甄敬霞

（中共伊犁州委黨校 新疆 伊寧市 835000）

一、新形勢(shì)下加強(qiáng)和完善突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的必要性和緊迫性

（一）有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展

近年來，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展的步伐，突發(fā)公共事件的頻發(fā)已經(jīng)成為影響我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的突出問題。新中國(guó)建立后特別是改革開放以來，伊犁州在實(shí)現(xiàn)各民族平等團(tuán)結(jié)、共同繁榮、共同發(fā)展等方面取得了舉世矚目的成績(jī)，但仍是一個(gè)地處偏遠(yuǎn)、交通不便、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、民族宗教問題復(fù)雜、管理難度較大的多民族聚居地，突發(fā)公共事件發(fā)生的機(jī)率較高，建立健全應(yīng)急管理體系，開創(chuàng)應(yīng)急管理工作新局面，增強(qiáng)防范和抵御突發(fā)公共事件、促進(jìn)社會(huì)和諧的能力是堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民、全面履行政府職能的重要體現(xiàn)，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)又好又快發(fā)展的根本措施。

（二）有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，切實(shí)保障國(guó)家安全

邊疆少數(shù)民族聚居地區(qū)，具有少數(shù)民族人口眾多，地處邊遠(yuǎn)、交通比較閉塞、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、多元文化并存，以及復(fù)雜的民族宗教問題和復(fù)雜的地理、周邊環(huán)境等特征，這一地域特點(diǎn)客觀上為國(guó)內(nèi)外的民族分裂主義勢(shì)力、宗教極端主義勢(shì)力和恐怖主義勢(shì)力進(jìn)行破壞活動(dòng)提供了可乘之機(jī)。當(dāng)前，隨著伊犁州各項(xiàng)改革日漸深入，利益格局不斷調(diào)整，人民內(nèi)部矛盾開始凸顯、刑事犯罪進(jìn)入高發(fā)期，對(duì)敵斗爭(zhēng)日趨復(fù)雜?！叭蓜?shì)力”常常利用這些問題對(duì)群眾挑撥離間、興風(fēng)作浪，突發(fā)公共事件發(fā)生的頻率和危害性不斷增加。對(duì)此，如果不能及時(shí)妥善加以解決，就有可能發(fā)展成為較大規(guī)模的政治事件。因此，構(gòu)建完善的應(yīng)急管理體系、提高政府應(yīng)急管理能力已經(jīng)成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全迫在眉睫的任務(wù)。

（三）有利于加快應(yīng)急管理法制化建設(shè)，規(guī)范政府應(yīng)急管理工作

應(yīng)急管理法制體系建設(shè)是建設(shè)法治政府的重要組成部分，也是應(yīng)急管理體系建設(shè)中關(guān)鍵的一環(huán)。要通過法律對(duì)應(yīng)急管理中的各項(xiàng)制度進(jìn)行確立，明確政府在應(yīng)急管理狀態(tài)下所享有的行政緊急權(quán)力，防止政府隨意行使這種權(quán)力，從而對(duì)公民的權(quán)利造成侵犯。只有建立科學(xué)完善的法律體系，對(duì)突發(fā)公共事件的預(yù)防與準(zhǔn)備、處置與救援、事后恢復(fù)與重建、政府各部門及社會(huì)公眾的責(zé)任義務(wù)等做出明確的規(guī)范，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能構(gòu)筑一個(gè)適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前形勢(shì)的有效、可行、完備的應(yīng)急管理體系，促使應(yīng)急管理工作規(guī)范化，保障應(yīng)急管理活動(dòng)有效依法開展，加速我國(guó)建設(shè)成為社會(huì)主義法治國(guó)家目標(biāo)的進(jìn)程。

二、當(dāng)前伊犁州突發(fā)公共事件應(yīng)急管理存在問題及原因分析

目前，伊犁州正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期，各種安全風(fēng)險(xiǎn)交織并存，應(yīng)急管理工作面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)與挑戰(zhàn)。但伊犁州應(yīng)急管理工作尚不能滿足形勢(shì)發(fā)展的要求，還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在：

（一）防范意識(shí)缺乏

一是雖然許多政府和領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到應(yīng)急管理的主要目標(biāo)是預(yù)防和減小突發(fā)公共事件發(fā)生所造成的損失，也強(qiáng)調(diào)“預(yù)防為主”，但思想意識(shí)上還存在追求“不發(fā)生事故、無群體事件，無大規(guī)模上訪”的管理目標(biāo)，使“穩(wěn)定工作”變?yōu)椤吧鐣?huì)控制”，這勢(shì)必將激化一些潛在的矛盾，導(dǎo)致突發(fā)事件因隱瞞或不當(dāng)壓制而“小事拖大，大事拖炸”；二是“重處理，輕預(yù)防”，應(yīng)急管理模式仍以被動(dòng)應(yīng)對(duì)“事件”為主。政策、理念深入基層不夠，落實(shí)不到位。一些縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、鄉(xiāng)村和企事業(yè)單位還沒有把應(yīng)急管理工作作為自身管理的重要組成部分，這就使政策的落實(shí)大打折扣；三是部分干部危機(jī)意識(shí)敏銳性差，風(fēng)險(xiǎn)防范和判斷能力弱，對(duì)民族地區(qū)多元文化和特殊地緣環(huán)境下社會(huì)矛盾復(fù)雜性和敵對(duì)勢(shì)力的嚴(yán)重性了解認(rèn)識(shí)不夠；四是政府危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)和能力不足，相關(guān)信息收集、預(yù)測(cè)預(yù)警、資源儲(chǔ)備與有效管理、信息通暢、組織結(jié)構(gòu)建設(shè)等尚不成體系。

（二）預(yù)案體系不健全，缺乏針對(duì)性和實(shí)用性

一是應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)急管理的操作手冊(cè)，要求“橫向到邊，縱向到底”、“進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)學(xué)?！?。但伊犁州應(yīng)急預(yù)案尚不能完全覆蓋各類突發(fā)公共事件，尤其是農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校應(yīng)急預(yù)案的制定還未普及，有的基層政府不做預(yù)案，事件突發(fā)后等待上級(jí)拿預(yù)案，貽誤時(shí)機(jī)；二是有的預(yù)案或照搬上級(jí)缺乏針對(duì)性，可操作性弱，或缺乏細(xì)節(jié)規(guī)定，設(shè)計(jì)簡(jiǎn)單粗糙或有遺漏，或部門色彩較重，預(yù)案間的協(xié)調(diào)和銜接困難；同時(shí)還存在應(yīng)急預(yù)案編制不平衡，如：全州民政部門救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案體系2004年底就基本形成，其它部門在2008年才開始布置；三是縣市一級(jí)的預(yù)案編制工作做的比較好，而存在更多風(fēng)險(xiǎn)和隱患的農(nóng)村地區(qū)相對(duì)比較欠缺；四是哪個(gè)部門在何時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、啟動(dòng)到何種程度等方面沒有具體規(guī)定不詳，給具體操作留下了很大的模糊空間，增加了協(xié)調(diào)難度，可能導(dǎo)致推諉延緩救急的問題出現(xiàn)。

（三）應(yīng)急管理的機(jī)制和體制建設(shè)尚待完善

1.專業(yè)機(jī)構(gòu)尚未健全。目前，伊犁州專業(yè)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)尚未健全，個(gè)別縣既沒有設(shè)立常設(shè)性的應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)，也未明確專兼職工作人員，造成應(yīng)急管理日常工作無人抓、無人干。其主要原因在于人員編制在本級(jí)行政編制總額內(nèi)調(diào)劑解決有一定困難，無法明確機(jī)構(gòu)級(jí)別，增加編制和人員數(shù)量。即使已成立的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)大多缺乏決策功能，級(jí)別較低，很難協(xié)調(diào)各政府部門進(jìn)行合作，影響到應(yīng)急管理體制整體功能的有效發(fā)揮。

2.預(yù)警、監(jiān)測(cè)機(jī)制不健全。相關(guān)部門對(duì)伊犁州潛在的各種隱患缺乏基本的分析判斷和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，前兆預(yù)測(cè)評(píng)估能力和信息分析處理能力較弱，信息共享機(jī)制又尚未形成，“四知四清四掌握”工作機(jī)制還存在機(jī)械落實(shí)、虛于應(yīng)付；部分農(nóng)民干部的能力素質(zhì)與工作要求不相適應(yīng)，缺乏做群眾工作、敏銳察覺問題、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和復(fù)雜局面的能力；有些群眾也不理解、不配合等薄弱環(huán)節(jié)，使應(yīng)急管理的預(yù)警、預(yù)測(cè)功能無法正常發(fā)揮。

3.應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制不順暢。由于政府職能的條塊分割，政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與各專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的縱向關(guān)系和橫向關(guān)系都尚未理順，職責(zé)也未合理劃分，缺乏必要的職能集成，致使應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制不順暢，缺乏協(xié)調(diào)和銜接。個(gè)別縣市、部門還有應(yīng)急管理制度不完善，管理不規(guī)范，措施不具體，應(yīng)急管理物資、隊(duì)伍、信息等資源分散，難以快速集成等問題。

4.對(duì)社會(huì)資源整合不足。伊犁州還沒有健全的社會(huì)救助機(jī)制，各類社會(huì)組織和公民參與應(yīng)急處置并不普遍，政府協(xié)調(diào)、引導(dǎo)作用不強(qiáng)，政府仍然是以行政命令的方式，對(duì)民眾進(jìn)行組織和動(dòng)員，更多體現(xiàn)的是政府強(qiáng)制行為，時(shí)效性不夠，成本也較高。一些基層政府與民眾之間的信息良性互動(dòng)機(jī)制尚未建立，無法有效組織社會(huì)力量，參與到政府的應(yīng)急管理行動(dòng)中。

5.物資儲(chǔ)備保障能力有待提高。由于垂直管理結(jié)構(gòu)以及分類別、分部門的管理模式，造成伊犁州不同系統(tǒng)、不同災(zāi)種的應(yīng)急物資之間存在管理獨(dú)立、缺乏協(xié)調(diào)、重復(fù)建設(shè)、統(tǒng)籌管理等問題。同時(shí)伊犁州各縣市的財(cái)政狀況不同，大部分縣市還沒有將應(yīng)急管理工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，應(yīng)急物資經(jīng)費(fèi)無法得到保障，存儲(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，儲(chǔ)備方式單一，儲(chǔ)備數(shù)量偏少。

6.專業(yè)應(yīng)急管理人員、應(yīng)急隊(duì)伍力量薄弱。目前伊犁州只有地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)，現(xiàn)有隊(duì)員80余人，專業(yè)人員較少，也缺乏通用性，勢(shì)必會(huì)影響救援作用的充分發(fā)揮；由于在人事管理上互不隸屬，整合機(jī)制不暢，難以有效聯(lián)動(dòng)；各類應(yīng)急救援隊(duì)伍的能力素質(zhì)、技術(shù)素質(zhì)、裝備配備以及分布行業(yè)范圍等不盡合理，還不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。

（四）應(yīng)急管理的法制化建設(shè)不夠健全

建立一整套相互匹配、協(xié)調(diào)運(yùn)作的法律法規(guī)體系進(jìn)行應(yīng)急管理是各國(guó)政府普遍采取的措施和對(duì)策。我們需要將應(yīng)急管理納入法制化軌道，使應(yīng)急管理有法可依。但當(dāng)前伊犁州有些政府部門和領(lǐng)導(dǎo)還缺乏健全的法律意識(shí)，忽視法律在預(yù)防和處置突發(fā)公共事件中的作用。沒有認(rèn)識(shí)到突發(fā)事件涉及諸多民事的、刑事的、行政的以及相應(yīng)程序的法律問題，解決不好非但不能很好地進(jìn)行應(yīng)急管理，還會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾。處理突發(fā)事件主要還是靠經(jīng)驗(yàn)、政策、臨時(shí)措施、領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威以及局部的社會(huì)動(dòng)員。應(yīng)急法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)不夠、法律規(guī)范執(zhí)行不到位、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、行政不作為、難獲救濟(jì)等問題。

（五）社會(huì)民眾應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力較差

廣大公眾是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的主體。民眾個(gè)人和社會(huì)組織的參與不僅能夠自主組織共渡難關(guān)，甚至，自我保全的本能反應(yīng)行為往往比專業(yè)性“救火式”外援救助更有助于緩解危機(jī)狀態(tài)。然而，伊犁州社會(huì)民眾應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的能力還有待于提高。主要體現(xiàn)在：一是缺乏基本常識(shí)。由于缺乏相關(guān)方面知識(shí)的培訓(xùn)以及危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)，尤其是從娃娃抓起以及對(duì)流動(dòng)人口的培訓(xùn)等工作做的還不夠，造成民眾缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件最基本常識(shí)。二是在伊犁，各少數(shù)民族對(duì)自己本民族宗教、歷史和文化有著特殊的認(rèn)同感，部分少數(shù)民族群眾不能識(shí)別一些危及社會(huì)穩(wěn)定和安全、違反國(guó)家法律法規(guī)的、帶有宗教和民族色彩的突發(fā)公共事件背后所隱藏的“三股勢(shì)力”的陰謀，造成盲從跟隨、起哄、鬧事事件，危害社會(huì)，傷害自己；民眾缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件最基本常識(shí)，面對(duì)許多可預(yù)見危機(jī)，在驚惶失措下常陷自己于危險(xiǎn)之中，貽誤避難救險(xiǎn)的最佳時(shí)機(jī)；或?qū)е戮置娓鼮閺?fù)雜混亂，加大危機(jī)損失，甚至造成新的危機(jī)，也使政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)得不到人民群眾的充分配合。

由上述可見，伊犁州地方政府面臨著兩大艱巨任務(wù)，一是根據(jù)突發(fā)公共事件產(chǎn)生的原因，在中央的幫助和支持下，認(rèn)真解決面臨的各種社會(huì)問題，特別是各民族人民生產(chǎn)、生活中的困難，消除可能影響社會(huì)治安和生活秩序的各種隱患，正確貫徹和落實(shí)黨和國(guó)家的民族政策和宗教政策，促進(jìn)各民族之間的團(tuán)結(jié)和共同繁榮、共同發(fā)展；二是盡快建立和完善適合伊犁州實(shí)際情況的應(yīng)急管理制度，提高各級(jí)政府應(yīng)對(duì)和處理各種突發(fā)公共事件的能力。加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理建設(shè)是和諧伊犁建設(shè)的內(nèi)在要求。

[1]《危機(jī)管理》「M」羅伯特·希斯 王成等譯 北京：中信出版社 2001.19.第一版

[2]《危機(jī)管理中的政府與媒體間關(guān)系》付鐸 洪小潞 《中國(guó)行政管理》2009.7

[3]《政府應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制建設(shè)創(chuàng)新研究》張維平《中國(guó)行政管理》2009.8