裴建軍，閆立宏

（山西財經(jīng)大學，山西太原030006）

山西礦業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境法律保護

裴建軍，閆立宏

（山西財經(jīng)大學，山西太原030006）

處于經(jīng)濟全球化中的山西礦業(yè)經(jīng)濟，礦產(chǎn)資源有效回采率和利用效率不高，礦產(chǎn)開采粗放化，對生態(tài)環(huán)境破壞比較嚴重。究其原因，主要是缺乏生態(tài)保護法律與專門的礦山污染防治法律，人們的資源理念與生態(tài)理念陳舊，且現(xiàn)行礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律在激勵與監(jiān)督機制方面嚴重不足。為此，應實施礦產(chǎn)資源規(guī)劃戰(zhàn)略，制定礦產(chǎn)資源規(guī)劃地方性法規(guī)，充分發(fā)揮地方經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境立法的功能，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，以使山西礦業(yè)規(guī)范化、法治化、可持續(xù)發(fā)展。

山西礦業(yè)；生態(tài)環(huán)境；可持續(xù)發(fā)展

在經(jīng)濟全球化的今天，山西礦業(yè)經(jīng)濟面臨著更多的發(fā)展機遇，如在跨國經(jīng)營、招商引資、企業(yè)規(guī)模、擴大開發(fā)和礦業(yè)企業(yè)上市融資等方面有著廣闊的前景和更多的選擇機會，但這也會給礦業(yè)經(jīng)濟帶來如礦管秩序、環(huán)境保護等方面的問題，尤其是礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護問題，顯得更加突出。礦業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，涉及到環(huán)境保護、生態(tài)安全、生產(chǎn)安全等諸多方面的管理，必須實行法治化和科學化管理，只有這樣，礦業(yè)經(jīng)濟才能實現(xiàn)良性發(fā)展，才能從根本上消除山西礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展可能帶來的危害。

一、山西礦產(chǎn)資源開采利用與生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀

山西是我國礦產(chǎn)資源集中的省份，尤其以煤炭和鋁土礦最為著名?！?〕長期以來，山西的煤炭資源為國家經(jīng)濟建設與發(fā)展作出了巨大的貢獻，至今仍在繼續(xù)發(fā)揮著重要作用。在可以預見到的未來，山西以煤炭為首的礦產(chǎn)資源對全國經(jīng)濟和社會的發(fā)展仍將發(fā)揮著重要作用。然而，山西在發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟過程中，盡管政府也作出許多努力來保護生態(tài)環(huán)境，但由于經(jīng)濟利益導向嚴重、法律法規(guī)不健全等原因，致使在礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的同時帶來很多礦業(yè)生態(tài)環(huán)境問題。

（一）礦產(chǎn)資源有效回采率和利用效率不高

煤礦整合前，山西的礦產(chǎn)資源回采率低，國有重點煤礦回采率平均達50%，地方國有煤礦回采率達35%左右，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率只有10%～25%；煤礦整合后，雖然平均回采率有所提高，但還是比國際平均水平低近20個百分點。同時，礦產(chǎn)資源利用方式粗放，利用效率較低。〔2〕礦產(chǎn)資源利用主要是初級產(chǎn)品的交易與出口，利用效率較低，這勢必會造成資源的嚴重浪費。山西礦業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，絕大部分靠的是礦產(chǎn)資源初級產(chǎn)品的交易或出口。

（二）礦產(chǎn)資源開采的粗放化問題依然存在

礦產(chǎn)資源開采并非是一律必須規(guī)?；?，礦藏資源儲量少的礦并不能進行規(guī)?；_采，而規(guī)模開采必然會放棄小礦或尾礦，這會導致資源浪費。另外，整合后煤礦僅僅表現(xiàn)出形式上的大礦，并未完全解決技術裝備、生產(chǎn)能力、開采利用效率等問題。因此，礦產(chǎn)資源煤礦整合主要是解決了開采秩序混亂和一定程度的資源浪費問題，而礦產(chǎn)資源開采的粗放化問題并未從根本上得到解決。

（三）礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境破壞嚴重

礦產(chǎn)資源開發(fā)會產(chǎn)生嚴重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。下面以煤炭為例來說明礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成的嚴重破壞。塌陷區(qū)是煤礦開采破壞土地的一種主要方式，要從根本上消除煤炭地下開采對土地塌陷及生態(tài)環(huán)境的影響在短時期內(nèi)是不可能的。據(jù)調(diào)查，萬噸煤塌陷土地4.5畝～5.5畝，塌陷最大深度有的地方可達10米，按大型煤礦現(xiàn)有生產(chǎn)能力與萬噸煤開采塌陷率計算，今后每年因采煤新增塌陷地近萬畝，這個數(shù)量是相當驚人的。煤礦開采造成的地表塌陷還使煤層上面城鎮(zhèn)、村莊以及大面積的地面建筑物和城市規(guī)劃遭到破壞。有些城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村因地表塌陷遭到嚴重破壞，甚至成為一片廢墟，原村鎮(zhèn)不得不搬遷重建。土地塌陷導致生態(tài)破壞，生態(tài)系統(tǒng)中的生物環(huán)境發(fā)生逆向劇變，系統(tǒng)中的生物失去生存的條件，結(jié)果農(nóng)作物不能生長，動物消亡或遷移，微生物流失，系統(tǒng)內(nèi)能量流動與物質(zhì)循環(huán)阻斷，生態(tài)平衡破壞，農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)瓦解。〔3〕

（四）資源綜合利用率較低

從資源儲存量分析，山西礦產(chǎn)資源相對豐富。但主要礦產(chǎn)資源新增探明儲量的增長遠低于開采耗竭速度，且開采速度越來越快，開采成本逐步增加，一些礦產(chǎn)資源儲量已近枯竭。有調(diào)查顯示，山西人均水資源不足四百立方米，為全國平均值的兩成，遠低于國際公認的人均五百立方米嚴重缺水線，且目前地下水超采嚴重，導致水資源總量處于下降趨勢。山西全省單位GDP綜合能耗超出全國平均水平近兩倍，煤炭資源回采率平均僅35%左右。大量煤矸石、焦化副產(chǎn)品等二次資源得不到合理利用，“三廢”回收處理水平較低，排放量已超出全省環(huán)境容量。同時，水資源綜合利用水平低，單位GDP用水量超出國內(nèi)先進水平的一倍以上，地表水污染嚴重。〔4〕因此加快推進山西資源節(jié)約與綜合利用日顯緊迫。

二、法律視角下山西礦業(yè)生態(tài)與環(huán)境保護問題分析

從法律與制度的原理來看，礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護是發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟的應有之義。而各種礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的法律與制度，核心或本質(zhì)上是將外部成本內(nèi)部化，即礦產(chǎn)資源開發(fā)利用者必須對其所造成的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，付出高昂的污染治理和生態(tài)恢復成本。通過必要的法律與制度安排，使得在發(fā)展礦業(yè)經(jīng)濟過程中，生態(tài)環(huán)境的犧牲最小化。同時，必須注意保護生態(tài)環(huán)境價值要高于經(jīng)濟發(fā)展的價值。

目前，我國礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律體系主要包括法律和行政法規(guī)兩個方面。其中礦業(yè)法、環(huán)保基本法、環(huán)保專門法中都有相應的礦業(yè)環(huán)境保護規(guī)定。但是這些法律法規(guī)的制定大部分都比較早，且比較零散，面臨礦產(chǎn)資源開發(fā)中日益嚴峻的環(huán)境問題，已經(jīng)適應不了我國礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的需要。更重要的是，現(xiàn)有的礦業(yè)環(huán)境保護法律中有許多制度和規(guī)定不符合全新的資源理念與生態(tài)理念，不符合科學發(fā)展觀的要求，山西礦業(yè)生態(tài)與環(huán)境保護問題尤其突出，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）缺乏生態(tài)保護法律與專門的礦山污染防治法律

我國的環(huán)境保護法是以大環(huán)境概念為背景制定的，雖然是我國環(huán)境保護的基本法律，但隨著環(huán)境狀況在經(jīng)濟發(fā)展過程中的不斷變化，環(huán)境保護沒有細分化。生態(tài)保護是環(huán)境保護的一個重要部分，實踐中缺乏專門的生態(tài)保護法律。生態(tài)的含義與一般意義上的環(huán)境含義還是應當區(qū)別開，這樣有利于對生態(tài)與環(huán)境的全面保護。另外，要從源頭上避免生態(tài)破壞和控制污染，從細分的角度來講，也缺乏專門、系統(tǒng)的礦山污染防治法律法規(guī)，山西礦業(yè)生態(tài)與環(huán)境保護方面的法律法規(guī)更是缺乏。

（二）一些相應的法律制度和規(guī)定，不符合全新的資源理念與生態(tài)理念

在當前和今后的國際與國內(nèi)環(huán)境下，經(jīng)濟發(fā)展與資源、環(huán)境的矛盾日益突出，生態(tài)文明理念越來融入經(jīng)濟發(fā)展的理念中，生態(tài)和環(huán)境保護也成為一種手段，而非目的。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，形成綠色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進生態(tài)和諧，使得環(huán)境和生態(tài)保護與其他產(chǎn)業(yè)和諧互動，是社會發(fā)展的大勢所趨。目前，山西省一些相應的法律制度和規(guī)定不符合全新的資源理念與生態(tài)理念，如在現(xiàn)行法律下，許多企業(yè)在礦產(chǎn)開采利用的同時，給生態(tài)環(huán)境帶來了極大破壞，造成了資源的很大浪費，不符合發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求。

（三）現(xiàn)行礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法制在監(jiān)督激勵機制方面嚴重不足〔5〕

我國《礦產(chǎn)資源法》制定較早，其中沒有規(guī)定生態(tài)補償制度，立法者在制定我國較早的法律法規(guī)中均未意識到對生態(tài)價值和生態(tài)功能的保護，這就導致礦山企業(yè)等污染者將污染和破壞成本轉(zhuǎn)嫁給社會。2006年2月10日，財政部、國土資源部、國家環(huán)境保護總局三部門才聯(lián)合頒布《關于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制的指導意見》。這是我國迄今為止最早建立生態(tài)恢復責任機制的全國性法規(guī)。但這只是逐步建立的開始，此后，尚未見到更加完善或效力層次更高的建立生態(tài)恢復責任機制的法規(guī)。而國際上通行的做法是，通過科學的環(huán)境稅等經(jīng)濟制度來讓污染者承擔污染成本，另外還通過消費模式等來激勵污染者節(jié)約資源和加大治理污染投資。例如，對生產(chǎn)者的環(huán)境友好行為進行財政支持。山西在礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護上的立法及其激勵更是嚴重不足。

三、化解山西礦業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境矛盾的對策

（一）實施礦產(chǎn)資源規(guī)劃戰(zhàn)略，制定礦產(chǎn)資源規(guī)劃地方性法規(guī)

山西礦產(chǎn)資源雖然豐富，但是以現(xiàn)在的低效利用和開采速度來看，山西豐富的礦產(chǎn)資源在幾十年后也會風光不再，甚至有些資源會枯竭。這會影響在這片土地上子孫后代的生存和發(fā)展，不符合社會與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展要求。更重要的是，目前的礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展嚴重破壞了山西的生態(tài)和環(huán)境。2008年以來，根據(jù)國家的總體規(guī)劃，山西制定了煤礦企業(yè)重組整合的總體規(guī)劃。但2010年煤炭資源整合完畢后，山西今后煤炭開采和利用的戰(zhàn)略性規(guī)劃依然為空白。山西亟需制定礦產(chǎn)資源規(guī)劃的地方性法規(guī)。這種規(guī)劃性地方法規(guī)應當在地方法規(guī)體系中處于最重要的地位，并具有地方性經(jīng)濟憲法的性質(zhì)。

（二）創(chuàng)新理念，充分發(fā)揮地方經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境立法的功能

我國現(xiàn)有的統(tǒng)一的礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律制度并不完善，同時，國家制定與修改法律具有滯后性，并且其不會一一滿足地方的特殊性要求。山西的發(fā)展落后與生態(tài)環(huán)境破壞嚴重，是由于長期的粗放式開采利用煤炭資源以及其他歷史因素形成的，這個問題的復雜性具有山西這一地方的區(qū)域性特點，只等待和依靠國家統(tǒng)一的立法或特別的關注與解決途徑顯然是不可取的。山西要擺脫經(jīng)濟落后與生態(tài)環(huán)境破壞嚴重的局面，就必須以變革和超常規(guī)的方式進行發(fā)展。而這一切可以歸結(jié)為，必須以全新的理念和思路來加快立法，尤其是當前山西面臨轉(zhuǎn)型、跨越發(fā)展和綜合改革機遇時期，通過一系列的地方立法，為山西的跨越發(fā)展提供方向指引、制度基礎和制度保障。

根據(jù)《立法法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常委會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。中央立法未涉及的或不具體的，地方性法規(guī)可以具體規(guī)定；中央沒有立法的，可以由地方先行制定地方性法規(guī)；同時，地方性法規(guī)還可以對屬于地方性的事務進行具體的制定。因此，在地方經(jīng)濟的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的保護上可以用足、用好地方立法權。山西應當結(jié)合山西的實際，用好、用盡“先行先試”權，創(chuàng)造性地制定地方性法規(guī)、規(guī)章，大膽超前立法，以此促進山西經(jīng)濟與社會、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)高速發(fā)展，避免以傳統(tǒng)的紅頭文件方式來指導經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護。

（三）充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，在各級人大常委會中設立專門的礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護委員會

近年來，礦產(chǎn)資源供應與經(jīng)濟發(fā)展需求間的矛盾越來越突出，礦山環(huán)境破壞和安全等礦業(yè)生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴重，與礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)和利用的各種經(jīng)濟關系需要進一步規(guī)范。由于礦業(yè)在山西經(jīng)濟與社會發(fā)展中的特殊性與突出地位，更由于山西礦業(yè)生態(tài)環(huán)境的越來越惡化的趨勢，使得山西必須加大對礦業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護，發(fā)展可持續(xù)礦業(yè)經(jīng)濟。因此，不僅要有這方面的立法，還要有這方面執(zhí)行上的必要監(jiān)督。為了更好地落實礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護地方性立法，就必須在各級人大常委會中設立專門的礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護委員會，起到必要的調(diào)查、研究、發(fā)展規(guī)劃建議及執(zhí)法監(jiān)督檢查等作用，這樣可以充分發(fā)揮人大的立法與監(jiān)督作用，防止地方政府的短視行為或地方保護主義現(xiàn)象發(fā)生。

另外，以下幾個方面也是礦業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律制度建設的重要環(huán)節(jié)：通過強制性制度加大信息披露力度，引入公眾參與制度制定并激勵公眾的積極參與，制定和實施綠色GDP考核標準，以低碳發(fā)展理念對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用等一系列配套制度進行重塑，尋求國際合作機制，引入先進的技術、管理與制度。

〔1〕山西省國土資源廳.山西省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃〔DB/OL〕.山西國土資源網(wǎng)，2011-01-15.

〔2〕劉湘.中國礦產(chǎn)資源利用與可持續(xù)發(fā)展〔N〕.礦產(chǎn)資源報，2004-06-02.

〔3〕礦山開發(fā)生態(tài)環(huán)境破壞與重建調(diào)查報告〔DB/OL〕.中國環(huán)境統(tǒng)計信息網(wǎng)，2010-11-16.

〔4〕張恩.新增儲量遠低耗竭速度山西資源利用現(xiàn)潛在危機〔DB/OL〕.中國新聞網(wǎng)，2009-01-26.

〔5〕郭潔.東北礦產(chǎn)資源利用問題的經(jīng)濟法思考〔J〕.法學，2005（1）.

D922

A

1009-1203（2012）01-0094-03

2011-11-30

裴建軍（1972-），男，山西萬榮人，山西財經(jīng)大學法學院講師，法學碩士。 閆立宏（1964-），男，山西昔陽人，山西財經(jīng)大學法學院教授，副院長，碩士生導師。

責任編輯 雨文