)制。

二、深入推進(jìn)民生工程建設(shè)的路徑分析

民生工程是一項(xiàng)關(guān)系到廣大群眾根本利益的惠民工程、德政工程，涉及群眾切身利益，必須廣泛傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)和呼聲，深入了解群眾的實(shí)際需求。實(shí)施民生工程，是一項(xiàng)開(kāi)拓性極強(qiáng)的綜合性工作，必須依靠改革創(chuàng)新來(lái)實(shí)施、推進(jìn)。

（一）創(chuàng)新財(cái)政制度，健全和完善穩(wěn)定的公共財(cái)政增長(zhǎng)機(jī)制

首先，要增加民生財(cái)政的總量。安徽省可以借鑒外省做法，明確財(cái)政增收部分用于民生工程的資金比例，進(jìn)一步加大公共財(cái)政對(duì)于基本公共服務(wù)的投入，確?；竟卜?wù)財(cái)政投入的增長(zhǎng)速度略高于財(cái)政總支出的增長(zhǎng)速度。在2020年全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之時(shí)，公共教育的財(cái)政投入至少應(yīng)達(dá)到所規(guī)定的占GDP比重4%的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)大幅度增加社會(huì)保障的財(cái)政投入，對(duì)于公共產(chǎn)品的投入要明晰中央和地方政府的職責(zé)，對(duì)于一些純公共服務(wù)如義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活保障等，中央政府應(yīng)承擔(dān)大部分支出責(zé)任，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，中央政府應(yīng)承擔(dān)全部支出責(zé)任。國(guó)家級(jí)貧困縣的民生工程項(xiàng)目，應(yīng)由省級(jí)財(cái)政全額投入，或采取橫向幫扶辦法。

其次，要進(jìn)行多渠道集資。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，目前許多發(fā)達(dá)國(guó)家都形成了政府、企業(yè)和民間組織三位一體的責(zé)任體系和多元化資金籌集體系，各地要采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貼息、配套、擔(dān)保等形式，鼓勵(lì)和吸引各類(lèi)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人資金投入民生工程項(xiàng)目建設(shè)，形成政府主導(dǎo)、多方籌資、穩(wěn)定多元的籌資機(jī)制。

（二）創(chuàng)新供給制度，改革和完善公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給體制

提供基本公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)可以由政府獨(dú)立生產(chǎn)和供給，也可以與私人生產(chǎn)者簽合同，還可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式來(lái)提供。在當(dāng)前情況下，政府可以采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，由企業(yè)和各類(lèi)專(zhuān)業(yè)組織為社會(huì)提供服務(wù)；也可以通過(guò)調(diào)節(jié)財(cái)稅政策，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行捐資捐贈(zèng)，發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)；還可以通過(guò)探索和創(chuàng)新民生工程建設(shè)路徑，提高民生工程的參與度和透明度，引導(dǎo)多方參與，形成合力，加快民生工程建設(shè)的步伐。對(duì)于村村通、飲用水等民生事務(wù)，可以由政府規(guī)劃，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貼息、配套、擔(dān)保等形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人進(jìn)行資金投入，逐步解決籌資難題。

（三）建立健全法規(guī)制度，進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小城鄉(xiāng)差距

實(shí)施民生工程不是應(yīng)景之作，應(yīng)著力建立健全長(zhǎng)效機(jī)制，推進(jìn)民生工程實(shí)施的制度化和規(guī)范化。要結(jié)合新農(nóng)村、小城鎮(zhèn)建設(shè)和中小學(xué)校布局調(diào)整，合理謀劃項(xiàng)目資源配置，避免重復(fù)和“折騰式”建設(shè)（建了又拆），造成新的浪費(fèi)。民生工程建成后，要跟蹤項(xiàng)目實(shí)施效果，強(qiáng)化后續(xù)管理，真正讓民生項(xiàng)目發(fā)揮應(yīng)有的效益。對(duì)于已經(jīng)建成的項(xiàng)目，要進(jìn)行回顧盤(pán)點(diǎn)，健全完善設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)、管理制度，避免惠民施政在某些地方蛻變成形象工程。黨的十七屆五中全會(huì)提出，民生是一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，體現(xiàn)了黨中央更加關(guān)注民生，對(duì)人民生活更加關(guān)懷，因此要加快研究制定《基本公共服務(wù)均等化法》，從法律上規(guī)范基本公共服務(wù)的提供主體、資金來(lái)源、運(yùn)營(yíng)管理，建立相關(guān)主體的責(zé)任追究機(jī)制，確保廣大人民群眾在享有基本公共服務(wù)方面的權(quán)利平等，從而不斷縮小城鄉(xiāng)差距，使公共服務(wù)的陽(yáng)光普照每一位公民。

（四）完善社保制度，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、滿(mǎn)足人民需求的社會(huì)保障體系

黨的十六屆六中全會(huì)提出到2020年要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，黨的十七大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)要“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，“要擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民‘學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居’，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”?？偟膩?lái)看，我國(guó)社會(huì)保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，與社會(huì)需要和人民群眾的要求有較大差距。因此，要逐步擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，社會(huì)保障實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，提高社會(huì)保障水平；擴(kuò)大農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面，加大財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生所的扶持力度，引導(dǎo)醫(yī)學(xué)院校畢業(yè)生到縣、鄉(xiāng)、村基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)就業(yè)，大、中城市國(guó)有醫(yī)院的醫(yī)生輪流到農(nóng)村服務(wù)，并作為晉升職稱(chēng)的必備條件之一。加大對(duì)新型農(nóng)合的投入，提高農(nóng)民醫(yī)保水平。在農(nóng)村逐步實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)，給農(nóng)村60歲以上老人發(fā)養(yǎng)老金；在農(nóng)村全面普及義務(wù)教育；進(jìn)一步改進(jìn)和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)適用房制度，以租賃或貨幣化形式確保城市有住房困難的低保家庭“住有所居”。

（五）創(chuàng)新評(píng)估制度，建立健全政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制

民生建設(shè)不是口號(hào)，更不是一種政治表態(tài)，而是關(guān)系到民眾的衣、食、住、行、生、老、病、死等很多方面，認(rèn)識(shí)上不能有半點(diǎn)模糊，態(tài)度上不可有絲毫懈怠，時(shí)間上來(lái)不得半點(diǎn)遲緩，各項(xiàng)配套資金要確保及時(shí)足額到位，讓人民群眾在第一時(shí)間感受到黨和政府的關(guān)懷。要建立健全政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和效果跟蹤反饋制度，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)決策活動(dòng)的監(jiān)督，在考核方面要把其和經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、計(jì)生放在一個(gè)平臺(tái)上，強(qiáng)化資金審計(jì)制度，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，加強(qiáng)責(zé)任追究，抓住不落實(shí)的事，追究不落實(shí)的人，確保各項(xiàng)政策落實(shí)到位。要建立制度化的利益表達(dá)機(jī)制，完善民意溝通機(jī)制，建立民生工程進(jìn)展情況新聞通報(bào)和輿論宣傳制度，增強(qiáng)透明度，讓社會(huì)各界及時(shí)了解工程進(jìn)展情況，提高項(xiàng)目受益主體參與項(xiàng)目實(shí)施的積極性。

安徽省民生工程實(shí)施以來(lái)社會(huì)效益日趨明顯，件件實(shí)事、好事暖在群眾心坎上，有效地促進(jìn)了和諧安徽建設(shè)。民生建設(shè)未有窮期，安徽發(fā)展仍在路上。要堅(jiān)持一手抓經(jīng)濟(jì)促發(fā)展，一手抓民生促和諧，積極探索把民生建設(shè)要求落到實(shí)處的有效途徑，像抓經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目一樣抓民生，積極推動(dòng)民生工程建設(shè)的項(xiàng)目化、規(guī)范化、制度化。通過(guò)不斷改革和創(chuàng)新，使人民群眾真正享受到居有所安、行有所便、幼有所教、壯有所事、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所濟(jì)、閑有所樂(lè)、差有所治、憂有所解，將民生工程建設(shè)成為群眾歡迎、社會(huì)滿(mǎn)意的民心工程、德政工程。

〔1〕樊繼達(dá)，董書(shū)芳.以制度創(chuàng)新促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化〔N〕.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2008-10-06.

〔2〕杜飛進(jìn)，張怡恬.中國(guó)社會(huì)保障制度的公平與效率問(wèn)題研究〔J〕.學(xué)習(xí)與探索，2008（1）.

〔3〕王國(guó)奇，王立明.如何構(gòu)建全面覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度〔J〕.求索，2008（6）.

F126.1

A

1009-1203（2012）01-0063-03

2011-12-05

劉家元（1968-），男，安徽淮南人，中共淮南市委黨校副教授，安徽省應(yīng)急管理師資團(tuán)隊(duì)成員。

責(zé)任編輯 梁華林