唐光誠

論人民檢察院對行政執(zhí)法的監(jiān)督

唐光誠

我國行政執(zhí)法程序中存在著行政處罰中不移送涉嫌犯罪案件、行政不作為和行政監(jiān)督瀆職等檢察監(jiān)督缺陷。檢察機關督促行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件、督促行政起訴、督促行政監(jiān)管等實質是對行政公訴前置行政監(jiān)督程序的有益嘗試。人民檢察院對行政執(zhí)法的監(jiān)督是完善我國行政法制監(jiān)督制度的客觀需要，也是我國憲法對國家法律監(jiān)督機關的應然性要求，具有打擊經濟犯罪和預防職務犯罪雙重作用。在《行政處罰法》和《行政訴訟法》分別設立刑事審查行政公訴制度是防止違法行政行為發(fā)生的法治要求。

檢察監(jiān)督；行政執(zhí)法；行政處罰；行政公訴；行政法制監(jiān)督

違法行政行為侵害的對象包括兩個方面：一是公民合法權益；二是國家利益和社會公共利益。根據我國現行行政法制監(jiān)督制度的設計，對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督制約是通過對公民維護個體合法權益的救濟程序實現的，國家權力在監(jiān)督制約侵害國家利益和社會公共利益行政執(zhí)法行為發(fā)生上有嚴重缺陷，現實中行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件、行政不作為、行政監(jiān)管瀆職等危害國家利益和社會公共利益行政執(zhí)法行為大量發(fā)生，已經成為一個嚴峻的法制問題。當行政內部監(jiān)督和人民法院的司法監(jiān)督無能為力時，人民檢察院應承擔對侵害國家利益和社會公共利益行政執(zhí)法行為監(jiān)督制約的職責，我國行政法制監(jiān)督制度和檢察制度的相關設置亟待完善。

一、我國行政執(zhí)法程序存在的檢察監(jiān)督缺陷

以國家權力監(jiān)督制約行政執(zhí)法權力是防止行政執(zhí)法權力侵害國家利益和社會公共利益的基本要求。當行政執(zhí)法程序存在國家權力監(jiān)督制約行政執(zhí)法權力的缺陷時，行政執(zhí)法機關濫用行政執(zhí)法權力、侵害國家利益和社會公共利益的問題必然發(fā)生，使之成為一個嚴重的法制問題。近些年來，檢察機關督促行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件、督促行政起訴、督促行政監(jiān)管等維護國家利益和社會公共利益的檢察監(jiān)督實踐，反映了我國行政執(zhí)法程序存在的監(jiān)督缺陷的檢察監(jiān)督指向。

（一）行政處罰中不移送涉嫌犯罪案件的檢察監(jiān)督問題

行政處罰是我國一項重要的行政執(zhí)法制度，幾乎涉及行政管理各個領域，涉及的經濟犯罪占刑事犯罪的比重相當大。由于我國行政處罰程序缺乏必要的國家權力監(jiān)督制約，加上行政執(zhí)法機關存在財政“自養(yǎng)”問題，當行政執(zhí)法人員的利益驅動與行政管理相對人逃避刑罰制裁的利益一致時，行政執(zhí)法人員以罰代刑、不移送涉嫌犯罪案件就成為比較普遍的牟利手段。

進入21世紀以來，行政處罰中以罰代刑的問題已經引起了中央政府和國家有關機關的高度重視。2001年4月，國務院發(fā)布了《關于整頓和規(guī)范市場經濟秩序的決定》，要求加強行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經濟犯罪的協作機制。2008年11月，中央政法委員會下發(fā)了《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，將“建立和完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀有效銜接機制”列入了司法改革任務。十多年來，盡管行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作對于維護市場經濟秩序、打擊經濟犯罪發(fā)揮了重要作用，但當前我國行政執(zhí)法領域“有案不移，以罰代刑”的問題仍然較為突出，特別是由于全國整頓辦撤銷，目前這項工作缺少主要牽頭部門，單靠檢察機關推動困難重重［1］。例如，去年10月我國開展了打擊侵犯知識產權和制售假冒偽劣商品專項行動、對行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件專項監(jiān)督活動。但截至2011年2月底，全國各級檢察機關通過監(jiān)督，建議行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件1263件，行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件1351件（包括主動移送）［2］，其中行政執(zhí)法機關主動移送的涉嫌犯罪案件只有88件，只占行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的6．5%。據最高人民檢察院的工作報告稱，2008年檢察機關督促行政執(zhí)法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件3864件，2010年檢察機關督促行政執(zhí)法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件3448件，行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件的問題依然“久治不愈”。而且，由于我國法律并沒有規(guī)定檢察機關監(jiān)督行政執(zhí)法的程序，目前檢察機關督促行政執(zhí)法機關移送的涉嫌犯罪案件都是通過非法制手段進行的，主要取決于檢察機關的主動性和行政執(zhí)法機關的意愿。

根據決策機關的改革意向，今后要把推動信息共享平臺建設作為“兩法”銜接工作機制改革的一項重要內容，爭取有新的突破［3］。實際上，無論是檢察機關對行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件監(jiān)督采用的審查《行政處罰決定書》副本和查詢行政處罰案件等非法制性監(jiān)督手段，還是今后“信息共享平臺”這種比較現代化、科技含量高的監(jiān)督方式的全面建立，都只是監(jiān)督方式的選擇。作為一個法治國家，即使建立由行政執(zhí)法機關和法律監(jiān)督機關介入的“信息共享平臺”，也必然涉及監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關系、權利與義務及責任的設置，如果不在行政處罰程序中明確檢察機關的法律監(jiān)督地位以及檢察監(jiān)督的方式，依然難以保障“信息共享平臺”的規(guī)范化、常規(guī)化及強制力，難以杜絕行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件問題。這是當前行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作改革必須明確的法制問題。

（二）行政不作為和行政監(jiān)管瀆職的檢察監(jiān)督問題

上世紀末，隨著我國經濟體制改革和社會結構變遷，國有資產流失而監(jiān)管部門怠于起訴、社會公益受侵害而無人起訴等現象日益突出。一些檢察院從“檢察權對國家和社會公益的監(jiān)管部門的直接監(jiān)督、有限監(jiān)督”理論出發(fā)，開始探索一種新的監(jiān)督方式——督促起訴：發(fā)現對負有國家或社會公益監(jiān)管職責的監(jiān)管部門不履行監(jiān)管職責時，檢察機關會督促其及時提起民事訴訟，追回國有資產。如浙江省檢察機關自2004年實行督促起訴制度以來，辦理督促起訴案件1500余件，已為國家挽回國有資產共計約17億元，其中60%～70%出現在土地出讓領域［4］。目前，我國大部分省市、區(qū)的檢察機關相繼開展了這項工作，2011年的最高人民檢察院工作報告給予了充分肯定。

2011年2月17日，寧夏回族自治區(qū)政府和檢察院聯合發(fā)布了《寧夏回族自治區(qū)行政執(zhí)法工作與檢察監(jiān)督工作相銜接的若干規(guī)定》，明確規(guī)定檢察院發(fā)現行政執(zhí)法機關對依法應當收繳國庫的財產，不履行法定職責或者不正確履行法定職責的，可以向有關行政執(zhí)法機關發(fā)出《督促起訴意見書》［5］。5月8日，中國人民大學法學院的部分學者與檢察院有關負責人在中國人民大學座談研討，與會法學家對寧夏檢察機關的創(chuàng)新和探索給予肯定［6］。寧夏回族自治區(qū)政府和檢察院的聯合發(fā)文，開創(chuàng)了政府和檢察機關聯合發(fā)文的先例，使行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督工作具有了普遍意義，有別于歷來檢察機關與相關政府部門聯合發(fā)文的選擇性做法。

與督促行政起訴應運而生的是檢察機關督促行政監(jiān)管的興起，創(chuàng)新開展行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作。2010年3月，針對有關民生領域行政執(zhí)法管理“缺位”問題，江西省新余市檢察機關在嘗試開展行政執(zhí)法監(jiān)督基礎上，對全市檢察機關開展行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍、程序和處理進行了規(guī)范，要求對因行政機關不正確履職并導致國家、社會公共利益可能遭受損害的，及時向行政責任主體發(fā)出糾正違法檢察建議書，并及時查處監(jiān)督中發(fā)現的行政執(zhí)法人員職務犯罪案件。截至當年8月，該市檢察機關共發(fā)出糾正行政違法行為檢察建議30份，督促行政執(zhí)法機關收繳“地溝油”近1000斤，責成搬遷1家嚴重污染居民飲用水源的企業(yè)、促使3家企業(yè)完成廢水治理整改，對全市無證診所進行整頓并關閉無證診所109家，向公安機關移送非法行醫(yī)案件線索30余起，公安機關立案偵查3件3人［7］。

檢察機關督促行政起訴、督促行政監(jiān)管工作的普遍開展，反映了行政不作為和行政監(jiān)管瀆職行為侵害國家利益和社會公共利益的嚴重性和檢察監(jiān)督的必要性，其實質是對行政公訴前置行政監(jiān)督程序的有益嘗試：當行政執(zhí)法機關不履行民事起訴責任，或者對于行政管理相對人侵害“公益”問題不履行行政監(jiān)管職責時，為檢察機關對侵害國家利益和社會公共利益的行政執(zhí)法行為提請司法審查鋪就了一條新的法制之路——行政公訴。

二、人民檢察院對行政執(zhí)法監(jiān)督的法理基礎

中國檢察制度應當是應然性與實然性的統一。也就是說，一方面必須符合中國檢察制度的本質和規(guī)律，必須符合我們設置中國檢察制度的價值追求；另一方面，必須符合我國法律監(jiān)督現實的客觀需要與可能。近些年來檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督的實踐充分證明，檢察機關對侵害國家利益和社會公共利益行政執(zhí)法行為的監(jiān)督不是檢察機關創(chuàng)新沖動的權力越界，而是完善我國行政法制監(jiān)督制度的客觀需要，同時也是我國憲法對國家法律監(jiān)督機關的應然性要求和中國檢察制度、行政法制監(jiān)督制度不可或缺的重要內容。

（一）人民檢察院對行政執(zhí)法監(jiān)督是完善我國行政法制監(jiān)督制度的客觀需要

行政法制監(jiān)督主體，是根據憲法和法律授權，依法定方式和程序對行政職權行使者及其所實施的行政行為進行法制監(jiān)督的國家機關［8］（P40）?？v觀我國現行行政法制監(jiān)督制度，無論是行政復議、行政訴訟還是國家賠償，都是通過公民權利啟動相關法律程序起到監(jiān)督制約行政執(zhí)法權力的作用，其監(jiān)督的動因在于行政執(zhí)法行為對公民合法權益實施了侵害。這種監(jiān)督，其實只是對行政執(zhí)法機關侵害公民合法權益的一般違法行為進行監(jiān)督，而對于侵害國家利益和社會公共利益行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，由于缺少權力直接制約權力的監(jiān)督方式，上級行政執(zhí)法機關和人民法院的監(jiān)督由于缺少利益主體啟動監(jiān)督程序，因而形成我國現行行政法制監(jiān)督制度的重大缺陷。

讓我們以行政處罰制度為例。如果從形式意義上界定行政處罰，西方一些國家就沒有行政處罰制度，或只有少數行政處罰現象，違反法律甚至包括行政規(guī)章的制裁都是由法院裁決實施的。從實質意義上界定行政處罰，則可以說世界各國都有行政處罰制度，因為違反行政法的行為原則上都是應受懲罰的行為，只不過施法機關可能是行政機關，也可能是法院。在這方面，日本介于兩者之間，行政處罰制度分為行政刑罰和秩序罰兩種，其秩序罰只適用于單純的違反義務的行為，是根據非訟事件程序法由法院科處的。法國的相關情形與此相類似，在很多情況下，當事人不履行行政法上義務時，法律規(guī)定刑罰作為制裁，依靠當事人對刑罰的恐懼而自動履行義務。中國和西方目前的情況不同，西方的行政處罰從來沒有達到我國的程度，刑罰是西方國家制止違法、犯罪的主要手段［9］（P16－34）?？梢?，我國行政處罰制度的設置與其他國家不同，實行的是“執(zhí)罰一體”的模式，這種執(zhí)法模式如果沒有其他的國家權力介入，僅僅依靠行政管理相對人為維護自身的合法權益進行監(jiān)督，極易對國家利益和社會公共利益造成損害。當行政管理相對人的經濟犯罪行為被行政執(zhí)法機關以罰代刑時，行政管理相對人化解刑罰風險的趨利性會使以罰代刑演變?yōu)榻K局性的“暗箱操作”。

可以印證的是，現在檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督的實踐，無論是督促行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件還是督促行政起訴、督促行政監(jiān)管，恰恰又都是涉及行政執(zhí)法機關侵害國家利益和社會公共利益的行政執(zhí)法行為方面，即檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督的實踐內容與我國行政法制監(jiān)督制度存在的缺陷部分是相吻合的，這充分說明檢察機關對行政執(zhí)法的監(jiān)督具有現實的合理性。

（二）人民檢察院對行政執(zhí)法監(jiān)督是我國憲法對國家法律監(jiān)督機關的應然性要求

依照我國《憲法》和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機關是與審判機關和行政機關并立的國家法律監(jiān)督機關，其在國家憲政體制中的作用是通過行使檢察權保障審判權和行政權的依法行使，維護國家法制的統一，這是檢察機關作為行政法制監(jiān)督主體、有權對各級國家行政機關及其工作人員實施監(jiān)督的法律根據。

我國檢察權與行政權之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關系使其不可能缺少對方而獨立存在。如果行政權缺少了檢察權的監(jiān)督，這既違背權力制衡的一般規(guī)律，也必然會導致行政執(zhí)法權力的濫用。檢察權失去了對行政執(zhí)法監(jiān)督的憲法價值，檢察機關成為名副其實的訴訟監(jiān)督機關，也必然會影響其國家法律監(jiān)督機關的憲法地位。應當看到，我國檢察機關除了具有其他國家檢察機關共同具有在刑事訴訟中防止法官之擅斷和警察之恣意的職能外，還具有防止行政執(zhí)法人員擅斷和恣意這一獨特的監(jiān)督職能，這應是我國檢察機關的監(jiān)督特色。

檢察權最顯著的特點是運用國家權力對遵守和執(zhí)行法律過程中發(fā)生的嚴重違反法律行為進行檢察，或者要求有關機關依法糾正，或者提請有關機關依法懲處［10］?，F實中，檢察機關督促行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件、督促行政起訴、督促行政監(jiān)管的實踐，反映了檢察權作為一種程序性的國家權力可以在法律監(jiān)督程序不完備的情況下根據憲法對國家法律監(jiān)督機關的應然性要求監(jiān)督違法行政行為、追訴經濟犯罪行為、維護國家利益和社會公共利益的現實需求。由于我國行政訴訟制度沒有設置行政公訴程序，當檢察機關督促行政起訴和督促行政監(jiān)管遭遇行政執(zhí)法機關的抵制時，檢察機關無法對行政執(zhí)法機關的違法行為提請司法審查，這恰恰說明了我國行政訴訟制度的缺陷。

（三）人民檢察院對行政執(zhí)法監(jiān)督具有打擊經濟犯罪和預防職務犯罪雙重作用

在我國經濟轉型時期，破壞社會主義經濟秩序的經濟犯罪急劇增加。自1998年以來，中國經濟犯罪的總量持續(xù)居高不下，立案數量從1998年的5．2萬起增長到2001年的8．5萬起，年均增長20%左右，遠遠高于普通刑事案件的增長速度［11］。作為追訴經濟犯罪重要渠道的行政處罰程序卻沒有設置基本的權力監(jiān)督制度，行政執(zhí)法機關違背刑事法律，濫用行政處罰權，以罰代刑行大大降低了經濟犯罪行為的刑罰風險，加劇了經濟犯罪的增長，這是我們不能忽視的嚴峻的法制問題。我國刑訴法規(guī)定檢察機關承擔刑事訴訟監(jiān)督的職能，保障已然的刑事犯罪案件進入刑事訴訟程序，使犯罪行為人受到刑事追究，這是刑事訴訟監(jiān)督的應有之意。而檢察機關對行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督，同樣具有保障刑事訴訟追訴犯罪、維護社會主義經濟秩序的作用，與刑事訴訟監(jiān)督同樣是必不可少的重要監(jiān)督程序。

我國《刑法》第402條專門規(guī)定了行政執(zhí)法人員徇私舞弊不移交刑事案件罪，檢察機關對行政機關不移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督可以直接干預行政執(zhí)法人員徇私舞弊犯罪行為的發(fā)生。我國《行政處罰法》和《刑法》還規(guī)定，行政執(zhí)法人員索賄受賄，私分罰沒款以及行政執(zhí)法人員濫用職權、玩忽職守行為涉嫌犯罪的應受刑事追究，這些職務犯罪與行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件和行政不作為、行政監(jiān)管瀆職有著密切的聯系。檢察機關對行政執(zhí)法的監(jiān)督，除了具有暢通刑事追訴渠道、嚴懲經濟犯罪的作用，還具有預防行政執(zhí)法人員職務犯罪的重要作用。

三、對檢察機關一般監(jiān)督權問題的重新審視

（一）人民檢察院對行政執(zhí)法監(jiān)督的障礙

論及人民檢察院對行政執(zhí)法的監(jiān)督，不得不提及檢察機關的一般監(jiān)督權問題。檢察機關應否對一般的（即不涉嫌犯罪的）行政執(zhí)法活動進行法律監(jiān)督，這是我國檢察制度和檢察學發(fā)展史上的一個敏感問題（即所謂一般監(jiān)督權的問題）［12］。相關部門的負責人最近明確表示，對一切行政行為實行一般監(jiān)督既做不到，又實現不了，也于法無據［13］。

“一般監(jiān)督”是從蘇聯翻譯過來的一個法律名詞。在蘇聯指檢察機關的一項職權，同時又是一種檢察活動的方法。在我國新民主主義革命時期的農村革命根據地的立法中，檢察機關就有一般監(jiān)督的職權，但當時沒有使用一般監(jiān)督概念。新中國成立后，我國開始在檢察工作和法學研究中使用一般監(jiān)督概念，指的是檢察機關對有關國家機關違反法律的行政決定和措施以及對國家工作人員的違法行為實行的檢察監(jiān)督活動［14］（P189）。我國在建國初借鑒蘇聯的做法，設立了檢察機關的一般監(jiān)督權，但在1957年反“右”擴大化運動中檢察機關的法律監(jiān)督權特別是一般監(jiān)督權受到質疑甚至批判。當時，盡管憲法和法律沒有修改，但劉少奇、彭真等人都明確反對檢察機關享有一般監(jiān)督權，要檢察機關不應對行政執(zhí)法進行法律監(jiān)督，彭真是1979年人民檢察院組織法和1982年憲法起草工作的主要領導人。主要受上述影響，在改革開放以來的國家立法中，都沒有確認檢察機關的一般監(jiān)督權，包括對行政執(zhí)法活動和行政處罰的法律監(jiān)督權等［12］。如此也就不難解釋行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作十年難磨一劍的癥結，不難理解為什么行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件成了我國一個“久治不愈”的法制問題。

行政執(zhí)法與刑事司法銜接，行政執(zhí)法機關是移送方，公安機關是接受方，按理屬于行政執(zhí)法機關和公安機關兩家的工作內容，現在需要檢察機關介入，實質就是需要加強檢察機關對雙方的監(jiān)督。當然，在行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作上，我們一直以來也強調行政執(zhí)法機關要接受人民檢察院的依法監(jiān)督，但這個“依法監(jiān)督”指的是檢察機關依據《刑事訴訟法》對行政執(zhí)法人員相關職務犯罪的偵查活動，檢察機關實際上并沒有相關法律程序可以依照，難以對行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件的行為進行監(jiān)督。譬如，按照國務院以及檢察機關與相關部門聯合簽發(fā)的有關文件規(guī)定，檢察機關只是對行政執(zhí)法機關已經移送公安機關的涉嫌犯罪案件的抄送材料進行審查，而沒有規(guī)定檢察機關對行政執(zhí)法機關沒有移送的涉嫌犯罪案件的材料進行審查，這就造成了在實際工作中地方檢察機關為了取得監(jiān)督實效紛紛到行政執(zhí)法機關上門監(jiān)督、審查行政執(zhí)法機關沒有移送公安機關的行政處罰案件材料的現象。盡管十多年來行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的成績主要是通過地方檢察機關采取這種非法制手段取得的，而且實踐也證明這是最為有效可行的監(jiān)督方法，但由于檢察機關的一般監(jiān)督權問題是個“敏感”、“既定”問題，決策機關也不會通過立法給檢察機關一個行政執(zhí)法監(jiān)督的法律名分。

（二）對檢察機關一般監(jiān)督權問題的辯證分析

上世紀五十年代，我國正處于法制建設初期，檢察機關的“一般監(jiān)督”工作盡管體現了法律監(jiān)督理論的科學性，但其具體法制路徑是非常模糊的。如1954年憲法第81條規(guī)定：中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律行使檢察權，但由于并沒有相關法律程序規(guī)定具體的監(jiān)督路徑，當時檢察機關對國家機關違法行為的建議權和抗議權處于一種無所不包卻無從下手的困境。所以，在當時的歷史條件下，反對檢察機關享有一般監(jiān)督權具有一定的合理性。特別是在1979年，我國正處于百廢待興時期，一個國家才幾部法律，連行政執(zhí)法都無從談起，又何談行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督問題。

但應當看到，當時反對檢察機關享有一般監(jiān)督權并沒有科學的理論依據，僅僅是一種現實的合理性。從當時的社會背景和監(jiān)督內容來說，“檢察院對于國家機關和國家工作人員的監(jiān)督，只限于違反刑法，需要追究刑事責任的案件。至于一般違反黨紀、政紀并不觸犯刑法的案件，概由黨的紀律檢查部門和政府機關去處理”［15］。這是符合當時的監(jiān)督邏輯的，因為當時對國家機關和國家工作人員的監(jiān)督主要是對貪污受賄等瀆職違法犯罪方面的事后監(jiān)督，“監(jiān)督”與“查處”的功能處于重合狀態(tài)。查處國家機關和國家工作人員的貪污受賄等瀆職行為，從責任層面上說是刑事責任和黨紀政紀責任兩個方面，分別由檢察機關和紀檢監(jiān)察機關查處，已經實現完善的責任追究機制即所謂監(jiān)督機制。但是，這種監(jiān)督分工，由于是基于對國家機關和國家工作人員已經發(fā)生的職務違法犯罪案件查處的分工，而不是對國家機關和國家工作人員行政行為監(jiān)督機制的科學設置，并不具有現代法律監(jiān)督要義的監(jiān)察、制控和督導作用，隨著社會的發(fā)展，這種簡單的事后監(jiān)督方式已經遠遠不適應當前行政執(zhí)法權力擴張的現實。

我國的經濟轉型是從上世紀九十年代開始的。我國的行政處罰法是在1996年頒布的，我國的行政執(zhí)法體系也是隨著改革開放才逐步建立起來的。我們不能苛求當時的人們具有今天經濟發(fā)展和法制發(fā)展的預見性，更不能機械地認為人的思想觀念是一成不變的，當時的人們反對檢察機關享有一般監(jiān)督權，并不意味今天他們依然會反對。而且，目前檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督的實踐反映了行政執(zhí)法程序的監(jiān)督缺陷，具有明確的程序性方向，是行政執(zhí)法程序科學設置必須完善的基本問題，這也是與建國初期檢察機關的一般監(jiān)督權的籠統、模糊大不相同的地方。在我國經濟建設和法制建設飛速發(fā)展的今天，檢察機關的一般監(jiān)督權問題不應再成為敏感問題，更不能抱殘守缺、設置為理論研究的禁區(qū)。當行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的嚴峻現實再次不可避免地重現在我們面前時，其潛在的規(guī)律性正是需要我們去揭示、把握的法制發(fā)展脈絡。

四、人民檢察院對行政執(zhí)法監(jiān)督的法律程序設置

法律監(jiān)督是法運行不可或缺的構成性機制。立法是創(chuàng)造法運行前提的機制，執(zhí)法、司法、守法是法以不同方式操作實施的機制，法律監(jiān)督則是使法的生成和實現不偏離預期目標的預防、控制和糾正機制［16］（P287）。人民檢察院對行政執(zhí)法的監(jiān)督，并不參與行政執(zhí)法權的配置，檢察機關堅持無違法不干預的原則，事后監(jiān)督可以及時防止行政執(zhí)法權的濫用，符合檢察權程序性、非終局性的特點。在相關法律程序中設置檢察機關預防、控制和糾正行政執(zhí)法機關侵害國家利益和社會公共利益行政執(zhí)法行為的程序，以啟動訴訟程序由人民法院對涉嫌經濟犯罪行為和違法行政行為進行裁判，實現人民檢察院對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督制約作用，是保障行政執(zhí)法權力依法行使不可或缺的法律監(jiān)督機制。

（一）在《行政處罰法》中設立刑事審查制度

行政處罰權是一項重要的國家行政制裁權力，不但涉及對行政違法行為的處罰，也涉及對行政犯罪行為的追訴，行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件是行政處罰程序和刑事訴訟程序的銜接點，是打擊經濟犯罪行為的重要行政法律程序。根據十多年來行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的經驗，檢察機關對行政處罰案件的《行政處罰決定書》副本實行刑事審查，是最為有效可行的防止行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督方式。這種監(jiān)督方式簡單易行，成本小，監(jiān)督內容明確，監(jiān)督效果明顯，不會干預、不違背刑事法律的行政處罰裁量行為。至于是采取文書備案審查，還是網絡“信息共享平臺”的監(jiān)督方式，各地可根據經濟情況而定。

為此，建議在《行政處罰法》中確立人民檢察院對行政處罰案件實行刑事法律監(jiān)督的基本原則，設置檢察機關對行政執(zhí)法機關所查處案件的《行政處罰決定書》實行備案審查或定期審查的刑事審查機制，賦予檢察機關審查權、調卷權和糾正違法權，以保障行政處罰權對刑事法律的遵守。備案審查主要針對依法具有行政處罰權且與社會主義市場經濟秩序、社會管理秩序緊密相關的行政執(zhí)法機關，對其查處案件所作的行政處罰決定就被處罰行為有無涉嫌犯罪的內容進行書面審查，確定是否應移送偵查機關立案偵查。其他依法授權的具有管理公共事務職能，在法定授權范圍內實施行政處罰的組織，可采用定期審查的方式進行。具體操作是，實行備案審查的行政執(zhí)法機關，應該在案件作出行政處罰決定的同時，將《行政處罰決定書》的副本報送檢察機關備案審查，檢察機關通過審查《行政處罰決定書》副本，認為被處罰行為涉嫌犯罪而行政執(zhí)法機關沒有將案件移送偵查機關的，可以要求行政執(zhí)法機關說明不移送的理由，或者調卷審查。檢察機關認為理由不成立的，應出具移送案件通知書，按照案件管轄范圍，或自行立案偵查，或由行政執(zhí)法機關移送公安機關立案偵查，啟動刑事訴訟程序。對行政執(zhí)法人員拒不移送涉嫌犯罪案件情節(jié)嚴重的，或涉及其他職務犯罪的，檢察機關可以直接依照刑事訴訟程序進行初查，確定是否對不移送案件的行為或其他職務犯罪行為立案偵查。對行政執(zhí)法人員拒不移送涉嫌犯罪案件的一般違法行為，檢察機關可以建議行政監(jiān)察機關給予行政處分。

（二）在《行政訴訟法》中設立行政公訴制度

在我國，行政管理相對人侵害國家利益和社會公共利益的問題屬于行政處罰的范疇，行政行為侵害國家利益和社會公共利益的問題屬于行政法制監(jiān)督范疇。當對侵害國家利益和社會公共利益的行政執(zhí)法行為的司法監(jiān)督缺乏啟動行政訴訟程序利益主體的時候，檢察機關作為行政法制監(jiān)督主體，責無旁貸地應當承擔對涉及侵害國家利益和社會公共利益的行政執(zhí)法行為提請司法審查的責任，這是我國行政訴訟制度有待完善的內容。

行政公訴是指人民檢察院依據行政法制監(jiān)督職能，對行政執(zhí)法機關在行政管理中違反國家法律規(guī)定的侵害國家利益和社會公共利益的行政行為，提請人民法院進行合法性審查并作出裁判的訴訟活動。法律應賦予檢察機關對違法行政行為的調查權、干預權和公訴權。（1）對行政管理相對人有侵害國家利益和社會公共利益的事實，而行政執(zhí)法機關不存在違法行為的，如違法許可，或不作為的，檢察機關應向有關行政執(zhí)法機關提出監(jiān)管建議。行政執(zhí)法機關不采納檢察機關的意見，不作任何處理的，檢察機關可就此提起行政公訴，并向行政監(jiān)察機關提出檢察建議。（2）對行政管理相對人侵害國家利益和社會公共利益的事實和行政執(zhí)法機關的違法行為有關聯的，如違法許可、不作為的，或行政行為直接侵害國家利益和社會公共利益的，檢察機關應當制作糾正違法通知書（包括督促行政執(zhí)法機關提起民事訴訟，追回國有資產），通知行政執(zhí)法機關和抄送行政監(jiān)察機關。行政執(zhí)法機關不予糾正及無正當理由的，檢察機關可對此提起行政公訴。

行政公訴的意義是通過檢察監(jiān)督保障行政執(zhí)法權的依法行使，維護國家利益和社會公共利益。檢察機關是以國家公訴人的身份向人民法院提起行政公訴，其舉證責任在檢察機關，法律應賦予檢察機關對有關行政執(zhí)法機關、企業(yè)、單位調查取證的權力。由于侵害國家利益和社會公共利益的違法行為大多數可以通過督促行政起訴和督促行政監(jiān)管予以糾正，沒有必要提起行政公訴，所以除了在《行政訴訟法》設置行政公訴程序之外，還必須在相關行政程序法中明確檢察監(jiān)督原則，使檢察機關的督促行政起訴和督促行政監(jiān)管有法可依。

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D92 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A文章編號：

1008－410X（2012）02－0078－07

2012－01－10

唐光誠（1957－），男，江西龍南人，江西省贛州市人民檢察院高級檢察官；江西贛州 341000

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陳文杰